Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 63001-23-33-000-2020-00366-02 (7873-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Esperanza Concepción Nieto Ceballos Temas: Lesividad.

Reliquidación pensión gracia. Cosa juzgada en el factor salarial controvertido. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023), por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual negó las pretensiones.

ANTECEDENTES La UGPP instauró demanda1 en contra de la señora Esperanza Concepción Nieto Ceballos en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 028592 del 16 de julio de 2018 y RDP 011150 del 4 de abril de 2019, por medio de las cuales se reliquidó la pensión gracia con la inclusión de la prima de servicios en favor de la demandada, y que de manera provisional se decrete la suspensión de los mismos.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene el reintegro indexado de las sumas de dinero pagadas de manera indebida, y que, en caso de no pagarse 1 Ver índice 2 de SAMAI, expediente digital, archivo: 001DemandaPoderAnexos. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 63001-23-33-000-2020-00366-02 (7873-2023) de forma oportuna, se liquiden los intereses comerciales y moratorios conforme lo señala el artículo 192 del CPACA.

Que la demandada sea condenada en costas.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que mediante Resolución 37323 del 6 de agosto de 2008 CAJANAL reconoció una pensión gracia a favor de la demandada y liquidó la prestación con el 75% de lo devengado en el año anterior al estatus jurídico, incluyendo los factores salariales de asignación básica, prima de alimentación, prima de navidad y prima de vacaciones, en cuantía de $ 1.562.668,22 M/CTE., a partir del 19 de febrero de 2006.

Que mediante la Resolución RDP 013838 del 19 de abril de 2018 la UGPP negó la reliquidación de la pensión gracia solicitada por la docente, pero, el acto fue revocado por la misma entidad mediante la Resolución RDP 028592 del 16 de julio de 2018 (modificada por la Resolución RDP 011150 del 4 de abril de 2019 respecto a la fecha de efectos fiscales), al resolver un recurso de reposición, y reliquidó la pensión gracia incluyendo los factores salariales de asignación básica, horas extras, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones, en cuantía de $1.665.439.00 M/CTE., a partir del 19 de febrero de 2006, con efectos fiscales a partir del 24 de mayo de 2015 por prescripción trienal.

Que el acto anterior fue modificado por la Resolución RDP 004442 del 13 de febrero de 2019, en el cual se excluyó la prima de servicios del año 2005 y se reliquidó la pensión de jubilación gracia sin tenerla en cuenta. Que mediante Auto ADP 003636 del 30 de mayo de 2019 la UGPP, solicitó el consentimiento de la demandada para efectos de modificar y/o revocar el acto demandado que incluyó la prima de servicios en la reliquidación de la pensión gracia. Que a través de la Resolución 016813 del 4 de junio de 2019, se determinó que la accionada, adeudaba a favor de la entidad, suma de $904.584 M/CTE, por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Afirmó que con los actos administrativos demandados se transgredieron: los artículos 4 y 48 de la Constitución Política, las Leyes 114 de 1913, 24 de 1947, 4ª de 1966, 91 de 1989, los Decretos 1743 de 1966, 1042 de 1978, 1545 de 2013 y demás normas concordantes. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 63001-23-33-000-2020-00366-02 (7873-2023) Que se quebrantó el principio de la sostenibilidad financiera del sistema pensional al reliquidarse la pensión gracia con la inclusión de la prima de servicios, la cual es contraria a derecho.

Que la prima de servicios creada por el Decreto Ley 1042 de 1978 a favor de los empleados públicos del orden nacional, no fue extendida a los docentes oficiales y la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara en señalar que a estos no les resulta aplicable. Que en consecuencia, los actos acusados incurrieron en falsa motivación e infracción de las normas.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 24 de noviembre de 20202 y notificada a la demandada, quien manifestó3 que la UGPP reconoció la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta que la inclusión de la prima de servicios como factor salarial se encuentra ajustada a la ley y a la jurisprudencia. Que la prestación fue reconocida por fallo judicial, que se encuentra en firme, ejecutoriado e hizo tránsito a cosa juzgada, pues el Tribunal Administrativo del Quindío ordenó el reconocimiento de la prima de servicios y ordenó el pago de la misma a partir del 11 de junio de 2005.

Que, en virtud de lo anterior, dicha prima entró al patrimonio salarial de la demandada y fue tenida en cuenta en la Resolución RDP 028592 de 16 de julio de 2018. El 14 de marzo de 20234 el tribunal de origen en consideración al artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, fijó el litigio, corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión por escrito en orden de dictar sentencia anticipada.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo del Quindío mediante sentencia el 14 de septiembre de 2023, negó las pretensiones al señalar que a la accionada le fue reconocida la prima de servicios en virtud de sentencia judicial, teniendo en cuenta la línea jurisprudencial que se contemplaba en ese momento en la corporación. Que, no puede aplicarse en este caso la sentencia de unificación de 2018 del Consejo de Estado mediante la cual se negó la inclusión de la prima de servicios en la base de la liquidación de la pensión gracia, ya que, la prima objeto de discusión fue devengada por la accionada en el año anterior al status por orden judicial en firme, en el año 2012. 2 Ver índice 2 de SAMAI, expediente digital, archivo: 012AutoAdmiteDemanda. 3 Ver índice 2 de SAMAI, expediente digital, 046ContestacionDda. 4 Ver índice 83 de SAMAI del tribunal de origen. 5 Ver índice 88 de SAMAI del tribunal de origen.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 63001-23-33-000-2020-00366-02 (7873-2023) Que para la liquidación de la prestación no es exigencia haber cotizado sobre los factores que la componen, solo se tienen en cuenta los factores salariales que se devengaron en el año anterior al estatus.

