CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinticinco (2025). Se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de junio de 2024, en el cual, se modificó la liquidación del crédito presentada por las partes, aprobando en su lugar la, realizada por el Despacho.
ANTECEDENTES Providencia recurrida Previo traslado, de las liquidaciones del crédito presentadas ambas partes el 11 y 17 de mayo de 2022, el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, por auto del 14 de junio de 2024, dispuso a aprobar la operación aritmética realizada por el Despacho, por los siguientes conceptos y valores: La providencia consideró que, el apoderado de la parte demandante presentó la liquidación con el siguiente balance: Por su parte la UGPP allegó documento que denominó liquidación del crédito anexando los últimos pagos efectuados y los actos administrativos en virtud de los cuales, se dio cumplimiento, sin hacer análisis o proyectar cálculos.
Del recurso de apelación La parte ejecutada UGPP, presenta escrito mediante el cual, manifiesta objetar el valor de la liquidación del crédito, bajo los siguientes planteamientos: «Sea lo primero mencionar que mi representada debe sujetarse a lo establecido en la ley para la expedición de sus actos administrativos, como el que aquí se estudia; de manera que los actos administrativos demandados, fueron proferidos con estricta sujeción a los parámetros de la Ley.
La Unidad ha dado cumplimiento a las órdenes judiciales, así: i) Mediante Resolución RDP No. 6106 de 12 de febrero de 2013, se dio cumplimiento al fallo proferido por Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, el 28 de junio de 2012, y en atención a ello se efectuó la liquidación correspondiente, por lo que se remite el detalle de la liquidación kactus, la cual fue incluida en nómina en el mes de septiembre de 2009, […] Mediante Resolución RDP No. 10088 de 26 de abril de 2021, se dio cumplimiento al fallo proferido por Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, el 28 de junio de 2012, y en atención a ello se efectuó la liquidación, por lo que se remite el detalle de la liquidación kactus, la cual fue incluida en nómina en el mes de mayo de 2021, […] Mediante Resolución RDP No. 6204 de 9 de marzo 2022, se dio cumplimiento al fallo proferido por Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, el 28 de junio de 2012, y en atención a ello se efectuó la liquidación, por lo que se remite el detalle de la liquidación kactus, la cual fue incluida en nómina en el mes de abril de 2022, […] En el mismo sentido, se deben tener en cuenta los comprobantes de pago, se adjuntos en el plenario comprobante de pago por concepto de intereses moratorios por valor de $8.685.315,38, y la respectiva liquidación detallada de los mismos.» Concluye solicitando que, se tenga como liquidación del crédito la presentada en dicha oportunidad y se proceda a ordenar la terminación por pago total de la obligación conforme a las documentales que se encuentran dentro del expediente.
Tramite del memorial Por auto del 20 de septiembre de 2024, el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, adecuó el memorial presentado por la parte ejecutada y concedió el recurso de apelación contra la providencia del 14 de junio de 2024, atendiendo lo dispuesto en el parágrafo del artículo 318 del CGP.
Como sustento de la decisión se expresó: «Como quiera que el auto que decide si aprueba o modifica la liquidación del crédito es apelable cuando resuelva una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva y a la luz de lo descrito en el parágrafo del artículo 318 del CGP cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, es claro que el escrito presentado por la apoderada de la UGPP presenta oposición a la liquidación del crédito aprobada con lo cual se entiende que lo realmente pretendido por la abogada es apelar la providencia proferida por esta Corporación. En aras de garantizar el derecho de defensa de la Entidad ejecutada y a fin de dar aplicación al principio de la doble instancia que permite que la providencia sea examinada por otro funcionario de superior jerarquía, se concederá recurso de apelación contra el auto proferido por este Tribunal el 14 de junio de 2024, en el que se aprobó la liquidación de crédito proyectada […].» CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 125 numeral 3, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021; 298; 299 y 306 del CPACA, en concordancia con el artículo 320 y numeral 3 del artículo 446 de la Ley 1564 de 2012 (CGP), el despacho es competente para resolver el recurso de apelación contra la providencia recurrida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante.
Procedencia y oportunidad del recurso Según lo previsto en el parágrafo 2° del artículo 243 del CPACA, en los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan, siendo pertinente la aplicación del numeral 3 del artículo 446 del CGP, según el cual, es apelable el auto que aprueba o modifica la liquidación del crédito, cuando resuelve una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva.
Trámite del recurso i) La providencia fue notificada por estado el 17 de junio de 2024, ii) acorde con el artículo 302 del CGP, el término de ejecutoria transcurrió entre el 18 y el 20 de junio de 2024, iii) La UGPP presenta objeción al valor de la liquidación del crédito en fecha 20 de junio de 2024, iv) Por auto del 20 de septiembre de 2024, se da al memorial la connotación de recurso de apelación en interpretación del parágrafo del artículo 318 del CGP, y se concede el recurso en el efecto diferido.
Problema jurídico Radica en definir si el escrito de objeción a la liquidación presentada por la UGPP está revestido de los requisitos indispensables para su análisis de viabilidad como recurso, y si al ser tenido por tal, era procedente categorizarlo como recurso de apelación en aplicación del parágrafo del artículo 318 del Código General del Proceso.
Antecedentes del proceso ejecutivo en la jurisdicción contenciosa administrativa. En este punto es relevante traer apartes de la decisión adoptada por la Sección Segunda, Subsección “B”, Sala Unitaria, Auto del 18 de mayo de 2017, en la que se estudian: i) antecedentes del proceso ejecutivo contencioso; ii) proceso ejecutivo adelantado en vigencia de la ley 1437 de 2011; iii) orden de seguir adelante la ejecución y iv) liquidación del crédito.
En principio, la Jurisdicción Contencioso- Administrativa no adelantaba procesos de ejecución por obligaciones de dar, hacer, no hacer o por el pago de sumas de dinero, las que se tramitaban ante la Jurisdicción Ordinaria. Su participación en esa materia se limitaba a la ejecución para el cobro de deudas fiscales por medio del control funcional que ejercía sobre los cobros por Jurisdicción Coactiva, en relación con algunas actuaciones que se surtían durante su trámite (apelación del mandamiento de pago, resolución de excepciones, entre otros), conforme lo regulado en los artículos 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil y 129 y 133 del Decreto 01 de 1984.
Sin embargo, a partir del año 1993, con motivo de la expedición de la Ley 80 o Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el Legislador asignó a la Jurisdicción Contencioso Administrativa los procesos de ejecución de las obligaciones que tuvieren origen en un contrato estatal, entonces, es con ocasión de la expedición de la precitada ley que le fue asignada por primera vez a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la competencia judicial para conocer de ejecuciones en contra de entidades públicas.
El artículo 75 del Estatuto General de Contratación Estatal, dispuso que sería el juez administrativo, el encargado de conocer de todas las controversias contractuales, incluyendo, aquellas derivadas de la ejecución de las obligaciones. Por cuenta del contenido del citado artículo 75 de la ley 80 de 1993, la Sala Plena del Consejo de Estado, se ocupó de estudiar esta nueva atribución para esta jurisdicción y al respecto, así reflexionó: “( ) Estima la corporación que de la norma transcrita claramente se infiere que la Ley 80 le adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se trata en este último caso, de procesos de ejecución respecto de obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial ( ).
( ) Para la Sala la norma que se interpreta es clara en cuanto a que el término ´proceso de ejecución o cumplimiento´ significa juicio; de suerte que la Ley 80 de 1993 en su artículo 75, usó una terminología procesal diáfana en lo que a las controversias contractuales se refiere, ya que estas pueden ser las controversias previas o coetáneas a la celebración o desarrollo de un contrato y las que se deriven de la ejecución tardía o defectuosa de la obligación que surge del negocio jurídico.
Si bien el artículo 75 de la norma citada, cuando habló de los procesos de ejecución o cumplimiento, no dijo nada sobre el trámite, por la forma de interpretación integral de las diferentes legislaciones y habida cuenta de la existencia de normas que remiten a él, como el artículo 267 del CCA, es necesario concluir que se aplica el CPC ( )”.
No hay duda entonces qué con esta nueva competencia ejecutiva, se introdujo una variación sustancial e importante al esquema clásico del derecho procesal administrativo colombiano, marcado históricamente por el conocimiento de las acciones contenciosas propias en el marco de pretensiones declarativas y no de aquellas de origen ejecutivo, siendo éstas últimas tradicionalmente del conocimiento de la jurisdicción ordinaria – civil o laboral-.
El conocimiento de los procesos ejecutivos administrativos por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, se convirtió en un gran desafío para el Consejo de Estado, a quien le correspondió, por vía jurisprudencial, suplir los vacíos del legislador en esta particular y novedosa materia, para lo cual, cumplió con una loable labor interpretativa, articuladora y sistemática de las normas procesales con el propósito de fijar reglas para la tramitación de estos nuevos procesos especiales.
Los anteriores avances jurisprudenciales del Consejo de Estado, respecto de los procesos ejecutivos, tuvieron eco en la propuesta legislativa, que más tarde se convirtió en la Ley 446 de 1998. Esta nueva normatividad de descongestión, creó normas procesales especiales para los procesos ejecutivos administrativos y en tal sentido, esclareció puntos relativos a: (a) la competencia en primera instancia, por razón de la cuantía, para el conocimiento de los procesos ejecutivos, tanto en los juzgados como en los tribunales administrativos;
(b) la remisión a las reglas del proceso ejecutivo del Código de Procedimiento Civil; (c) términos de caducidad de la acción ejecutiva; (d) la competencia para ejecutar las sentencias judiciales proferidas por la jurisdicción administrativa y (e) las reglas especiales de notificación de providencias judiciales al Ministerio Público dentro del trámite de los procesos ejecutivos administrativos.
El proceso ejecutivo en vigencia de la Ley 1437 de 2011 El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, previó normas procesales especiales para el trámite de los procesos ejecutivos administrativos, en materias tales como: No obstante, la creación de normas especiales, atendiendo el principio de remisión normativa, en virtud de lo contemplado en los artículos 298 y 299 del CPACA, se tiene que los procesos ejecutivos administrativos, incluyendo los trámites de presentación de excepciones, realización de audiencias, sustentaciones y trámite de recursos, hoy en día, se deben tramitar por las reglas del proceso ejecutivo que trata el artículo 422 y siguientes de la Ley 1564 de 2012, contentivo del Código General del Proceso, dado que el nuevo estatuto derogó las normas del procedimiento civil que se referían al proceso ejecutivo de mayor cuantía. Acorde con lo anterior, las disposiciones aplicables sobre la materia en el caso bajo estudio, al tenor de lo previsto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), son las del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que el proceso ejecutivo fue iniciado en vigencia de dicha normatividad.
Así mismo por remisión normativa serán aplicables los artículos 422 y siguientes de la Ley 1564 de 2012 (CGP), en todo lo que no esté expresamente regulado en el CPACA. La orden de seguir adelante la ejecución. La estructura del proceso ejecutivo resulta sencilla, pues, se inicia con la orden de pago que profiere la autoridad judicial, que puede ser controvertida o no por el ejecutado.
Si el demandado se opone a la ejecución, lo hará ya sea con la interposición del recurso de reposición para alegar la falta de requisitos formales del título o la falta de ciertos requisitos de la demanda o por la existencia de excepciones previas o también lo hará con la presentación de las excepciones de fondo. Así y dependiendo que exista o no un cuestionamiento formal o de fondo respecto del título ejecutivo, se abrirá camino a dictar la orden de seguir adelante con la ejecución. El mandamiento ejecutivo, es una orden judicial provisional de cumplir perentoriamente con una obligación que reúna las condiciones de un título ejecutivo, esto es que sea expresa, clara, actualmente exigible y que provenga del deudor.
La orden de seguir adelante con la ejecución ya sea que se adopte por auto o por sentencia, según se propongan o no excepciones por el ejecutado, se constituye en una orden judicial definitiva. Señala en el Auto del 18 de mayo de 2017, que al juez administrativo le asiste una mayor carga de responsabilidad cuando le llega el momento de adoptar la determinación de seguir adelante con la ejecución, esto, toda vez que, en este momento le corresponde efectuar un verdadero análisis para confirmar la legalidad del título ejecutivo, a diferencia de las cargas que también le atañen cuando debe resolver sobre si librar o no el mandamiento ejecutivo, ya que, en éste último caso sólo debe verificar que se reúnen las condiciones formales de existencia de un título ejecutivo a la luz de lo dispuesto en el artículo 422 del C.G.P. La orden de seguir adelante significa que el juez encuentra que el título ejecutivo se ajusta por completo a la legalidad y que, por tanto, el deudor debe proceder a honrar la obligación insatisfecha.
En esta etapa, queda agotada la defensa del ejecutado y lo que queda por resolver, es únicamente la satisfacción definitiva y completa del crédito cobrado judicialmente. De ahí que, las acciones que debe desplegar la justicia a partir de la ejecutoria de la orden de seguir adelante con la ejecución estarán entonces encaminadas exclusivamente a obtener el pago a favor del acreedor y una vez ese hecho se produzca, se deberá disponer la terminación del proceso ejecutivo.
Es precisamente en virtud de lo anterior, que el numeral 1º del artículo 446 de la Ley 1564 de 2012, exige como condición previa para la liquidación del crédito, que se halle ejecutoriado el auto o sentencia que ordene seguir adelante con la ejecución. La liquidación del crédito. En este punto, contempla el Auto del 18 de mayo de 2017, que, una vez adquiere firmeza la providencia judicial que ordena seguir adelante con la ejecución – confirmación de la legalidad del título ejecutivo-, se debe realizar la liquidación del crédito de conformidad con el procedimiento dispuesto en el artículo 446 de la Ley 1564 de 2012.
En ese sentido, la Corte Constitucional, se refirió a dichas condiciones, para asegurar lo siguiente: “Así pues, del estudio contextual de la disposición acusada es fácil concluir que para el momento en que debe presentarse la liquidación del crédito, (i) ya se ha proferido un mandamiento de pago en el que se ha señalado la suma adeudada;
(ii) ya existe una sentencia en firme que decide en el fondo sobre la existencia de dicha obligación y el momento desde cuando se hizo exigible; y (iii) también está plenamente establecido el monto de la deuda en la unidad monetaria en la que fue contraída dicha obligación. Así las cosas, las operaciones que restan para liquidar el crédito son la determinación del monto a pagar en moneda nacional, si es el caso, y el cálculo del valor de los intereses, que se establece a partir del tiempo trascurrido desde que la obligación se hizo exigible, cosa que viene señalada en la sentencia, y la tasa aplicable según los diferentes periodos, asunto que cada seis meses es determinado por la Superintendencia Financiera (negrillas por fuera del texto original).
Así las cosas, la liquidación del crédito es un acto jurídico encaminado a precisar y concretar el valor de la ejecución, con la previa realización de las operaciones matemáticas que se requieran e incluyendo los distintos ítems o componentes por los cuales se libró el mandamiento y luego se ordenó seguir adelante con la ejecución – capital, intereses, costas, etc.- No sobra recordar que, tanto al juez como a las partes, luego de la ejecutoria del mandamiento ejecutivo, les queda cerrada cualquier posibilidad de incluir nuevos ítems o conceptos no reconocidos previamente en la intimación para el pago.
Lo anterior, encuentra sustento legal en lo preceptuado por el numeral 1º del artículo 446 del C.G.P, que en lo pertinente prevé: “1. Ejecutoriado el auto que ordene seguir adelante la ejecución, o notificada la sentencia que resuelva sobre las excepciones siempre que no sea totalmente favorable al ejecutado cualquiera de las partes podrá presentar la liquidación del crédito con especificación del capital y de los intereses causados hasta la fecha de su presentación, y si fuere el caso de la conversión a moneda nacional de aquel y de estos, de acuerdo con lo dispuesto en el mandamiento ejecutivo, adjuntando los documentos que la sustenten, si fueren necesarios (negrillas y resaltado por fuera del texto original).
Por tanto, la liquidación del crédito sólo podrá incluir aquello que fue reconocido en el mandamiento ejecutivo, incluyendo las agencias y costas procesales - éstas últimas que se causan y concretan en la providencia que ordena seguir adelante con la ejecución-. Por otro lado, la liquidación del crédito requiere de aprobación judicial por mandato expreso del numeral 3º del artículo 446 de la Ley 1564 de 2012, una vez se hayan agotado los trámites y traslados previstos en el numeral 2º del citado precepto.
Esta Corporación, se ha referido al contenido de la citada aprobación judicial, para señalar lo siguiente: “(…) Mediante esta providencia el juez de la ejecución asiente la concreción material del crédito u obligación, que fue realizada por las partes, una de ellas o por el secretario del juzgado o tribunal en su defecto. La liquidación del crédito determina exactamente el monto actual de la obligación por los cuales se decretó la ejecución en el mandamiento de pago, y resuelve las objeciones a la liquidación cuando hayan sido propuestas oportunamente (art. 521, CPC).
También contiene el pronunciamiento judicial sobre las objeciones que el deudor planteó durante el trámite liquidatorio. El juez aprobará la liquidación del crédito cuando verifique su correspondencia exacta con el mandamiento de pago, por cuanto la liquidación no es más que la concreción de la obligación a cargo del deudor, que se acreditó con el título ejecutivo y que se conminó a su satisfacción mediante el mandamiento de pago.
De todo lo anterior se infiere que, la existencia o razón de ser del proceso ejecutivo se halla en el título ejecutivo porque, con fundamento en él se profiere la primera providencia dentro de este proceso —mandamiento de pago— y en ausencia de excepciones o propuestas se dicta la sentencia que, ordena seguir adelante con la ejecución en la cual se resuelven las excepciones y se prosigue con el trámite procesal para la satisfacción de las obligaciones claras, expresas y exigibles contenidas en el título ejecutivo y a cargo del ejecutado”.
De otra parte, en la liquidación del crédito, deberá incluirse cualquier abono o pago parcial que, haya sido efectuado por el deudor luego de ser notificado del mandamiento ejecutivo. El auto que, apruebe la liquidación del crédito es apelable en el efecto diferido, según lo prevé el numeral 3º del artículo 446 del C.G.P. y, ese mismo numeral citado, también autoriza la entrega de dineros al ejecutante, en aquello que, no sea parte u objeto de la respectiva apelación. Y tiene sentido la habilitación para la entrega parcial de dineros, dado que, el proveído que, ordenó seguir adelante con la ejecución ya está en firme para ese momento.
Referente a la importancia de la liquidación del crédito, manifiesta Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo en su libro La Acción Ejecutiva Ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa que: «La liquidación del crédito en los procesos ejecutivos que se surten ante la jurisdicción administrativa debe tener una dimensión y alcance diferente de aquellos que se tramitan en el escenario de los particulares, pues, por un lado, se debe proteger el patrimonio público y por el otro lado, también, el principio de legalidad que rige integralmente la actuación de la administración pública debe ser especialmente salvaguardado.
De este modo, las cargas que recaen en el juez administrativo son mayores pues su proceder, necesariamente, debe ir orientado al logro de tales objetivos que inciden en el cumplimiento de las funciones estatales. […]» Requisitos Indispensables para la viabilidad del recurso Por tal, se han de entender el cumplimiento de exigencias legales y formarles que, posibilitan su trámite, haciendo procedente su revisión. En el caso concreto, manteniendo la línea argumentativa según la cual, en virtud del principio de remisión normativa, al trámite integral de la liquidación del crédito de se ben aplicar las reglas de los artículos 422 y siguientes del CGP, se tiene que, este, precisa los fines y el alcance de la apelación, como también el interés para interponerla, en los siguientes términos: «Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia; […]. Artículo 322.
Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: […] Ahora bien, todo recurso, debe cumplir ciertas exigencias de tipo formal sobre las cuales ha expresado el doctrinante Hernán Fabio López Blanco, que: «Esos requisitos son concurrentes necesarios, es decir, que todos deben reunirse y basta que falte tan solo uno de ellos para que se niegue el trámite del mismo o, iniciada la actuación, se disponga su terminación antes de llegar a decidir el respectivo recurso y son, a saber: la capacidad para interponer el recurso, el interés para recurrir; la procedencia del mismo; la oportunidad de su interposición; la sustentación del recurso y la observancia de las cargas procesales que impidan la declaratoria de deserción del mismo.» Por encontrar implícitamente cumplidos algunos requisitos, en esta oportunidad se concentrará el Despacho, en la regla de sustentación del recurso, exigencia frente a la cual ha expresado el maestro López Blanco que: «Al estudiar las diversas clases de recursos se observa que todos deben ser motivados, es decir, que no basta el deseo de la parte de recurrir de una determinada providencia, sino que debe indicar el porqué de su inconformidad debidamente fundamentada.
Así, por ejemplo, la reposición debe ser sustentada por escrito, u oralmente si es en audiencia, la casación mediante una demanda, la revisión igualmente; también la súplica, en suma, ha sido criterio de nuestro legislador no dejar en un plano puramente hipotético el saber cuál es el motivo del desacuerdo que se tiene para con determinada providencia, con el fin de que el recurrente oriente con una serie de argumentaciones la labor de estudio de las peticiones hechas al juez.
Se encuentra así que, si se interpone un recurso y no se sustenta dentro de la ocasión determinada por la ley procesal, igualmente será ineficaz el mismo, pues no podrá llegar a ser decidido. Ahora bien, las bases de la sustentación en veces, tal como sucede en los de apelación, casación, revisión y anulación, fijan el alcance del poder decisorio del juez pues queda limitado por las causales que se hayan alegado sin que le esté permitido ir más allá de ellas, mientras que, en los restantes recursos, le dan una mayor amplitud a su análisis, como se verá en el estudio de cada recurso en particular» En esa línea, la Sección Segunda, Subsección B, de esta corporación, ha expresado que: «Al sustentar la apelación, el recurrente debe señalar al ad quem las inconformidades frente a la decisión del a quo para que, el superior revise los posibles errores en que, se haya podido incurrir en la primera instancia. Frente al punto, la jurisprudencia se ha referido a la carga procesal de indicar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia, para precisar: “Esta Corporación ha sostenido que, la competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el recurso de apelación. Lo anterior significa que, las competencias funcionales del juez de la apelación, cuando el apelante es único, no son irrestrictas, pues están limitadas, en primer lugar, por el principio de la non reformatio in pejus (art. 31 de la Constitución Política y 328 del C.G.P), y en segundo, por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido, a su vez, por los juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia. Así pues, al ad quem le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primera instancia que, no fueron objeto de impugnación, como quiera que los mismos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo tanto, debe decirse que, frente a dichos aspectos, termina por completo la controversia […]» 19.
En ese orden, cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida, al no existir correspondencia lógica ni jurídica con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta la apelación fallida, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia. Ello materializa el debido proceso, teniendo en cuenta que la decisión que debe adoptar el ad quem necesariamente debe guardar congruencia con lo resuelto por el juez de primera instancia, razón por la cual, los argumentos que se presenten en el recurso de apelación son los que eventualmente darán lugar a que la providencia sea confirmada, revocada o modificada, según el caso. 20.
También resulta importante hacer referencia al artículo 328 del CGP el cual señala la competencia del superior en los siguientes términos: “Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” 21. En esas condiciones, debe concluirse que la competencia del superior se supedita o limita al estudio de aquellos argumentos que fueron expuestos por el apelante, de ahí que, si esos planteamientos no hacen referencia al tema de fondo que decidió el a quo, no puede en segunda instancia efectuarse pronunciamiento alguno, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida.
Frente al punto, esta sección ha explicado lo siguiente: “[…] Se debe precisar, a la altura de lo enunciado, que al no respetar el principio de congruencia el recurso de apelación presentado por el apoderado del Ministerio de Educación frente a la sentencia de primera instancia, la apelación es fallida y por consiguiente se tiene por no presentado.
Lo anterior por cuanto el recurso de apelación demarca la competencia del juez de segunda instancia y, por lo mismo, cuando los fundamentos de la apelación son extraños al debate del sub judice por no corresponder a los mismos hechos analizados por el a quo, se entiende como una apelación fallida, según lo ha sostenido el Consejo de Estado, así: […] En conclusión, se observa que los argumentos esgrimidos por el recurrente como sustentación del recurso, en verdad, no están dirigidos contra el fondo de la sentencia apelada, por no corresponder al caso que se juzga, lo cual impide en el fondo desatar la apelación, es decir, ésta resulta fallida porque es imposible confrontar la sentencia con una apelación de la misma que no lo es.
Así, realmente no existe apelación de la sentencia. Y esta situación impide conocer de fondo el caso por la vía de la apelación. […]”. El derecho fundamental al debido proceso Sobre esta garantía, es pertinente resaltar lo expresado por la Corte Constitucional en sentencia T – 323 del 02 de agosto de 2024: «1. El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental del debido proceso, el cual a su vez está conformado por una serie de garantías aplicables a todo tipo de procedimientos.
Desde este punto de vista, las normas procesales que se refieren a los derechos fundamentales que conforman el debido proceso no pueden ser tenidas como normas adjetivas, sino que ellas son normas sustanciales. 2. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como «el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia». 3.
Algunas de las garantías que componen el debido proceso son la «legalidad, juez natural o legal, favorabilidad, presunción de inocencia, derecho a la defensa (derecho a la asistencia de un abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las obtenidas con violación del debido proceso, y a impugnar la sentencia condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho»; entre estas también se ha incluido la jurisdicción o libre acceso a la administración de justicia. Esta corporación ha admitido que en ciertas áreas los diferentes amparos en que se manifiesta el debido proceso pueden aplicar con una mayor rigurosidad. 4.
En el siguiente cuadro, se indica, de manera preliminar, el contenido de dichas garantías: 5. El quebrantamiento de cualquiera de estas garantías constituye una violación al derecho fundamental del debido proceso. Por tal motivo, su desconocimiento en el servicio público de administración de justicia supone la violación de los artículos 29, 228 y 229 superiores.
Principio de Justicia Rogada Referente con este criterio jurídico rector, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de marzo de 2018, expresó: «Uno de los pilares de la Jurisdicción Contencioso Administrativa es el principio de la justicia rogada que limita al juez a resolver solamente respecto de lo pedido en la demanda sin ir más allá, lo que a su vez implica una carga procesal para quien pretenda demandar un acto administrativo, en el sentido de tener que indicar, según lo regulado por el artículo 162.4 de la Ley 1437 de 2011, «las normas violadas y explicar el concepto de su violación».
En diferentes oportunidades el Consejo de Estado ha reafirmado la vigencia y aplicación del principio de justicia rogada, para señalar que no le es permitido al juez de lo contencioso administrativo, confrontar el acto acusado con disposiciones no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación diferentes a los en ella contenidos.
Sin embargo, al estudiar la constitucionalidad del artículo 137.4 del derogado Decreto 01 de 1984, que también exigía la indicación de las normas violadas y la explicación del «concepto de violación», la Corte Constitucional, en la sentencia C197 de 1999,17 resaltó la necesidad de no extremar el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta el punto de restar importancia a la labor interpretativa del juez administrativo dentro del proceso, o menoscabar el principio de prevalencia del derecho sustancial, la garantía de los derechos fundamentales o la supremacía de la constitución y del ordenamiento jurídico.
En ese mismo sentido, el Consejo de Estado también ha sostenido, que sin desconocer el carácter rogado de esta jurisdicción, el juez administrativo también está en la obligación de interpretar las demandas que no ofrezcan la claridad suficiente para poner en marcha el proceso, lo cual es consecuente con el deber de administrar justicia consagrado en la Constitución (artículos 113, 116 y 228) y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo (artículo 228 de la C.P.), como también es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la C.P.).» Si bien, la aplicabilidad de este principio pareciera estar restringida al campo exclusivo de la formulación de la demanda, lo cierto es que, en criterio de este Despacho, sus efectos rodean y afectan cada etapa procesal y acto de parte desplegado al interior de la actuación judicial contenciosa, contemplando incluso la formulación y sustentación de cualquier petición y en específico de los medios de impugnación de las decisiones adoptadas por el juzgador, aspecto último que adquiere relevancia a tenor del contenido del artículo 328 del CGP, limitando la posibilidad del fallador de segunda instancia, para pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el apelante.
Caso concreto Como se materializó líneas atrás, el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, realizando un ejercicio interpretativo, y en aplicación del del parágrafo del artículo 318 del CGP, decidió, en auto del 20 de septiembre de 2024, adaptar como recurso de apelación, la objeción a la liquidación del crédito presentada por la UGPP.
La revisión del escrito permite concluir que, el memorialista, se confinó a objetar una liquidación del crédito, sin hacer referencia a recurso alguno. Tampoco, hace alusión a providencia alguna, contrayéndose a expresar que, la UGPP, se limita a sujetarse a lo establecido en la ley para la expedición de sus actos administrativos, indicando que, mediante Resoluciones RDP No. 6106 de 12 de febrero de 2013;
RDP No. 10088 de 26 de abril de 2021 y RDP No. 6204 de 9 de marzo 2022, se dio cumplimiento al fallo proferido por Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, el 28 de junio de 2012, aportando pantallazos de algunos comprobantes de pago. Luego, no formuló ataques directos, a puntos específicos de la decisión de fecha 14 de junio de 2024, así como, tampoco hizo referencia puntal a la liquidación realizada por la contadora del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, incumpliendo con la carga procesal de indicar su inconformidad debidamente fundamentada, situación que, hacía inviable dar trámite al recurso, pues, dicho trámite no esta revestido de informalidad, es decir, no cualquier solicitud en cualquier sentido, puede ser considerada como medio de impugnación de las decisiones judiciales y por ello el fallador de primera instancia dio una interpretación errada del artículo 318 del parágrafo del artículo 318 del CGP.
De conformidad con el artículo 103 del CPACA, en concordancia con el artículo 4 del CGP, la garantía del debido proceso debe ser aplicada en equidad, buscando la permanente igualdad de las partes trabadas en litis. Con ocasión de ello en la aplicación e interpretación de las normas al interior del proceso, se debe realizar un ejercicio de ponderación de derechos, determinado por la regla de imparcialidad garantizando la adopción de decisiones justas y adaptadas a la realidad normativa, evitando excesos o desequilibrios interpretativos que, se apartan de manera abrupta de la voluntad del órgano legislativo y la motivación de la norma.
Cuando el fallador, realiza un ejercicio interpretativo de la norma pretendiendo extender el contenido de esta, a situaciones no contempladas o intentando llenar vacíos normativos, debe adelantar un proceso argumentativo superior, cotejando las peticiones formuladas por las partes, con el contenido de las normas que, regulan las distintas materias, ejerciendo un control integral del universo normativo, buscado una decisión justa, imparcial, equitativa y acertada para todas las partes en contienda judicial.
Con fundamento en lo expuesto, se concluye que, en la medida en que, no existe congruencia entre los razonamientos de la apelación presentada por la entidad ejecutada y aquellos señalados en la decisión controvertida, y que. la interpretación dada al artículo 318 del CGP, desbordó los límites de la norma, adicional a que, no se revisaron de manera integral los requisitos para la viabilidad del recurso, se mantendrá incólume la providencia del 14 de junio de 2024, proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, mediante la cual, se modificó la liquidación del crédito presentada por las partes, aprobando en su lugar la realizada por el Despacho.
Costas La norma que, prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo es el artículo 188 del CPACA que, dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Acogiendo la posición de la Sección Segunda Subsección B, para el Despacho, la palabra «disponer» a la que, hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que, pierda el litigio y solo, en caso que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que, acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida que, limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que, obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que, en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, el Despacho se abstendrá de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:
PRIMERO: MANTENER incólume la providencia del 14 de junio de 2024, proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, mediante la cual, se modificó la liquidación del crédito presentada por las partes, aprobando en su lugar la realizada por el Despacho.
SEGUNDO: No condenar en costas en esta instancia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y demás intervinientes.
CUARTO: En firme este auto, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.