CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicado: 250002342000201403009 02 No. Interno: 3517 - 2019 Demandante: LUCY AMPARO ARDILA PEDRAZA Demandado: Unidad Administrativo Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Tema: Ejecutivo Laboral Se desata el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el siete (7) de marzo de dos mil diecinueve (2019), por medio de la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dispuso seguir adelante con la ejecución. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda Lucy Amparo Ardila Pedraza, por intermedio de apoderado judicial, formuló demanda ejecutiva con el fin de lograr el cumplimiento a la sentencia proferida el 7 de septiembre de 2006 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmada mediante providencia del 6 de diciembre de 2007 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, a fin de que se le reconozcan las pretensiones en los siguientes términos: “Se libre a favor de la señora LUCY AMPARO ARDILA PEDRAZA, y en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUICIOES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, Representada legalmente por la Doctora GLORIA INÉS CORTÉS ARANGO, o a quien haga sus veces o este designe, mandamiento ejecutivo de pago, por las siguientes sumas de dinero y por los valores relacionados a continuación: 1) Por la suma de SESENTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS VEINTINUEVE MIL SEISCIENTOS CIENCUENTA (sic) Y CUATRO PESOS CON CINCUENTA Y NUEVE CENTAVOS ($68.329.654.59) MCTE, por 2 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” y el Honorable Consejo de Estado, debidamente ejecutoriada con fecha 15 de febrero de 2008, los cuales se causaron en el periodo del 16 de febrero de 2008 al 25 de agosto de 2011, de conformidad con el inciso 5 del artículo 177 del C.C.A., suma que deberá ser actualizada hasta que se verifique el pago total de la misma.” 1.1.
Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 1 – 6), son los siguientes: “1. Mediante sentencia judicial de fecha 7 de septiembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección segunda – Subsección “A”, se condenó a la extinta Caja Nacional de Previsión social EICE; y en consecuencia se le ordenó reliquidar la pensión de jubilación a favor de la señora LUCY AMPARO ARDILA PEDRAZA. 2.
El Honorable Consejo de Estado, en sentencia judicial de segunda instancia de fecha 6 de diciembre de 2007, confirmo la providencia anterior, quedando debidamente ejecutoriados los fallos el 15 de febrero de 2008. 3. Dentro de las sentencias judiciales, se le ordenó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE, dar cumplimiento a las dentro del término de los artículos 176 y 177 del C.C.A. 4.
La extinta Caja Nacional de Previsión social EICE, mediante la Resolución Nro. 49425 del 29 de septiembre de 2008, dio cumplimiento parcial a los fallos judiciales proferidos por Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” y el Honorable Consejo de Estado, reliquidando parcialmente la pensión de la señora LUCY AMPARO ARDILA PEDRAZA, parcialmente. 5.
Mediante Resolución No. 04700 del 4 de febrero de 2009, la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE, modificó la Resolución NO. 49425/2008, dando cumplimiento integral a lo ordenado en las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” y el Honorable Consejo de Estado. 6.
En el mes de agosto de 2011, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, reportó la novedad de inclusión en nómina de la anterior resolución, cancelando a favor de mi mandante la suma de $110.781.857,16, por concepto de pago integral de diferencia de mesadas causadas y no pagadas. 7. Las sentencias judiciales quedaron debidamente ejecutoriadas con fecha 15 de febrero de 2008 y solo hasta el mes de agosto de 2011, se incluyó en nómina la resolución que da “cumplimiento integral” a la sentencia, por tanto, y de conformidad al inciso 5 del artículo 177 del C.C.A., se causaron intereses moratorios entre el 16 de febrero de 2008 al 24 de agosto de 2011. 3 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral 8.
Dentro del pago realizado en el mes de agosto de 2011, (anexo relación detallada de pagos expedida por la UGPP y desprendible de pagos) no se incluyó lo correspondiente al pago de los intereses moratorios, los cuales fueron ordenados en la sentencia judicial y reconocidos en el acto administrativo de cumplimiento. 9. Teniendo en cuenta, que de conformidad con el inciso 5 del artículo 177 del C.C.A., los intereses moratorios deben ser sido liquidados a partir de la ejecutoria de las sentencias (15 de febrero de 2008) hasta el día en que se verificó el pago integral de las sentencias judiciales (25 de agosto de 2011) dicha liquidación asciende a la suma de $108.329.654.59, tal y como consta en la liquidación detallada que me permito aportar. 10.