Que al no tenerse en cuenta la prima de servicios como factor salarial para liquidación de la pensión, se estarían desconociendo los efectos de cosa juzgada de la decisión judicial. Que, considerando que la prima de servicios, en el caso concreto sí constituyó factor salarial para efectos de la liquidación de la pensión, no puede declararse la nulidad de los actos demandados.

RECURSO DE APELACIÓN6 La demandante interpuso recurso de apelación con el fin de que se revoque la sentencia y se declare la nulidad de los actos acusados, argumentando que, con la decisión del tribunal se perpetúa el detrimento patrimonial del sistema pensional, ya que los actos son contrarios a derecho. Que, si bien es cierto que según lo dispuesto en el Decreto 1545 de 2013 los docentes oficiales sí tienen derecho a la prima de servicios, esto es sólo a partir del 2014.

Que el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 14 de abril de 2016, radicado CE-SUJ2-15001-33-33-010-2013-00134-01(3828-14), señaló las reglas jurisprudenciales relacionadas con el reconocimiento de la prima de servicios a los docentes oficiales y refirió que el Decreto Ley 1042 de 1978, que contempló la prima de servicios como factor salarial, no resulta aplicable a los docentes.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 13 de febrero de 2024 se admitió el recurso y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar. En la oportunidad para pronunciarse las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no emitió concepto. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es determinar si las resoluciones por medio de las cuales se reliquidó la pensión gracia y se incluyó la prima de servicios 6 Ver índice 93 de SAMAI del tribunal de origen.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 63001-23-33-000-2020-00366-02 (7873-2023) resultan contrarias a derecho pese a existir un fallo judicial que reconoció dicha prestación como factor salarial a favor de la docente. Marco normativo y jurisprudencial Criterios para la liquidación de la pensión gracia Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» En cuanto a su liquidación, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».

De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Al respecto, sobre los factores salariales que componen la pensión gracia, esta corporación7 ha sostenido: «(…) la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1.º (inciso 2.º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.

Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1.º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]». 7 Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 24 de enero de 2019. Exp. 47001-23-33- 000-2014-00088-01(3208-16). C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 63001-23-33-000-2020-00366-02 (7873-2023) Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. Sobre el fenómeno jurídico de cosa juzgada Esta institución se deriva del principio de la seguridad jurídica, con base en el cual lo que se busca es dar certeza a las partes respecto de la firmeza y definición permanente de sus controversias, a fin de evitar la existencia de decisiones judiciales contradictorias en punto a unos mismos hechos y derechos en tensión. Por esa razón, la cosa juzgada tiene como efectos principales los de la inmutabilidad y unicidad de las providencias cuyas determinaciones hagan tránsito a dicho fenómeno, ello en el entendido de que no podrán ser objeto de nuevas manifestaciones o estudios judiciales, toda vez que lo resuelto deberá ser definitivo, con excepción de la eventual posibilidad de una tutela por unas causales específicas y muy restrictivas basadas en defectos del proveído, o bien, ante la interposición del recurso extraordinario de revisión. La Constitución Política, en su artículo 29, señala: «Artículo 29.

El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. (…) Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

(Subrayado fuera de texto). Al respecto, la Corte Constitucional, en cuanto a la cosa juzgada como principio constitucional equiparado a la noción del Non bis in idem (no dos veces sobre lo mismo) de la que trata la referida disposición normativa, conceptualizó: Para esta corporación, por el contrario, estas dos nociones se implican mutuamente, son inconcebibles por separado.

Non bis in idem, (…); ésta ha sido empleada para impedir que una pretensión, resuelta mediante una decisión judicial contra la cual no cabe recurso alguno, sea presentada nuevamente ante otro juez. En otras palabras, quiere decir que no debe resolverse dos veces el mismo asunto. En sentido similar ha sido acuñado el término “cosa juzgada”.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 63001-23-33-000-2020-00366-02 (7873-2023) Por ejemplo, Liebman se refiere a él como “la inmutabilidad del mandato que nace en la sentencia.”[1], y para Couture “es la autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando no existen contra ella medios de impugnación que permitan modificarla.”[2] En las dos definiciones citadas, claramente pueden verse los nexos entre las nociones que se analizan.

