Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-07381-00 Demandantes: ANA MARÍA LAVERDE Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A. Temas: Tutela contra providencia judicial –defecto fáctico– improcedente por no superar el requisito de procedibilidad de la relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20151. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. Las señoras Ana María Laverde y Matha Helena Duque Laverde, junto con el señor Javier Morales Laverde, actuando por conducto de apoderado judicial, presentaron acción de tutela contra la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado2. Con la solicitud de amparo pretenden que se le proteja su derecho fundamental al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.
Las anteriores trasgresiones constitucionales se las adjudican a la sentencia del 4 de julio de 2023 proferida por la autoridad judicial accionada. En dicha providencia se revocó la decisión de primera instancia expedida el 26 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar, declarar: i) la falta de jurisdicción para conocer el asunto, ii) la nulidad de todo lo actuado y, en consecuencia, iii) la remisión del asunto a los juzgados laborales del circuito de Ibagué. 1 Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 333 de 2021. 2 El escrito fue radicado el 6 de diciembre de 2023 al correo de la Secretaría General del Consejo de Estado.
Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Ello al interior del medio de control de reparación directa adelantado en el proceso de radicación 73001-23-31-000-2010-00408-02. 1.2.
Pretensión constitucional 4. La parte actora solicitó que se ordene lo siguiente: Se tutelen los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de la justicia, y los demás que considere vulnerados con las acciones desplegadas por la actividad judicial. En consecuencia se ordene a la Sección Tercera, subsección “A” del Consejo de Estado proferir nueva sentencia dentro del proceso de reparación directa No. 73001-23-31-000-2010-00408-02 (60.784) demandante Ana María Laverde y otros, ya que una de las garantías que debe brindársele a los demandantes que acudieron al aparato jurisdiccional a través de la demanda 2010-408, es la de obtener una pronta solución del litigio, con lo cual se garantiza el efectivo acceso a la administración de justicia y el principio de prelación del derecho sustancial sobre las formas, pilares fundamentales de la actividad judicial. 1.3.
Hechos La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 5. El 1 de agosto de 2007 el Instituto Nacional de Vías – en adelante Invías – y la sociedad Fertécnica S.A., suscribieron el contrato de obra núm.1609. El objeto era rehabilitar y conservar el puente de Cajamarca, ubicado en la vía Armenia – Ibagué. 6.
Con el fin de ejecutar la obra, Fertécnica S.A. subcontrató a la sociedad Polyuprotec S.A., mediante contrato de prestación de servicios núm. 005 del 28 de mayo de 2008. El objeto era la fabricación de las estructuras metálicas necesarias para la rehabilitación del puente, así como, el montaje de estas. 7. A su turno, Polyuprotec S.A., suscribió con el señor Ángel Viña contrato de prestación de servicios núm.005 del 29 de mayo de 2008 para la instalación de 150 toneladas de refuerzo del puente de Cajamarca. 8.
El 2 de septiembre de 2008 ocurrió un accidente en el puente de Cajamarca, por la ruptura de una guaya que no soportó 12 toneladas de peso. Hecho que le ocasionó la muerte a 4 de trabajadores de la obra, entre los que se encontraba el señor José Guillermo Morales Laverde. También, generó la pérdida de dos grúas alquiladas al señor Marco Arturo Castiblanco Blanco. 9.
Lo anterior condujo a los familiares del señor Morales Laverde3 a ejercer el medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de 3 Los señores Ana María Laverde, Telésforo Morales Agray, Victor Javier Morales Laverde, Martha Helena Duque Laverde, en nombre propio y en representación de su hijo menor Cristian Camilo Duque.
Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Transporte, Invías y Fertécnica S.A., por los perjuicios ocasionados con el fallecimiento de su familiar.
El asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Tolima y fue identificado con el radicado 73001-23- 31-000-2010-00408-004. 10. De otro lado, las sociedades Grúas Marco A Castiblanco Y Sevigrúas Acosta LTDA.5, también instauraron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Transporte, Invías, Fertécnica S.A., Polyprotec S.A., Compañía Mundial de Seguros S.A. – Mundial de Seguros – y QBE Seguro S.A., por los perjuicios materiales causados con ocasión a la destrucción de dos grúas.
El asunto se identificó con el radicado 73001-23-31-000-2010-00621-00 y correspondió al Tribunal Administrativo del Tolima en primera instancia6. 11. Mediante providencia del 01 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo del Tolima decretó la acumulación de procesos 73001-23-31-000-2010-00408-00 y 73001-23-31-000-2010-00621-00, luego de considerar que se reunian los prespuestos necesarios para ello. 12.
En sentencia del 26 de septiembre de 2017, la autoridad de primer grado accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En la decisión declaró, entre otros, la falta de legitimación por pasiva de la Nación – Ministerio de Transporte y la responsabilidad solidaria del Invías, Fertécnica S.A., Polyprotec S.A., Proyectos Geotécnicos Ambientales Viales y de Ingeniería LTDA PI, este último como interventor de la obra. 13.
Como sustento de la decisión, refirió que innegablemente la causa eficiente y adecuada del daño fue la omisión del interventor de Invías de exigir el cumplimiento del contrato en los términos pactados, al tiempo que la conducta imprudente del contratista Fertécnica S.A., y el subcontratista Polyuprotec S.A., quienes se apartaron de la calidad de los trabajos y los protocolos de seguridad de la obra en el puente. 14.
Expuso que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el contratante por ser beneficiario y dueño de la obra debía reputarse como ejecutor de esta, razón por la cual le resultaba imputable el daño causado por el hecho de sus contratistas. Agregó que el régimen de responsabilidad aplicable era el objetivo, en consideración al riesgo que la actividad de construcción y mantenimiento de obras públicas creaba. 15.
El asunto fue objeto de recurso de apelación por parte de: i) los accionantes del proceso 73001-23-31-000-2010-00408-00 únicamente frente al monto de los perjuicios reconocidos y ii) los demandados Invías, Fertécnica S.A., Polyuprotec S.A. y PI S.A.S., quienes manifestaron su inconformidad con la 4 La demanda fue presentada el 13 de octubre de 2010. 5 Representadas legalmente por los señores Marco Arturo Castiblanco y Humberto Acosta Guzman, respectivamente. 6 La demanda fue presentada el 11 de agosto de 2010.
Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co valoración probatoria y la declaratoria de responsabilidad. 16. La alzada correspondió a la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, autoridad judicial que revocó la sentencia de primer grado y en consecuencia dispuso: 1) Declarar la falta de jurisdicción para conocer del presente asunto. 2) Declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso 73001-23-31-000- 2010-0408-00 por falta de jurisdicción desde la admisión de la demanda.
Como consecuencia se ordena remitir el asunto a los juzgados laborales del Circuito de Ibagué (reparto), para lo de su cargo. 17. Como fundamento de su resolutiva, expuso que el daño fue consecuencia de un accidente laboral acecido mientras desempeñaba sus funciones como operario de la obra. En ese sentido, arguyó que era su empleador quien debía garantizar las condiciones de seguridad necesarias para su trabajador y prevenir los riesgos relacionados con su actividad económica. 18.
Por lo anterior, consideró que la responsabilidad solidaria atribuida a Fertécnica S.A., por sus subcontrataciones; Polyuprotec S.A. y el señor Ángel Viña) recaía en una relación de índole contractual y laboral que no podían ser evaluadas por la jurisdicción. 19. Expuso que, el hecho de que se hubiera demandado a una entidad pública no variaba la jurisdicción competente dado que no impera un criterio subjetivo sino material en la definición de la jurisdicción del artículo 2 numeral 1 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, según el cual los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo corresponden a esa jurisdicción. 20.
La sentencia fue notificada a las partes por edicto fijado del 24 al 26 de julio de 2023. 1.4. Sustento de la vulneración 21. La parte accionante afirmó que en el sub judice se conculcó su derecho fundamental al debido proceso en la medida que el Consejo de Estado profirió una decisión extra petita al pronunciarse sobre aspectos que no fueron materia de la controversia.
Señaló que, al declarar la falta de jurisdicción y remitir el asunto a los jueces laborales, fue incongruente. 22. Agregó que, el a quem no apreció todas las pruebas que fueron practicadas en el proceso y que darían cuenta de la participación de Invías en el accidente. Particularmente resaltó que la corporación desconoció las cláusulas quinta y decimosexta del contrato 1609 de 2007 relacionadas con el deber de vigilancia y control en la ejecución el contrato en cabeza de Invías.
Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23. Mismo escenario respecto al acta núm. 17 del Comité Técnico del 13 de mayo de 2008, por medio de la cual Fertécnica puso en conocimiento de Invías el sitio en el cual se iba a realizar la fabricación de los elementos, aun cuando dicha sociedad contrató a Polyuprotec solo para el suministro y montaje de elementos.
Indicó que tampoco se tuvieron en cuenta las confesiones presentadas en los escritos de contestación de la demanda, que darían cuenta que Fertécnica subcontrató a Polyuprotec sin autorización del Invías. 24. Expuso que, al señalar que la controversia suscitada se trata de un tema de culpa patronal que por tanto le corresponde a la jurisdicción ordinaria definir, incurrió en una flagrante vía de hecho que desconoció el contenido del artículo 90 de la Constitución, que establece que Estado debe responde patrimonialmente por los daños antijuridicos que le sean imputables por la acción u omisión de las autoridades. 25.
Consideró que el fuero de atracción nace de la obligación del Invías de ejercer la vigilancia y el control del contrato 1609 de 2007, no obstante, permitió que de manera negligente se hiciera el montaje de estructuras desconociendo los presupuestos de seguridad y la contratación de personal sin los debidos permisos y capacitaciones para el desarrollo de dicha función. 26.
Iteró que los argumentos de la demanda relacionados con la falla del servicio de Invías estaba demostrada al haberle adjudicado un contrato a una empresa como Fertécnica, que no fabricaba estructuras metálicas ni tenía experiencia en el sector eléctrico y la jurisprudencia de la Sección Tercera relacionada con la responsabilidad que deriva el incumplimiento de las funciones de control. 27.
Finalmente, señaló que no existen otros mecanismos para proteger el derecho fundamental invocado en la medida que no hay más recursos o instancias que revocan la decisión reprochada, por lo que se hace necesario la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio. 1.5. Trámite de la acción 28. Mediante auto del 7 de diciembre de 2023, el despacho ponente de esta decisión admitió la acción constitucional de la referencia. En consecuencia, ordenó notificar como accionado a la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado. 29.
Del mismo modo, dispuso a vincular como terceros con interés a Telésforo Morales Agray, Cristian Camilo Duque, Jesús Ángel Viña, Marco Arturo Castiblanco y las sociedades Grúas Marco A Castiblanco, Servigrúas Acosta LTDA, Fertécnica SA, Polyuprotec SA, Compañía Mundial de Seguros SA, QBE Seguro SA, Proyectos Geotécnicos Ambientales Viales y de Ingeniería SAS, Mapfre SA y Liberty Seguros SA, a la Nación – Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías – Invías, al Tribunal Administrativo del Tolima y a la Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 30.
Además, se le ordenó al Tribunal Administrativo del Tolima y a la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado la fijación de una anotación dentro del expediente de reparación directa con radicado 73001-23-31-000-2010- 00408-02, comunicando la existencia de la acción de tutela e informando a los integrantes e intervinientes de la litis vinculados en calidad de terceros con interés, para que si lo consideraban pertinente rindieran informe en el presente trámite. 1.6.
Intervenciones 1.6.1.Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado 31. Por intermedio del magistrado ponente de la decisión reprochada, solicitó la declaratoria de improcedencia de la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional comoquiera que los reparos elevados por el actor están dirigidos a reabrir un debate ya concluido. 32.
Respecto al argumento de la tutela relacionado con que la decisión fue extra petita, manifestó que la falta de jurisdicción es una causal de nulidad insanable, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. Por ese motivo, expuso que cuando el proceso es tramitado por una jurisdicción distinta debe declararse de oficio la nulidad de todo lo actuado por cuanto la misma se entiende configurada desde que se avocó conocimiento del asunto. 33.
En lo que atañe al fuero de atracción, indicó que la decisión le explicó que la controversia suscitada respecto de los sujetos de derecho privado demandados y los llamados en garantía debía dirimirse de conformidad con los institutos que la ley tiene reservados para la relación contractual – laboral y no hay regla que habilite a la jurisdicción a desplazar al juez natural y acumular tal controversia a una de reparación directa. 1.6.2.
Ministerio de Transporte 34. Se opuso a las pretensiones de la tutela, tras considerar que la providencia judicial no vulneró el derecho fundamental alguno de la parte accionante. Asimismo, señaló que no se reúnen los prepuestos de procedencia de la acción de tutela. 35. Adicionalmente, expuso que al interior del medio de control se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de dicha cartera. 1.6.3.
Secretaría Tribunal Administrativo del Tolima Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36. Puso de presente que, en cumplimiento de la providencia del 7 de diciembre de 2023, procedió a realizar anotación en el proceso de reparación directa objeto de la acción de tutela de la referencia en el aplicativo Samai y en la página web de la Rama Judicial mediante aviso fijado el 23 de enero de 2023, en el que consta la existencia del proceso constitucional. 1.6.4.
Secretaría Sección Tercera del Consejo de Estado 37. Informó que mediante aviso fijado el 25 de enero de 2023 dentro del expediente de reparación directa en el que se expidió la providencia aquí reprochada, se comunicó la existencia de esta acción de tutela para dar cumplimiento a la providencia del 7 de diciembre de 2023. 1.6.5.
Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. 38. Consideró que la providencia reprochada no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, ni fue extra petita. Expuso que la decisión obedeció justamente al análisis de las pruebas, de las cuales se extrajo que en realidad el accidente sufrido por la víctima fatal fue producto de un accidente de trabajo y por tanto el asunto no era competencia del juez administrativo. 39.
Refirió que es deber de los jueces la verificación de los presupuestos procesales para asumir el conocimiento y estudio del caso a dirimir como efectivamente sucedió. 40. En esos términos, solicitó que se dejara incólume el fallo objeto de estudio. 1.6.6. La señora Ana María Laverde y otros. 41. Aportaron memorial por medio del cual «descorrieron traslado» de la contestación radicada por el Consejo de Estado.
Allí reiteraron que la providencia pasó por alto las pretensiones incoadas en el escrito de la demanda dirigidas a declarar la responsabilidad del Estado y de los particulares demandados en fuero de atracción. Invocaron el artículo 42 del Código General del Proceso (CGP) para señalar que el mismo fue transgredido de manera flagrante al fallarse una causa distinta a la pretendida. 1.6.7.
Invías 42. Refirió que la acción de tutela es improcedente porque la parte actora no demostró una carga argumentativa razonable frente a la posible configuración de un defecto fáctico que vicie la providencia reprochada. Agregó que tampoco se demostró la manera que se le conculcaron sus derechos fundamentales deprecados7. 7 La intervención fue presentada por la apoderada del Invías, Mileni Sánchez Cuellar, cuyo mandato fue otorgado por el Director Territorial del Tolima (E) de dicha entidad, Lenin Tito Mendoza Peña. Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
En memorial allegado con posterioridad, solicitó que se negara el amparo deprecado en la medida que la decisión adoptada por la autoridad judicial enjuiciada no fue arbitraria o caprichosa. Por el contrario, consideró que obedeció a una detallada revisión del contrato núm.1609 y las demás pruebas documentales y testimoniales obrantes en el contradictorio8. 1.6.8.
Fertécnica S.A. 44. En primer lugar, hizo un recuento de la acción de tutela y de la providencia reprochada. En seguida, refirió que la decisión guarda consonancia con los artículos 140 numerales 1,144, 145 y 146 del CPC, por lo que no hubo vulneración del derecho al debido proceso de los accionantes. Además, consideró que los hechos que sustentan la imputación son consecuencia de un accidente de trabajo ocurrido en ejercicio de funciones propias del empleo, por tal motivo era su empleador al que le correspondía garantizar las condiciones de seguridad necesarias, así como prevenir los riesgos relacionados con la actividad económica. 1.6.9.
Zurich Colombia Seguros S.A. 45. Efectúo un recuento de las actuaciones procesales surtidas al interior del medio de control de reparación directa tanto en el proceso 2010-00408 como en el 2010-00621, para señalar que solo en esta última fungió como demandada. Expuso que ese hecho es importante en la medida que la tutela pretende la protección de los derechos fundamentales de los accionantes por lo decidido en el proceso 210-00408. 46.
A raíz de lo anterior, indicó que se opone a cualquier decisión que tenga como efecto de estudiar lo decidido por la accionada en el proceso 2010-00621, por lo que solicitó a la Sala que se abstuviera de estudiar lo decidido en dicha decisión del 4 de julio de 2023 en lo que respecta a ese expediente. Y, en el evento en que se analice, expuso que la misma no constituyó una vía de hecho, ni obedeció a un capricho de la colegiatura, bajo ese entendido, solicitó que se rechazara el amparo por improcedente. 1.6.10.
Los señores Jesús Ángel Viña, Liberty Seguros S.A., Proyectos Geotécnicos Ambientales Viales y de Ingeniería, Servigrúas Acosta LTDA, pese a ser debidamente notificados9, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 8 El escrito fue allegado por Norberto calderón Ortegón, quien se identificó como apoderado del Invías por mandato conferido por la Subdirectora de Defensa Jurídica de dicha autoridad, Claudia Juliana Ferro Rodríguez. 9 Notificados mediante aviso fijado por la Secretaría General de la corporación el 23 de enero de 2024.
Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. Competencia 47. Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora contra la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado.
Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto No. 1069 de 2015 modificado por el Decreto N. º 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Legitimación en la causa 48. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 49.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que las señoras Ana María Laverde y Matha Helena Duque Laverde, junto con el señor Javier Morales Laverde conformaron el extremo demandante en el medio de control de reparación directa en el que se profirieron las providencias aquí cuestionadas. Por tanto, gozan de legitimación en la causa por activa. 50.
Por otro lado, la Sala evidencia que la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado se encuentra legitimada en la causa por pasiva. Lo anterior, por ser la autoridad judicial que dictó la providencia objeto de reproche. 2.4. Problemas jurídicos 51. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados; los problemas jurídicos a resolver en el caso concreto son los siguientes: ● ¿Se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? 52.
De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿La Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado vulneró las garantías constitucionales deprecadas por la parte actora al dictar la providencia del 4 de julio de 2023 que declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción y, en consecuencia, ordenó la remisión del asunto a los juzgados laborales, por incurrir en el defecto fáctico? 53.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales, (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y de superarse los anteriores supuestos, (iii) el caso concreto. 2.5.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 54. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 201210. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema11.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales12. 55. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201413.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia14 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial15. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 12 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 14 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 15 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 57.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 58. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 59.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar sí en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial el de relevancia constitucional y solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en el defecto aludido. 2.6. Análisis sobre el requisito general de relevancia constitucional 60.
Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional16. 61.
De esta manera, esta Sala de Decisión en esta oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 62.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”. 63.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 64.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 65. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 2.7.
Relevancia constitucional en el caso concreto Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66. La Sala anticipa que en el presente caso no se acredita el requisito general de relevancia constitucional, por lo que pasa a exponerse: 67.
La parte actora arguye que, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado vulneró su derecho fundamental al debido proceso con ocasión a la expedición de la providencia del 4 de julio de 2023 proferida en el trámite de segunda instancia del medio de control con radicación número 73001-23-31-000- 2010-00408-02. 68. A juicio de los accionantes, la decisión incurrió en defecto fáctico al no haberse valorado el contrato de obra núm.1609 del 1° de agosto de 2007 suscrito entre Invías – y la sociedad Fertécnica S.A., cuyo objeto era la rehabilitación y conservación del puente de Cajamarca, ubicado en la vía Armenia – Ibagué. 69.
Sustenta su afirmación en que, dos cláusulas del referido negocio jurídico dan cuenta del deber de inspección, vigilancia y control de la entidad pública respecto a la ejecución de la obra. En ese sentido, refirió que es evidente que el Estado tiene parte de la responsabilidad de siniestro ocurrido y, por tanto, la jurisdicción competente para dirimir la controversia es la contencioso- administrativa. 70.
Agregó que de las contestaciones de la demanda presentadas por las personas jurídicas demandadas estaba, a modo de confesión, las omisiones desplegadas por ellas y los deberes de Invias sobre la relación contractual. No obstante, la Sección Tercera, Subsección A de la corporación, obvió por completo la existencia de dichos documentos determinantes para determinar su competencia. 71.
Expuso que, el hecho de pronunciarse sobre un aspecto que no fue objeto de controversia implicó que la decisión fuera extra petita y por tanto incongruente entre lo pedido y lo verdaderamente resuelto. 72. Al respecto, se tiene que el problema jurídico resuelto al interior del medio de control se circunscribió a determinar si en el expediente 2010-00408 se configuraba (i) el fuero de atracción y falta de jurisdicción, (ii) la legitimación en la causa por pasiva frente a accidentes de trabajo ocurridos en ejercicio de funciones propias del empleo;
(iii) las consecuencias de la declaratoria de falta de jurisdicción, en el proceso 2010-00408. Los demás asuntos abordados fueron objeto del proceso acumulado 2010-00621. 73. En dicho análisis, la autoridad judicial accionada determinó que, en virtud del fuero de atracción, la jurisdicción tiene competencia para fallar las pretensiones formuladas por personas de derecho privado cuando se demande de manera conjunta a una entidad pública y siempre que los hechos que sustentan las imputaciones contra los demandados sean los mismos y tengan una misma fuente.
Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74. Luego de ello, analizó la naturaleza de la relación negocial pactada entre el Invías y el contratista.
Particularmente, analizó con detalle las cláusulas primera, décimo segunda y décimo sexta del contrato 1609 del 1° de agosto de 2007. También revisó las subcontrataciones realizadas para ejecutar la obra, con especial énfasis en los regímenes de responsabilidad. 75. Con ello, concluyó que el señor Ángel Viña fue contratado directamente por Polyuprotec S.A para la instalación de 150 toneladas de refuerzos del puente de Cajamarca y esta persona, utilizó los servicios del señor José Guillermo Laverde, víctima fatal del siniestro, para realizar las labores en colaboración con otros trabajadores. 76.
Bajo tales premisas, encontró que el accidente producido tuvo naturaleza netamente laboral, sin que el Invías hubiere tenido parte de responsabilidad o participación en el mismo. Afirmó que era al empleador a quien le correspondía garantizar las condiciones de seguridad necesarias para su trabajador y prevenir los riesgos derivados de la actividad económica, pues así fue contratado. 77.
Ciertamente, del análisis de los motivos de inconformidad propuestos por el actor en torno al defecto fáctico, se advierte que todo el sustento de dicha irregularidad se limita a reiterar una discusión que ya fue zanjada al interior del proceso contencioso y que se relacionó con determinar la responsabilidad del Invías en la ejecución del contrato. 78.
Luego, es posible concluir que los argumentos expuestos apuntan a convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia, máxime cuando en ninguna de las pruebas que, en sentir del actor, resultaron indebidamente valoradas, se establece en cabeza de la entidad pública la asunción de responsabilidad y garantía de las condiciones laborales para la ejecución de la obra. 79.
En esos términos, la Sala no encuentra que la decisión adoptada por la Sección Tercera, Subsección A se aleje de manera palmaria de los requisitos que el ordenamiento jurídico ha considerado respecto al fuero de atracción y que, por tanto, habiliten la procedencia excepcional de la acción de tutela en la autonomía judicial. 80. Tampoco se infiere del escrito de tutela y de los elementos de convicción allegados al vocativo de la referencia, la manera como, fueron transgredidos su derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 81.
Nótese que en materia de tutelas contra providencias judiciales, no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron sus garantías fundamentales. Por el contrario, es menester que se cumpla con el deber de argumentar el concepto de la violación, de manera que le permita al juez constitucional vislumbrar que la solución del caso permite Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados. 82.
Por el contrario, en el caso objeto de estudio la Sala advierte el debate se ciñe una inconformidad por la manera que la autoridad enjuiciada interpretó el fuero de atracción y la responsabilidad de la autoridad pública contratante, sin que se evidencia una palmaria afectación de derechos fundamentales. 83. Sobre el punto, se itera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa; por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por el actor dentro del trámite de tutela, toda vez que si se analizaran solo los argumentos propuestos frente a la apreciación de las pruebas del proceso contencioso se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas, se convertiría el mecanismo de amparo en instancia adicional. 2.7.
Conclusión 84. Por lo anterior, se declarará improcedente el mecanismo constitucional de la referencia, puesto que no supera el examen del requisito general de la relevancia constitucional. Lo anterior, porque la solicitud de amparo no propone ningún debate de índole constitucional y pretende hacer de esta acción de tutela una tercera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela impetrada por el por la parte accionante contra la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Demandantes: Ana María Laverde y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07381-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”