El Gerente Liquidado de la Caja Nacional de Previsión Social, mediante Resolución NO. 4810 del 30 de abril de 2013, dentro del proceso liquidatorio reconoció parcialmente a favor de la señora LUCY AMPARO ARDILA PEDRAZA, una suma equivalente a $40.000.000.oo, por concepto de intereses, desconociendo que la liquidación de los mismos debía efectuarse desde el 16 de febrero de 2008 al 25 de agosto de 2011, para un total de $108.329.654.59, quedando un saldo pendiente de $68.329.654.59. 11.
Cabe resaltar, que la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE, perdió la competencia para responder por el pago de estos intereses ordenados mediante la sentencia judicial ya mencionada, de conformidad con lo establecido en los Decretos NO. 4107 y 4269 de Noviembre de 2011 y demás normas concordantes, por tanto, la entidad obligada y hasta el momento en que se efectúe el pago de los mismos, es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. 12.
Finalmente, lo que se pretende con la presente acción es el pago de unas acreencias ordenadas mediante las sentencias judiciales proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” y el Honorable Consejo de Estado, como son los intereses moratorios de que trata el inciso 5 del artículo 177 del C.C.A., reiteró, los cuales se encuentran ordenados tanto en dicha sentencia, como reconocidos en la resolución de cumplimiento. 13.
Como la obligación en referencia procede del deudor UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESITÓ PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, ente encargado de las pensiones y prestaciones económicas de la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE, es actualmente exigible, además es clara, liquida y expresa, a tenor de lo dispuesto en numeral 1° del artículo 297 y ss del C.P.A.C.A, en concordancia con los artículos 422 y siguientes del Código General del Proceso.” 1.2.
Normas violadas 4 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral Como normas violadas se citan en la demanda los artículos 156, 164, 192 297, y 298 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo; 306, 422 y siguientes del Código General del Proceso; 1653 del Código Civil. 2.
Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante apoderado judicial, en escrito visible a folios 113 a 122 del expediente, se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que la entidad, carece de competencia para el reconocimiento y pago de los intereses moratorios conforme al artículo 177 del C.C.A., a favor de la demandante, ordenados mediante fallos judiciales debidamente ejecutoriados, en donde CAJANAL fue la entidad condenada, razón por la cual, este tipo de reclamaciones debe ser atendidas por el Patrimonio Autónomo de Remanente (PAR CAJANAL) o por parte de la entidad que asuma dicho pasivo.
Solicitó no continuar con la ejecución del mandamiento ejecutivo y dar por terminado el proceso, debido a que el título ejecutivo no cumple con el requisito de exigibilidad, puesto que la entidad dio cumplimiento al fallo proferido por la jurisdicción administrativa, y en relación al pago de intereses la encargada de reconocer dichas sumas de dinero es la extinta CAJANAL, a través del Patrimonio Autónomo de Remanentes y no la UGPP.
Propuso las excepciones de caducidad de la acción ejecutiva y prescripción. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia proferida el 7 de marzo de 2019 (ff. 147 – 154), declaró no probadas las excepciones propuestas por la ejecutada, ordenó seguir adelante con la ejecución contra la UGPP “por los intereses moratorios causados entre el 16 de febrero de 2008 y el 25 de agosto de 2011”, y dispuso practicar la liquidación del crédito conforme a lo establecido en el artículo 446 del Código General del Proceso. 5 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral Señaló que la excepción de caducidad propuesta por la entidad, fue objeto de pronunciamiento mediante auto del 28 de agosto de 2014, en la cual se declaró la caducidad de la acción ejecutiva, decisión que fue revocada por el Consejo de estado, mediante providencia del 4 de mayo de 2016.
Con relación a la prescripción, manifestó que no se están reclamado prestaciones sociales, pues el derecho sustancial a la reliquidación pensional fue debatido y decidido en la sentencia que se presenta como título ejecutivo y el término que opera para la reclamación de lo adeudado es el de caducidad de la acción, el cual no operó. Luego, sostuvo que es a la Unidad Administrativa Especial de Gestión pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, la entidad encargada de asumir en adelante las obligaciones de tipo pensional del régimen de prima media, y “teniendo en cuenta que los intereses moratorios que reclama la parte ejecutante, tienen como génesis las sentencias proferidas por esta jurisdicción contra Cajanal, no puede desligarse a la Unidad del cumplimiento total de la obligación, por cuanto como se analizó en párrafos precedentes, ésta última asumió las obligaciones de la administradora de pensiones liquidada.” Señaló que, los intereses moratorios son una cuestión accesoria a la condena, pues los mismos se originan en el cumplimiento tardío de la sentencia, y por tal razón debe asumir la UGPP, el pago de los mismos, al ser la entidad que asumiera las obligaciones pensionales que estaban a cargo de Cajanal.
Consideró que la UGPP no discute la existencia de la obligación, y contrario a ello, advirtió que aun cuando la sentencia cobró ejecutoria el 15 de febrero de 2008, solo se liquidaron y pagaron las diferencias en las mesadas pensionales y la indexación hasta la nómina de agosto de 2011, sin los correspondientes intereses moratorios a pensar del pago tardío de la obligación. Conforme con lo anterior, concluyó que corresponde seguir con la ejecución por los intereses de mora causados entre el 16 de febrero de 2008 y el 25 de agosto de 2011, liquidados en los términos del artículo 177 del C.C.A., haciendo claridad respecto a que el capital sobre el cual se liquidarán será el pagado tardíamente por la ejecutada, luego de efectuar las respectivas deducciones con destino al sistema de salud, cálculos que se realizarán al momento de liquidación del crédito. 6 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral De la misma forma, ordenó que conforme al artículo 446 del Código General del Proceso, se practique la liquidación del crédito, con las salvedades dispuestas respecto a la forma de determinación del capital y se abstuvo de condenar en costas 4.
Recurso de apelación El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, formuló recurso de apelación en contra de la sentencia referida (ff. 158 – 159), en la cual solicita se revoque la decisión de primera instancia. Señaló que no es posible atender las pretensiones de la ejecutante, respecto del pago de intereses moratorios, por cuanto operó el fenómeno de caducidad de la acción ejecutiva y por tanto la extinción del derecho de acción, por el paso del tiempo, como quiera que se dejó transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, por lo que el derecho feneció, por no poderse reclamar en juicio.
Reiteró que se presentó el fenómeno de la caducidad, toda vez, que la demanda ejecutiva fue radicada con posterioridad al 1 de julio de 2015, que establece un término de 10 meses después de la ejecutoria de la sentencia. Reiteró que el pago de los intereses moratorios, no corresponden a la UGPP, sino al Patrimonio Autónomo de Remanente que se haya encargado de dichos pasivos, en cuanto solo es competente para el pago de obligaciones, siempre que tenga que modificar el derecho reconocido en el acto de cumplimiento. 5.
Alegatos de conclusión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante actuación registrada No. 16 de SAMAI, presentó alegatos de conclusión, en los cuales reiteró los argumentos de defensa de la contestación de la demanda, en los cuales señaló que no es viable acceder a las pretensiones, teniendo en cuenta que no cumple con los requisitos para el pago de los intereses moratorios del artículo 177 del CCA, al presentarse el 7 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral fenómeno de la caducidad de la acción, en el entendido que el fallo del cual pretende su ejecución quedó ejecutoriado el día 15 de febrero de 2008, y la accionante inició la acción ejecutiva, el 17 de julio de 2014, por lo que para efectos de contabilizar la caducidad de las acciones ejecutivas cuyo título valor es una sentencia judicial, es necesario recurrir entre otros al contenido del inciso 4 del artículo 177 del CCA.
Señaló que, “el literal k del artículo 164 del CPACA establece que cuando se pretenda la ejecución de una decisión judicial como en el caso que nos ocupa, el termino para superar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir que la obligación se hizo exigible. Ahora si el Despacho llegase a considerar que el proceso liquidatorio de Cajanal suspendió los términos de caducidad de la acción, es necesario que tenga en cuenta que la liquidación de CAJANAL suspendió los términos de caducidad y prescripción, pero no el de los 18 meses previsto en el artículo 177 del C.C.A., para que las condenas contra esa entidad pudieran ser ejecutadas.” Alegó que, si el juez de conocimiento considera que no hay lugar a la caducidad porque durante el periodo en que CAJANAL EICE permaneció en liquidación, se suspendieron los términos, es válido afirmar que, durante ese mismo periodo, no pudo haberse generado intereses moratorios, pues al igual que la demandante la entidad se encontraba en imposibilidad de cumplimiento.
La parte demandante y el Agente del Ministerio Público, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Problema Jurídico Se circunscribe a establecer i) si la acción ejecutiva está afectada por el fenómeno de la caducidad; y, ii) si la UGPP no es la llamada a responder por el pago de toda la obligación reconocida en la sentencia que se aduce como título ejecutivo en el presente proceso y de los intereses moratorios establecidos en el artículo 177 del CCA. 2.2.
Análisis de la Sala 8 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral 2.2.1. Marco normativo Sobre el proceso ejecutivo y los requisitos del título ejecutivo El proceso ejecutivo es el medio procesal para que un acreedor, de modo coercitivo, haga efectiva una obligación o un derecho del que es titular ante un deudor que se rehúsa a su cumplimiento.
Es decir, “es el medio para que el acreedor haga valer el derecho (que conste en un documento denominado título ejecutivo) mediante la ejecución forzada1”. En él no se busca el reconocimiento de un derecho subjetivo, dado que ya fue reconocido en un documento (título ejecutivo) que proviene del adeudado o fue emitido en el proceso declarativo correspondiente.
El título ejecutivo contiene la obligación a cargo de aquel, es el que hace posible la ejecución judicial y, por tanto, es el requisito procesal indispensable para que pueda adelantarse el proceso. Y es así, porque es la prueba de la existencia de la obligación debida o del derecho y de quién es el llamado a cumplirla y en qué términos.2 En efecto, por estar dirigido el proceso ejecutivo a obtener el cumplimiento de una obligación que consta en un documento que de plena fe de su existencia “el título constituye un presupuesto forzoso para incoar la ejecución”3 y, en consecuencia, “es el documento principal a partir del cual se desarrolla el proceso ejecutivo4”.
Su definición y requisitos se plasmaron en el artículo 422 del Código General del Proceso, en los siguientes términos: “Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. (Resalta la Sala).” 1 Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia de 15 de noviembre de 2017, radicado 54001-23-33-000-2013-00140-01(22065), M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Consejo de Estado, Sección Primera, providencia de 12 de julio de 2018, radicado 81001-23- 33-003-2017-00042-01, M.P. María Elizabeth García González. 2 Echandía Hernando, Compendio de Derecho Procesal Civil, Tomo III pág. 478.
Editorial ABC,1973: «el documento o los documentos auténticos que constituyen plena prueba, en el cual o de cuyo conjunto consta la existencia a favor del demandante y a cargo del demandado, de una obligación expresa, clara y exigible…». 3 Sentencia T-111 de 2018 magistrada ponente Gloria Stella Ortiz Delgado. 4 Sentencia T-704 de 2013.
Igual concepto está en la sentencia T-996 de 2012. 9 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral La norma consagra los requisitos del título ejecutivo: formales y sustanciales. Los primeros hacen alusión a la prueba de la existencia de la obligación y exigen que el título ejecutivo sea auténtico y que provenga del deudor, su causante o de una providencia judicial.5 La autenticidad se refiere a la plena identificación del creador del documento para que no haya duda del deudor y el juez tenga certeza de quién lo suscribió.6 Los segundos exigen que en el título ejecutivo se refleje en favor del ejecutante una obligación clara, expresa y exigible.
Es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o de una interpretación; clara si sus elementos aparecen inequívocamente señalados y no hay duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación, esto es, es fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido; y, exigible si la ejecución no depende del cumplimiento de un plazo o condición o siempre que estos se hubiesen cumplido.7 Estos requisitos deben cumplirse en su totalidad y en los términos enunciados, de modo que del título se concluya sin duda alguna la existencia de la obligación, su claridad y que ya es exigible.
Una vez el juez verifica que el documento cumple con los requisitos enunciados, debe emitir la orden de pago en contra de la parte ejecutada, pues así lo dispone el artículo 430 del Código General del Proceso, el cual preceptúa que “Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal”. 5 Sobre los requisitos formales del título se puede consultar la siguiente jurisprudencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de agosto de 2015.
Radicado: 200012331000 2011-00548 01 (2586 – 2013). Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez. «…que se trate de documentos que tengan autenticidad, que emanen de autoridad judicial, o de otra clase si la ley lo autoriza, o del propio ejecutado o causante cuando aquel sea heredero de este y los segundos, que de esos documentos aparezca a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante, una obligación clara expresa, exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero».Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de mayo de 2018, Consejera ponente María Elizabeth García González, Radicación: 11001 03 15 000 2018 00824 00.
A su vez la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló: «Que además de esos requisitos el documento debe reunir dos condiciones formales: i) la autenticidad y ii) que proceda del deudor o de su causante, o de una sentencia judicial condenatoria, o de cualquier otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva». Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Subsección C. Radicación: 27001-23-31-000-2012-00086-01(47539). Actor: Otoniel Antonio Varela Arias. Demandado: Instituto Nacional de Vías. Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E). Referencia: Apelación Sentencia - Medio de Control Proceso Ejecutivo. Bogotá, D.C. 8 de junio de 2016. 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 14 de mayo de 2014. Radicado: 33.586. 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 26 de febrero de 2014, Radicado: 25000 23 27 000 2011 00178 01 (19250), M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 26 de julio de 2018 radicado 41001-23-31-000-2010-00139-01(0490-16), M.P. Rafael Francisco Suarez Vargas. 10 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral De acuerdo con lo expuesto, el título ejecutivo es el documento necesario para que pueda incoarse y darse trámite al proceso ejecutivo.
Además, conforme lo dispone el artículo 422 del Código General del Proceso i) es la prueba de la existencia de la obligación, la cual debe ser expresa, clara y exigible; y ii) señala con certeza el obligado a cumplirla, por lo que constituye plena prueba contra el adeudado, por provenir de él o de su causante o de cualquiera de las providencias enunciadas en dicha norma.
Por su parte, la Ley 1437 de 2011 en el artículo 297, indicó que constituyen títulos ejecutivos i) las sentencias ejecutoriadas que condenen a una entidad al pago de suma de dinero; ii) las decisiones en firme derivadas de los mecanismos alternativos de solución de conflictos si incluyen una obligación para el pago de sumas de dinero clara, expresa y exigible; iii) los contratos estatales y los documentos de sus garantías, los actos administrativos en los que conste su incumplimiento o el acta de liquidación; y iii) los actos administrativos que reconozcan un derecho o la existencia de una obligación. 2.2.2.
Excepciones que proceden dentro del proceso ejecutivo cuando el título ejecutivo es una sentencia judicial Cuando el juez compruebe el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo consagrados en el artículo 422 del Código General del Proceso, le corresponde proferir el auto mediante el cual se libra el mandamiento de pago, tal como dispone el 430 ibidem.
Hecho esto y notificada dicha providencia, el ejecutado puede, dentro de los 10 días siguientes, presentar las excepciones de mérito en ejercicio legítimo de su derecho de defensa, conforme lo permite el artículo 442 ibidem. La presentación de este tipo de excepciones tiene la finalidad de enervar la pretensión, esto es, de dejar sin fundamento la obligación contenida en el título ejecutivo.
La jurisprudencia las ha definido como “medios de defensa que atacan la obligación material contenida en el título de recaudo ejecutivo y que implican su 11 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral desconocimiento total o parcial”.8 En cuanto a las excepciones de mérito que pueden proponerse dentro del proceso ejecutivo cuando el título sea una providencia judicial, el artículo 442 del Código General del Proceso, especificó lo siguiente: “Artículo 442.
Excepciones. La formulación de excepciones se someterá a las siguientes reglas: 1. Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo el demandado podrá proponer excepciones de mérito. Deberá expresar los hechos en que se funden las excepciones propuestas y acompañar las pruebas relacionadas con ellas. 2.
Cuando se trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia, conciliación o transacción aprobada por quien ejerza función jurisdiccional, sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida. 3.
El beneficio de excusión y los hechos que configuren excepciones previas deberán alegarse mediante reposición contra el mandamiento de pago. De prosperar alguna que no implique terminación del proceso el juez adoptará las medidas respectivas para que el proceso continúe o, si fuere el caso, concederá al ejecutante un término de cinco (5) días para subsanar los defectos o presentar los documentos omitidos, so pena de que se revoque la orden de pago, imponiendo condena en costas y perjuicios”.
(Resalta la Sala). Conforme con la norma, en los eventos en que el título ejecutivo corresponda a una providencia, conciliación o transacción aprobada por quien ejerza función jurisdiccional, el demandado únicamente puede alegar las excepciones enlistadas de manera taxativa en su numeral 2. En ese sentido, en caso de invocarse otras al juez le está vedado pronunciarse.
Esa ha sido la postura de la jurisprudencia de esta Corporación que se ha expresado de la siguiente manera: “Ahora bien, respecto de cuales excepciones pueden proponerse en el proceso ejecutivo derivado de alguna disposición que contenga una obligación clara, 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.
Radicación: 25000-23-26-000-2002-01920- 02(32666). Actor: Directorado de Carreteras de Dinamarca. Demandado: Instituto Nacional de Vía Invias. Referencia: proceso ejecutivo. Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Bogotá D.C. 11 de noviembre 2009. En la sentencia se citó el siguiente texto para la definición transcrita: «Al respecto el profesor, Eduardo J. Coutere, en su obra Fundamentos de Derecho Procesal Civil.
Editorial Depalma Buenos Aires, 1981, expuso: “Las excepciones perentorias no son defensas sobre el proceso sino sobre el derecho. No procuran la depuración de elementos formales de juicio, sino que constituyen la defensa de fondo sobre el derecho cuestionado.” 12 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral expresa y exigible en la actualidad, la normatividad es precisa al consagrar taxativamente la procedencia de las mismas.
Asimismo, el numeral 2º del artículo 509 del C. P. C., hoy previsto en el Numeral 2º del Artículo 442 del Nuevo Código General del Proceso prevé que, si el título ejecutivo consiste en una sentencia de condena o cualquier otra providencia que lleve consigo ejecución, “sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia…, la de “pérdida de la cosa debida…” y las nulidades originadas en la indebida representación de las partes o la falta de notificación a las personas que deben ser citadas como partes.
En cuanto a los hechos constitutivos de excepciones previas el citado artículo señala ahora que no pueden proponerse “…ni aún por la vía de reposición.”. Al respecto esta Corporación ha sostenido lo siguiente: “En conclusión, cualquiera otra excepción, diferente a las enlistadas en el numeral 2º del artículo 509 del C. P. C., que pretenda enderezarse contra el título ejecutivo está llamada al fracaso si, como ya se dijo, el documento base del recaudo es una sentencia de condena o cualquier otra providencia que lleve consigo ejecución, tal como lo son los actos administrativos por medio de los cuales se impone una multa a cargo de un contratista, se declara la caducidad de un contrato y se hacen efectivas las garantías constituidas en favor de la administración.” 9 (Resalta la Sala).
Así las cosas, el artículo 442 del Código General del Proceso desecha la posibilidad de que se invoquen excepciones distintas a las que contiene en su numeral 2 cuando el título ejecutivo es una providencia judicial. En tal sentido, únicamente pueden alegarse las de “pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción”; siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento; y la de pérdida de la cosa debida. 2.2.3.
Caducidad del proceso ejecutivo El legislador instituyó el fenómeno de la caducidad como una sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial en razón a la no presentación de los medios de control en el plazo que la ley establece para ello. Según la jurisprudencia de esta 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. providencia de 7 de diciembre de 2017, radicado 25000-23-36-000-2015- 00819-03(60499), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
En otra providencia esta Corporación señaló lo siguiente: “De acuerdo con la norma transcrita, cuando el título ejecutivo esté constituido por una sentencia, las únicas excepciones que pueden proponerse son las taxativamente previstas en el numeral segundo, dentro de la cuales, no se incluye la planteada por el ente demandado, razón suficiente para desestimarla” Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia de 12 de noviembre de 2015, radicado 25000-23-27-000-2005-00326-02 (19962) M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Ver también: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencias de 15 de octubre de 2015, Expedientes 56950 y 47764, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 13 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral corporación, “busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso (…)”10, y fue concebida para desarrollar el principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal.
Respecto a la formulación oportuna del proceso ejecutivo, cuando se pretenda la ejecución de títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, el legislador fijó un lapso de 5 años contados a partir del momento en que se haga exigible la obligación. Dicho término fue previsto en el numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo11 y reiterado en el literal K del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.12 2.3.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro el proceso, se establece lo siguiente: El 7 de septiembre de 200613 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia accediendo a las pretensiones de la demanda, en proceso que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del CCA presentó la señora Lucy Amparo Ardila Pedraza, en orden a que se declarara la nulidad parcial del acto administrativo y se ordenara la reliquidación de la pensión gracia, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual devengado durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el derecho a la pensión. El 15 de febrero de 200814, quedó ejecutoriada la anterior decisión, según se advierte de la constancia suscrita por el secretario de la Sección Segunda del 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 24 de enero de 2007, actor Néstor José Duarte Tolosa contra Corelca S.A. y otro, radicado 20001-23-31-000-2005-02769-01(32958), M. P. Ruth Stella Correa Palacio. 11 Artículo 136.
Caducidad de las acciones. (…) 11. La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial. 12 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida;
(…). 13 Folio 8 - 20 14 Folio 21 reverso 14 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral Consejo de Estado.15 El 20 de mayo de 200816, la demandante solicitó a Cajanal el cumplimiento de la sentencia condenatoria. Por Resolución 49425 del 29 de septiembre de 2008, la Caja Nacional de Previsión Social EICE17, dio cumplimiento al fallo de 7 de septiembre de 2006, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmada por el Consejo de Estado, a través de la decisión del 6 de diciembre de 2008.
Mediante la Resolución 04700 del 4 de febrero de 2009, Cajanal EICE, modificó la decisión contenida en la Resolución 49425 del 29 de septiembre de 2008, “al establecer la efectividad de la reliquidación a partir del 7 de septiembre de 2002, pero con efectos fiscales a partir del 20 de mayo de 2005, por prescripción trienal, siendo lo correcto establecer la efectividad a partir del 07 de septiembre de 2002, sin aplicar la prescripción trienal.” Obra a folios 40 a 42 del expediente, la liquidación realizada por la UGPP, con ocasión a la reliquidación de la pensión ordenada mediante sentencia judicial.
El apoderado de la entidad demandada, allegó copia de la Resolución RDP 045611 del 29 de noviembre de 2018, expedida por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP (ff. 175 – 180), por medio de la cual modificó la Resolución 49425 del 29 de septiembre de 2008, al considerar que no operó la caducidad de la acción ejecutiva ni la extinción del derecho de acción por el paso del tiempo.
Conforme con ello, procedió a ordenar el pago de los intereses de que trata el artículo 177 del C.C.A., a cargo de la UGPP, para ello, el Grupo de Nómina debe efectuar las operaciones aritméticas a que haya lugar y liquidar las diferencias que resulten entre la Resolución 4969 del 29 de junio de 2004 y lo ordenado por el fallo al cual se da cumplimiento, teniendo especial cuidado de deducir las sumas canceladas por vía ejecutiva y/o administrativa.
El anterior acto administrativo, fue dejado sin efectos a través de la Resolución RDP 013599 del 30 de abril de 2019. 15 Folio 31 vuelto. 16 Ver contenido de la Resolución 49425 de 29 de septiembre de 2008 17 Folio 32 - 36 15 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral El apoderado de la entidad demandada, mediante memorial registrado en SAMAI en la actuación No. 20, allega la Resolución RDP 010869 del 30 de abril de 2021, a través de la cual “se determinan unos intereses moratorios”, ordenados mediante sentencia judicial, para ello, estableció que “los intereses moratorios en los términos del artículo 177 del C.C.A., estarán a cargo de la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES UGPP por valor de CUARENTA Y UN MILLONES SETECIENTOS NUEVE MIL CIENTO NOVENTA Y TRES PESOS CON 33/100 ($41.709.193,33 M/CTE), como remanente a lo ya pagado, relacionada en la parte motiva de la presente resolución a favor de ARDILA PEDRAZA LUCY AMPARO, los cuales se reportarán por esta Subdirección a la Subdirección Financiera, a fin de que se efectúe la ordenación del gasto y el pago correspondiente según disponibilidad presupuestal vigente.” De la misma forma, en la actuación No. 22 de SAMAI, el apoderado de la UGPP certificó que le canceló a la demandante, el 29 de octubre de 2021, la suma de $41.709.193 por concepto de intereses, y que el pago realizado se aporta en la orden de pago SIIF Nación No. 287879121 2.4.
Caso concreto. En el presente caso, mediante sentencia de 7 de marzo de 2019, el a quo declaró no probadas las excepciones propuestas y dispuso seguir adelante con la ejecución contra la UGPP, por intereses de mora causados entre el 16 de febrero de 2008 y el 25 de agosto de 2011, derivados del pago tardío de la sentencia base de recaudo.
La entidad ejecutada en el recurso de apelación se opuso a la decisión del a quo, al considerar que operó el fenómeno de la caducidad de la acción ejecutiva y por tanto, la extinción del derecho de acción. A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario precisar que la providencia cuya ejecución se pretende quedó ejecutoriada el 15 de febrero de 2008, es decir, en vigencia del Código Contencioso Administrativo; por lo tanto, para contabilizar el término de caducidad del proceso ejecutivo es necesario recurrir al contenido del inciso 4 del artículo 177 ibidem, según el cual las condenas impuestas contra la Nación “serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria”. 16 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral Así las cosas, los cinco (5) años concedidos para la interposición oportuna de la acción ejecutiva iniciaron al vencimiento de los aludidos 18 meses.18 Bajo este hilo argumentativo, se observa que la sentencia de segunda instancia, que puso fin al proceso ordinario sobre el cual se edifica el sub lite, adquirió firmeza el 15 de febrero de 2008, por tanto, los 18 meses para acudir en sede judicial culminaron el 18 de agosto de 2009, de forma que los 5 años de caducidad empezaron a correr a partir de esta última fecha, y culminarían el 18 de agosto 2014.