Sin embargo, en muchas ocasiones no tiene el intérprete o el lector que hacer un gran esfuerzo para encontrar tal relación; son múltiples los casos en que los doctrinantes la hacen expresa; por ejemplo, en la importante obra de Víctor de Santo se lee, “El juicio por el cual las partes dirimen sus diferencias, tiene ordinariamente corolario en la sentencia, con las consecuencias que de ella derivan: la cuestión litigiosa no puede ser discutida de nuevo en el mismo proceso, ni en ningún otro futuro (non bis in idem).

Este efecto de la sentencia, sin duda el más importante, es el que se designa con el nombre de cosa juzgada, que se traduce en dos consecuencias prácticas: de un lado la parte condenada o cuya demanda ha sido rechazada, no puede en una nueva instancia discutir la cuestión ya decidida (efecto negativo); del otro, la parte cuyo derecho ha sido reconocido por una sentencia, puede obrar en justicia sin que a ningún juez le sea permitido rehusarse a tener en cuenta esa decisión (efecto positivo).

(Subrayado fuera de texto). (…) En conclusión, la Constitución Política de Colombia incluye la protección a la “cosa juzgada” como parte constitutiva del debido proceso; por tanto ella se erige como una garantía constitucional de carácter fundamental, que en caso de violación, puede ser protegida por medio de la acción de tutela. Resolución del caso concreto Para resolver el asunto en litigio, en primera medida debe tenerse en cuenta que existe un reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Esperanza Concepción Nieto Ceballos, por medio de la Resolución 37323 del 6 de agosto de 20088, en el que se tuvo como fecha de estatus el 19 de febrero de 2006 y que en la liquidación de la asignación no se incluyó la prima de servicios como factor salarial.

De manera posterior a dicho reconocimiento, se observa en el expediente la Resolución 0103 de 20139, en la cual la Secretaría de Educación de Armenia liquidó y canceló la prima de servicios a favor de la educadora por los años comprendidos entre 2006 y el 2011, esto en cumplimiento de la sentencia 167-002-2012 del 3 de mayo de 2012 del Tribunal Administrativo de Quindío que decidió condenar a la entidad territorial al reconocimiento y pago de dicha prestación por las anualidades referidas. 8 Ver índice 2 de SAMAI, expediente digital, archivo: 001DemandaPoderAnexos, páginas 81 a 84. 9 Ver índice 2 de SAMAI, expediente digital, 046ContestacionDda.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 63001-23-33-000-2020-00366-02 (7873-2023) La docente solicitó a la UGPP la reliquidación de su pensión incluyendo la totalidad de los factores salariales, y la entidad, luego de negarlo en una primera oportunidad, en la Resolución 028592 del 16 de julio de 201810 que resolvió el recurso de reposición, accedió a lo pretendido y reliquidó integrando la prima en cuestión como factor salarial.

Encuentra esta Subsección, que los actos demandados fueron posteriores al fallo judicial que ordenó el reconocimiento de la prestación objeto de debate y a la Resolución 0103 de 2013 que efectuó el pago, y que pretende la actora que se declare la nulidad de los mismos por considerar que dicho emolumento no puede ser estimado como beneficio salarial conforme lo establece la ley y la jurisprudencia vigente.

Sin embargo, advierte la Sala que, el debate respecto a la determinación de la prima de servicios como factor salarial ya fue dirimido en sentencia judicial del 3 de mayo de 2012, y en la misma se consideró su reconocimiento, por lo que, la controversia respecto al derecho de la accionada sobre ese factor particular ya fue resuelta e hizo tránsito a cosa juzgada, en consecuencia, en esta instancia es imperativo reconocer tal decisión y adoptarla en el caso concreto.

A la luz de lo anterior, se tiene que, la prestación analizada fue percibida por la docente desde el 2006 hasta el 2011, esto por pronunciamiento judicial, y que la misma hizo parte del total de los factores devengados en el año anterior a la adquisición del estatus (20 de febrero de 2005 al 19 de febrero de 2006), por lo que, en cumplimiento de la Ley 4.ª de 1966 en cuanto a los parámetros para la liquidación de la pensión gracia, esto es, la inclusión de todas las sumas que habitual y periódicamente recibió el trabajador como contraprestación de su labor en el periodo de tiempo antes determinado, las Resoluciones RDP 028592 del 16 de julio de 2018 y RDP 011150 del 04 de abril de 2019 se encuentran ajustadas a derecho.

A partir de lo expuesto, deberá confirmarse la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones. De la condena en costas en segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202111 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los fundamentos esbozados por el recurrente en sus distintas intervenciones, no se 10 Ver índice 2 de SAMAI, expediente digital, archivo: 001DemandaPoderAnexos, página 186. 11 «Artículo 47.

Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 63001-23-33-000-2020-00366-02 (7873-2023) presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, la demandante manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023), por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual negó las pretensiones.

Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Reconocer personería a la abogada Yuly Alejandra Cast1año Tafur, portadora de la tarjeta profesional 355.502, quien a su vez es el representante legal para asuntos judiciales de Legal Assistance Group S.A.S., identificada con NIT 900.712.338-4, quien es la apoderada general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 86 de la plataforma SAMAI del tribunal de origen.

Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente