1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04666-00 Accionante: José Guillermo Torres Ardila Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro1 Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
Contrato de joint venture. Entrega de planta de manejo de residuos sólidos del municipio de Aguazul / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de cumplimiento de requisito de relevancia constitucional – Reproches carecen de carga argumentativa. Surtido el trámite de ley2, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 25 de julio de 2025 el señor José Guillermo Torres Ardila, en su calidad de vocal de control de la Empresa de Servicios Públicos de Aguazul -ESPA E.S.P.-, promovió acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, “participación ciudadana y continuidad en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo”. 2.
Solicitó que se dejaran sin efectos la sentencia de 3 de abril de 2025 y el auto de 17 de julio siguiente, emitidos dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos3 adelantado por la Personería de Aguazul contra ese municipio y la mencionada empresa de servicios públicos, con ocasión del contrato 1 Juzgado Segundo Administrativo de Yopal. 2 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 Expediente 85001-33-33-002-2020-00074-02.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04666-00 Accionante: José Guillermo Torres Ardila Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 2 de joint venture que suscribió el 24 de diciembre de 2019 esa sociedad con Elecofasa Internacional S.A.S. y la Compañía Promotora de Proyectos “CPP S.A.S.”4, por cuyo conducto se le entregó la planta de manejo integral de residuos sólidos a dicha empresa, en virtud del contrato de aporte bajo condición 683 celebrado ese mismo día, al constituir una enajenación irregular de un bien inmueble municipal, lo que implica un riesgo en la prestación de ese servicio público en el ente territorial5. 3.
Mediante la providencia acusada de 3 de abril de 2025, se modificó la decisión adoptada el 6 de mayo de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, que accedió parcialmente a la protección del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, en el sentido de suspender la ejecución del contrato de joint venture hasta cuando se profiriera sentencia de segunda instancia dentro del proceso de controversias contractuales 85001-23-33-000-2020-00040-00 y, mientras ello ocurría, se ordenó a la empresa de servicios públicos retomar el control y administración de la planta de manejo integral de residuos sólidos (PMIRS), incluyendo todo lo relacionado con el servicio público de aseo6.
Se aclaró que a través de ese medio de control no era dable declarar la nulidad ni discutir aspectos relacionados con la validez, formación o legalidad del contrato, pero sí adoptar todas las medidas necesarias para que cese la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. Frente a dicha decisión judicial se presentaron solicitudes de aclaración, las cuales fueron negadas con auto de 17 de julio del año en curso. 4.
La parte actora sostuvo que la decisión judicial acusada generó consecuencias inmediatas para el servicio público de aseo y puso en riesgo la estabilidad financiera de la empresa de servicios públicos, al suspender abruptamente un proyecto en ejecución con inversiones superiores a 7.500 millones de pesos ya ejecutadas por el socio privado. 5.
Asimismo, que se adoptó la determinación judicial sin garantizar plenamente el derecho de defensa de los vinculados y sin analizar el impacto en los derechos de los usuarios y de quienes, como vocales de control, ejercen funciones de vigilancia ciudadana. 6. Advirtió que la suspensión del contrato se traduce en la interrupción de un proyecto que busca modernizar el manejo de los residuos sólidos, dejando a la población en una situación de riesgo ambiental y afectando la prestación eficiente y continua del servicio público esencial de aseo. 4 Vinculadas a la acción popular como terceros interesados. 5 Se debatió la legalidad de la entrega de un bien inmueble municipal sin autorización del Concejo, la falta de avalúos y estudios previos, la ausencia de garantías contractuales y la cláusula penal pactada en detrimento de la empresa de servicios públicos. 6 En primera instancia se había ordenado a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Aguazul y a las empresas Elecofasa Internacional S.A.S y Promotora de Proyectos S.A.S, “la suscripción de documento adicional del contrato Join Venture en el que se incluyan las cláusulas excepcionales o exorbitantes al derecho común, en los términos dispuestos en el artículo 14 del anual de contratación de la ESPA S.A. E.S.P. Acuerdo No. 010 de 2014”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04666-00 Accionante: José Guillermo Torres Ardila Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 3 7. De igual modo, que no se efectuó una adecuada motivación, afectando derechos fundamentales de los usuarios, poniendo en riesgo, además, la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, anulando el ejercicio del control social que la Ley 142 de 1994 le otorgó. 8.
Invocó como fundamentos jurídicos los artículos 2, 29, 40, 365 y 369 de la Constitución Política, 62 a 64 de la Ley 142 de 1994, que reconocen a los vocales de control como mecanismos de participación ciudadana con funciones de vigilancia y defensa de los usuarios, y 34 de la Ley 472 de 1998, que prevé la competencia del juez popular, con límites respecto de las medidas que puede adoptar. 9.
También aludió a las sentencias SU-039 de 1997, C-150 de 2003, SU-817 de 2010 y T-290 de 2019 de la Corte Constitucional, en las que se sostuvo que (i) la protección de los derechos colectivos no puede desconocer los derechos fundamentales de las partes involucradas; (ii) la participación de los vocales de control es un mecanismo esencial para garantizar la transparencia y el control social en los servicios públicos;
(iii) la tutela procede contra providencias judiciales cuando existe una vía de hecho por desconocimiento grave de derechos fundamentales y (iv) la extralimitación del juez al impartir órdenes que exceden el objeto procesal vulnera el debido proceso, respectivamente. Por último, invocó una sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, emitida en el año 2022, sin alguna otra referencia, en la que se indicó que las medidas adoptadas en acciones populares no pueden desconocer derechos fundamentales de terceros.
B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 10. Mediante auto de 31 de julio de 20257, se admitió la acción de tutela, se negó la solicitud de medida provisional y se ordenó notificar a las autoridades demandadas y vincular a la Personería de Aguazul, a ese municipio, a la Empresa de Servicios Públicos de Aguazul -ESPA S.A. E.S.P.- y a las sociedades Elecofasa Internacional S.A.S. y Compañía Promotora de Proyectos S.A.S., en calidad de terceros con interés. De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
(i) Juzgado Segundo Administrativo de Yopal 11. Adujo que en la solicitud de amparo no se establece de manera clara, diáfana y específica cuáles son los yerros o equivocaciones en que pudo incurrir la sentencia de segunda instancia para pretender que se suspendan sus efectos. Los argumentos presentados no involucran aspectos que deban debatirse en este escenario constitucional, pues son del resorte exclusivo del proceso de protección a los derechos e intereses colectivos, y no se evidencia alguna irregularidad procesal que 7 Notificado el 8, 15 y 27 de agosto de 2025 a las partes.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04666-00 Accionante: José Guillermo Torres Ardila Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 4 tenga incidencia directa en las decisiones allí adoptadas, en la medida en que se ajustó a los procedimientos legales establecidos. 12. En ese sentido, no se ha vulnerado ningún derecho fundamental al tutelante, por el contrario, se observa su intención de dilatar en el tiempo el cumplimiento de la orden impartida en segunda instancia, con base en argumentos que buscan una instancia adicional.
(ii) Municipio de Aguazul 13. Advirtió que (i) no se le realizó imputación jurídica o fáctica en el proceso en el que se dictó la decisión cuestionada; (ii) la Empresa de Servicios Públicos de Aguazul goza de autonomía administrativa presupuestal y personería propia, por lo que la decisión judicial que se adopte no debe afectar sus derechos; y (iii) le corresponde a esa empresa, de acuerdo con el artículo 4 del Decreto 50 de 2001, la prestación, entre otros, del servicios de aseo (recolección, tratamiento y disposición de residuos sólidos). 14.
Sin perjuicio de lo anterior, anotó que la providencia objeto de reproche constitucional pone en riesgo la estabilidad económica de la misma por el alto costo que le genera la operación de la planta de manejo integral de residuos sólidos, frente al recaudo por disposición que está establecido para dicho servicio en el municipio. 15.
Solicitó que se abstuviera de dictar orden constitucional en su contra por falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que no suscribió el contrato por el que se profirió la orden popular que hoy se censura, ni es el competente para prestar el servicio de aseo y recolección y disposición. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 16.
La Sala advierte que el presente trámite constitucional debe declararse improcedente. La tutela no satisface las exigencias de subsidiariedad y relevancia constitucional. La parte actora (i) no intervino en el medio de control dentro del que se dictó la decisión judicial atacada, para poner en conocimiento del juez natural los cuestionamientos que aquí plantea, y (ii) pretende emplear esta acción como una instancia adicional, con el fin de que se reabra la discusión jurídica ya zanjada por la autoridad judicial. 17.
El señor Torres Ardila indica que la providencia acusada generó consecuencias adversas tanto en la prestación del servicio público de aseo, como en la estabilidad económica de la empresa de servicios públicos. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04666-00 Accionante: José Guillermo Torres Ardila Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 5 18.
La Sala advierte que los aludidos planteamientos se debieron esbozar en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, con el fin de que fueran analizados por el juez natural de la causa al momento de adoptar una decisión sobre la contienda. En la medida en que tienen como fin la salvaguarda del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, el cual fue objeto de amparo en esas diligencias, y están relacionados con el contrato de joint venture que dio origen al medio de control. 19.
En ese sentido, aunque el actor presenta inconformidad con la medida adoptada por el Tribunal accionado, consistente en la suspensión del referido contrato, mientras se decide su legalidad en el proceso de controversias contractuales instaurado para ese propósito, lo cierto es que aquel pudo concurrir al trámite popular, en condición de coadyuvante, para plantear los razonamientos que aquí expone y así evitar que se adoptara una medida como la debatida. 20.
Cabe anotar que el aludido medio de control comporta una acción pública a la que podía acudir el tutelante, bajo la figura de la coadyuvancia, para defender las aspiraciones del extremo activo o compartir la oposición del demandado, pero no lo hizo, omisión que no puede subsanar con la interposición de esta acción de tutela, en razón a que tienen finalidades diferentes. 21.
A pesar de que tanto el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos y la tutela son acciones públicas, difieren en las prerrogativas objeto de protección. Mientras en el primero se salvaguardan derechos colectivos, entre estos, la defensa al patrimonio público, la segunda está instituida para amparar derechos fundamentales. 22.
Precisado lo anterior, no es dable que a través de este trámite constitucional se persiga la protección de un derecho colectivo, pues para ello el actor contó con la posibilidad de acudir al referido medio de control y no lo hizo. Además, no se observa planteamiento alguno tendiente a demostrar que el fin de la tutela es la salvaguarda de una garantía superior cuyo titular sea el accionante. 23.
Por tanto, no es aceptable que acuda a este mecanismo para que se traslade al juez de tutela el análisis de cuestiones que se debieron esbozar en el medio de control. De permitirse ello se desnaturalizaría esta acción y se invadiría la órbita de competencia de la autoridad judicial para decidir sobre aspectos que esta debió zanjar, máxime cuando no se le dio la oportunidad de que se pronunciara sobre estos. 24.
La acción de tutela reviste de una naturaleza residual y subsidiaria. Solo procede en los eventos en que el ordenamiento jurídico no disponga de otro instrumento diferente para obtener la protección constitucional que se invoca, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable (artículo 86 de la Constitución Política).
En ese sentido, resulta indispensable que, previo a acudir al juez constitucional, el interesado haya agotado todos los recursos Radicación: 11001-03-15-000-2025-04666-00 Accionante: José Guillermo Torres Ardila Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 6 que tenía a su alcance con la finalidad de remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos 25.
Lo anterior, conforme al artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, que prevé las causales de improcedencia de la tutela, en el que se estipuló que esta no procederá “Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. 26.
Con base en lo anterior, el tutelante al no acudir al medio de control de protección de intereses y derechos colectivos, en condición de coadyuvante, con el fin de que el juez natural de la causa analizara los argumentos relacionados con el contrato que originó aquel asunto, no hizo uso del mecanismo que le otorgaba el ordenamiento jurídico para tal efecto, lo cual no puede suplir con este trámite.
Es decir, la tutela no puede emplearse como una instancia alternativa para revivir oportunidades procesales que ya fenecieron y que no fueron aprovechadas por la parte interesada. 27. Analizar la argumentación del accionante, que constituye un debate concerniente a derechos colectivos, invadiría la órbita de competencia del juez natural, pues se avalaría la omisión de hacer uso de la herramienta jurídica dispuesta por el ordenamiento jurídico (coadyuvancia) para intervenir en el medio de control con el fin de que se emitiera pronunciamiento acerca de la inconformidad aquí suscitada y acudir directamente a esta acción, lo que desconoce su naturaleza subsidiaria, circunstancia que impone concluir que no se supera el presupuesto de subsidiariedad. 28.
Además, el presente asunto tampoco satisface la exigencia de relevancia constitucional, en la medida en que los reproches contenidos en la solicitud de amparo no se enmarcaron dentro de alguna causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial y comportan argumentos generales que no se encaminan a acreditar algún tipo de arbitrariedad o irregularidad en la providencia judicial atacada que haga evidente la afectación constitucional que se alega. 29.
El tutelante hace referencia a que no se garantizó el derecho de defensa de los vinculados, pero no explica por qué ello no ocurrió, máxime cuando se evidencia dentro del curso del proceso intervenciones de las partes y de los vinculados en condición de terceros interesados. 30. Del mismo modo, invoca los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, pero no esboza argumento alguno del por qué dichas prerrogativas resultaron amenazadas o vulneradas con la decisión judicial acusada, cuanto más, se reitera, si no concurrió al medio de control en el que se emitió. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04666-00 Accionante: José Guillermo Torres Ardila Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 7 31.
Asimismo, se refiere a la trasgresión de los derechos a la “participación ciudadana y continuidad en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo”, a pesar de que él, precisamente en su condición de vocal de control de la empresa de servicios públicos, no realizó actuación alguna para ejercer sus funciones de representación y, de ese modo, obtener un pronunciamiento del juez natural de la causa acerca de su postura frente al asunto. 32.
Por último, invocó preceptos legales y sentencias de la Corte Constitucional, relacionados con el reconocimiento a los vocales de control como mecanismos de participación ciudadana, la competencia del juez popular para decidir los asuntos puestos en su conocimiento, en cuanto a que no se pueden desconocer derechos fundamentales, y la procedencia de la tutela cuando se quebrantan garantías superiores.
Se limitó a indicar el contenido de dicha normativa y jurisprudencia, pero no a explicar por qué consideraba que no fueron aplicadas a su caso o se incurrió en un error en su aplicación. 33. Dicha omisión impide al juez de tutela efectuar algún juicio de constitucionalidad sobre la providencia atacada, en razón a que no se expone ningún reproche en su contra y no es dable analizar nuevamente el litigio como si se tratara de una instancia adicional del proceso. 34.
Asimismo, aludió a una sentencia dictada en el año 2022 por la Sección Quinta del Consejo, en la que se precisó que las medidas adoptadas en acciones populares no pueden desconocer derechos fundamentales de terceros, pero no identifica dicha providencia con el fin de verificar su contenido y, en todo caso, se reitera no se sustenta de qué modo se ven afectadas garantías superiores y quienes son los titulares de aquellas. 35.
La interposición de una tutela contra una decisión que se encuentra amparada por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica demanda un ejercicio argumentativo que va más allá de enunciar una normativa y jurisprudencia presuntamente desatendidas. Así, resulta indispensable que el promotor de la acción demuestre con suficiencia que dicho yerro comporta una afectación concreta a un derecho fundamental del cual sea titular. 36.
Esa carga argumentativa se extraña en esta oportunidad, más aún teniendo en cuenta que la decisión cuestionada fue proferida en el marco de una acción pública, cuya finalidad es lograr la observancia del ordenamiento jurídico y no la protección de un derecho subjetivo o un interés particular. 37. De ahí que, tratándose de una acción de tutela dirigida a cuestionar una providencia proferida en el marco de un medio de control de naturaleza pública, no es posible admitir que los argumentos que sirven de sustento a la vulneración alegada se funden en simples discrepancias que no releven, por sí mismas, una afectación de derechos fundamentales.
Esto adquiere especial relevancia, si se tiene en cuenta que, en este tipo de casos, el interés de los demandantes no está Radicación: 11001-03-15-000-2025-04666-00 Accionante: José Guillermo Torres Ardila Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 8 vinculado a una pretensión individual, sino a un interés normativo y general.
A manera de ejemplo y por haber sido planteados en el caso concreto, los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia son instrumentos o medios para la realización de principios y derechos que en su interpretación de cara al medio de control, exigen una interpretación en cuanto a su alcance y realización distinto de las hipótesis en que la contienda es intersubjetivo 38.
Así las cosas, las inconformidades del tutelante no demuestran afectación constitucional alguna ni contienen la suficiente carga argumentativa que acredite algún yerro de índole constitucional que implique vulneración de derechos fundamentales. Ello impide que la discusión trascienda al ámbito constitucional, pues la acción de tutela no puede emplearse como una instancia adicional, con el propósito de efectuar un juicio de corrección, dado que en este escenario se debe desarrollar uno de validez. 39.
En ese orden de ideas, comoquiera que no se superaron los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional, esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. 40. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a las consideraciones planteadas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE8 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 8 VF Radicación: 11001-03-15-000-2025-04666-00 Accionante: José Guillermo Torres Ardila Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro 9 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.