Teniendo en cuenta que se formuló demanda, el 17 de julio de 2014, la misma fue presentada dentro del término de caducidad que la norma consagra, para comparecer oportunamente ante la jurisdicción19 y, por lo tanto, contrario a lo señalado por la entidad recurrente, no operó la caducidad del medio de control de la referencia. Llama la atención, que esta Corporación, mediante decisión del 4 de mayo de 2016 (ff. 89 – 96), al resolver el recurso de apelación en contra del auto de fecha 28 de agosto de 2014 (ff. 48 – 53), por medio del cual rechazó la demanda ejecutiva, analizó de manera extensa, el fenómeno de la caducidad para presentar la acción ejecutiva, teniendo en cuenta que empezó a correr en vigencia del C.C.A., normatividad aplicable para el presente caso.
Así las cosas, los argumentos presentados por la entidad, no son de recibo, teniendo en cuenta las consideraciones antes mencionadas. La Sala precisar que la entidad obligada con el fallo objeto de ejecución fue Cajanal, la cual fue liquidada por mandato del Decreto 2196 de 2009. Dicho proceso liquidatorio, se sujetó al Decreto 254 de 2000,20 modificado por la Ley 1105 de 2006, la cual, en su artículo 1, ordenó llenar los vacíos del régimen de liquidación con normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Por su parte, el artículo 64 18 Posición asumida, entre otras, en el auto de 16 de julio de 2015, radicado 25000 23 25 000 2014 04132 01, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; así como por esta Subsección en la providencia del 29 de octubre de 2020, radicado 25000 23 42 000 2020 00023 01 (2381-2020), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 19 El conteo de la caducidad en los términos descritos, encuentra respaldo, entre otras, en las siguientes providencias de esta Corporación: i) del 30 de junio de 2016, radicación 25000-23-42-000-2013-06595-01 (3637-2014), M.P. William Hernández Gómez; ii) del 12 de julio de 2018, radicación 25000-23-42-000-2014-01475-01 (3531-17), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; iii) del 30 de agosto de 2018, radicación 05001-23-33-000-2018-00695-01 (61905), M.P. Stella Conto Díaz Del Castillo (E); iv) del 3 de julio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2019-00326-01, M.P. Ramiro Pazos Guerrero; v) del 23 de agosto de 2019, Radicación 11001- 03-15-000-2019-00325-01, M.P. Martín Bermúdez Muñoz; y vi) del 29 de octubre de 2020, radicado 25000 23 42 000 2020 00023 01 (2381-2020), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 20 «por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional». 17 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral del Decreto 4107 de 201121 dispuso que Cajanal en liquidación, continuaría realizando las funciones señaladas en el artículo 3 del Decreto 2196 de 200922 hasta tanto fueran asumidas por la UGPP, a más tardar el 1 de diciembre de 2012; sin embargo, el proceso de liquidación culminó efectivamente el 11 de junio de 2013, de conformidad con el Decreto 877 de 2013,23 por lo cual los procesos judiciales y demás reclamaciones que estuvieran en trámite al momento del cierre de la liquidación fueron asumidos por la UGPP.24 Así las cosas, le correspondía a la UGPP, quien sucedió a la extinta Cajanal en sus funciones misionales, atender las demandas relacionadas con derechos pensionales ya reconocidos y las consecuencias derivadas del cumplimiento de sentencias judiciales proferidas en contra de ésta como administradora del sistema pensional.
Con fundamento en lo anterior, la Sala deberá confirmar la sentencia apelada por cuanto la acción ejecutiva no está afectada por el fenómeno de la caducidad. Finalmente, con relación a la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite del proceso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas. III. DECISIÓN Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que debe confirmarse la sentencia apelada, 21 «Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social». 22 «por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». 23 «por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se dictan otras disposiciones». 24 Véase el auto del 19 de julio de 2018 proferido por la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, rad. 25000- 23-42-000-2017-01281-01(1516-18). 18 No. Interno: 3517 – 2019 Demandante: Lucy Amparo Ardila Pedraza Demandado: UGPP Ejecutivo Laboral toda vez que, la acción ejecutiva no está afectada por el fenómeno de la caducidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia proferida el 7 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, que ordenó seguir adelante con la ejecución en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, en el proceso ejecutivo promovido por la señora LUCY AMPARO ARDILA PEDRAZA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en las dos instancias.
TERCERO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER