Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandante: Pedro León Peñaranda Lozano, María de la Cruz Peñaloza Páez, Mariana e Isabel Peñaranda Peñaloza Demandado: Contraloría General de la República Asunto: Proceso de responsabilidad fiscal: Elementos de la responsabilidad fiscal.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y demandada contra la sentencia proferida en primera instancia, el 11 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda1 1. Pedro León Peñaranda Lozano, María de la Cruz Peñaloza Páez, Mariana e Isabel Peñaranda Peñaloza2, en adelante la parte demandante, presentaron 1 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “4ED_54001233300020220001(.zip)” folios 1 a 27 del archivo “002Demanda.pdf “. 2 Por intermedio de apoderado 2 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda contra la Contraloría General de la República, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20113.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Se declare la NULIDAD del AUTO Nº 1146 del 31 de mayo de 2021, notificado el día 04 de junio de 2021 (POR EL CUAL SE PROFIERE FALLO DENTRO DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL No 2016-00286), expedido por la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. 2.

Se declare la Nulidad del AUTO 1363 del 1 de julio de 2021, notificado el día 16 de julio de 2021 (por el cual se deciden recursos de reposición y se conceden los recursos de apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal 1146 del 31-05- 2021), expedido por la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. 3. Se declare la Nulidad del AUTO ORD-801119 - 167-2021 del 9 de julio de 2021, notificado el día 16 de julio de 2021 (Por el cual se resuelve el grado de consulta y apelaciones interpuestas contra el Auto No. 1146 del 31 de mayo de 2021 dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. UCC-PRF-2016-00286), expedido por la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA […]” 3.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó: “4. Como consecuencia, de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se ordene el reconocimiento y pago a favor de mis representados, por CONCEPTO DE DAÑOS MORALES, las siguientes sumas: • Para PEDRO LEON PEÑARANDA LOZANO, identificado con cédula de ciudadanía No. 70.044.180, de Medellín (Antioquia);

Demandante principal, 100 S.M.M.L.V al momento de hacerse efectivo el pago. • Para MARIA DE LA CRUZ PEÑALOZA PÁEZ identificada con cédula de ciudadanía Nº 60.343.425 de Cúcuta (Norte de Santander), (Esposa del señor PEDRO LEON PEÑARANDA), 100 S.M.M.L.V al momento de hacerse efectivo el pago. […]. • Para Mariana Peñaranda Peñaloza identificada con número de R.C: 1093590788 (Hija del señor PEDRO LEON PEÑARANDA), 100 S.M.M.L.V al momento de hacerse efectivo el pago. • Para Isabella Peñaranda Peñaloza identificada con número de R.C: 1093594465 (Hija del señor PEDRO LEON PEÑARANDA), 100 S.M.M.L.V al momento de hacerse efectivo el pago”. 3 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 3 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presupuestos fácticos 4.

La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones4: 5. El señor Pedro León Peñaranda Lozano ejerció el cargo de rector en la Universidad de Pamplona desde el 17 de diciembre de 2007 hasta el 17 de diciembre del 2008. 6. La acción de responsabilidad fiscal tuvo como origen irregularidades detectadas durante la ejecución del Convenio Interadministrativo de Cooperación núm. 0456 del 27 de diciembre de 2006, celebrado entre el Departamento de Casanare y la Universidad de Pamplona, cuyo objeto era “aunar esfuerzos para construir 100 aulas de informática multipropósito e implementar y dotar 250 aulas virtuales en las instituciones educativas oficiales del Departamento de Casanare”. 7.

El valor inicial del convenio fue de treinta y tres mil cuatrocientos cuarenta y dos millones setecientos ochenta y tres mil seiscientos ochenta y cuatro pesos M/Cte. ($33.442.783.684). Esta cifra se incrementó en mil quinientos cuarenta y seis millones quinientos diez mil setecientos setenta y siete pesos ($1.546.510.777) por concepto de la inclusión de nuevas cantidades de obra, destinadas a realizar las adecuaciones necesarias para las 150 aulas virtuales. 8.

La Contraloría General de la República, mediante Auto núm. 1688 de 2020, imputó cargos responsabilidad fiscal en contra de Pedro León Peñaranda Lozano, entre otros, debido a la no ejecución de los recursos que fueron girados por el Departamento de Casanare a la Universidad de Pamplona por la suma de nueve mil trescientos tres millones treinta mil trescientos sesenta y cuatro pesos M/Cte.

($9.303.030.364), los cuales “[…] debieron ser devueltos al Departamento de Casanare y que hasta la fecha no han reembolsados, produciendo un daño fiscal” (sic). 9. Pedro León Peñaranda Lozano “pese a no acceder al expediente digital, presentó descargos solicitando al despacho proferir auto de desvinculación y archivo 4 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “4ED_54001233300020220001(.zip)” folios 3 a 11 del archivo “002Demanda.pdf “. 4 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co definitivo del suscrito en cuanto a la investigación de carácter fiscal identificada con el número: 2016- 00286 - CUN: AC82113-2013-14288 […]”. 10.

El Contralor Delegado Intersectorial 2 profirió fallo de responsabilidad fiscal por medio de Auto núm. 1146 de 31 de mayo de 2021 contra Pedro León Peñaranda Lozano. 11. La parte demandada, mediante Auto núm. 1363 de 1.° de julio de 2021 resolvió los recursos de reposición interpuestos contra el fallo con responsabilidad fiscal, indicado supra. 12.

La parte demandada, mediante Auto núm. ORD-801119 - 167-2021 de 9 de julio de 2021, la Sala Fiscal y Sancionatoria “resuelve el grado de consulta y apelaciones interpuestas contra el Auto No. 1146 del 31 de mayo de 2021 dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. UCC-PRF-2016- 00286”. 13. Concluyó que el reproche del proceso de responsabilidad fiscal se basa en que Pedro León Peñaranda Lozano no era Rector de la Universidad de Pamplona en el momento de la firma del Convenio Interadministrativo de Cooperación núm. 0456 de 2006, ni para el momento en que se suscribió el acta de recibo final de obra, esto es, el 15 de abril de 2011, en la cual se indicó que únicamente se ejecutó la suma de $19.228.926.050,41 del presupuesto asignado.

Normas violadas 14. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 15 y 29 de la Constitución Política. • Artículos 3, 6, 9 y 47 de la Ley 610 de 20005. Concepto de violación 15. La parte demandante formuló los siguientes cargos6: 5 "[…] Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías […]" 6 La Sala expondrá los cargos en el orden que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander los resolvió en la sentencia apelada y no como se presentaron en el escrito de la demanda. 5 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.1.

“[…] caducidad de la acción fiscal: de conformidad con el artículo 9 de la ley 610 de 2000 […]”. 15.1.1. El hecho generador del daño fiscal ocurrió el 30 de diciembre de 2008, con ocasión de la terminación de convenio, pero “[…] como no se liquidó, de conformidad con el articulo 11 de la ley 1150 de 2007, la liquidación de dicho contrato debió ser dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

En ese orden de ideas, se puede apreciar que pasaron mas de cinco (5) años sin que hubiese acto de apertura de responsabilidad fiscal por parte de la contraloría […]” (sic). 15.2. “[…] la inexistencia del daño fiscal […]”. 15.2.1. De los documentos e informes técnicos allegados al expediente, se concluye que no es posible determinar con alto nivel de certeza la cuantía del presunto daño fiscal, debido a la falta de la liquidación del contrato correspondiente. 15.2.2.

“[ ][A]un las partes de conformidad con la Ley, podrán realizarla [liquidación dle contrato] teniendo como soporte, las actividades realizadas en ejecución del mismo, haciendo una revisión de las obligaciones y la cuantificación de las mismas; de lo dicho hasta aquí se colige que no se ha demostrado la responsabilidad fiscal, pues no se configura uno de sus elementos esenciales” (sic). 15.3.

“[…] inexistencia de responsabilidad por parte del suscrito dentro del presente proceso fiscal […]”. 15.3.1. “La liquidación es el procedimiento a través del cual una vez concluido el contrato, las partes cruzan cuentas respecto sus obligaciones recíprocas. El objetivo de la liquidación es determinar si las partes pueden declararse a paz y salvo mutuo o si existen obligaciones por cumplir y la forma en que deben ser cumplidas.

Por esta razón, la liquidación sólo procede con posterioridad a la terminación de la ejecución del contrato […]. Si las partes estipulan en el acta saldos a favor de cualquiera de las partes, la liquidación es fuente de nuevas obligaciones, con el 6 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co beneficio de ser un título ejecutivo, apto para cobrar las acreencia dentro de él contenidas [ ]” (sic). 15.3.2.

La presunta responsabilidad fiscal se origina a partir del acta de recibo final de obra del 15 de abril de 2011, en la cual se indica que solo se ejecutó un valor de $19.228.926.050,41 del presupuesto transferido. Sin embargo, dicha responsabilidad recae en funcionarios que tenían la obligación de liquidar el contrato y realizar el seguimiento correspondiente. 15.3.3.

Con los actos acusados “[…] se estaría sin duda alguna, violentado principios constitucionales del debido proceso, además, se le estaría condenando a pagar o resarcir una cantidad de dinero que sigue estando en poder el estado, es decir, que dicha suma sigue haciendo parte del presupuesto de La Universidad de Pamplona, la cual también es una entidad de Carácter Pública [ ]” (sic). 15.3.4.

No existía fundamento jurídico para declarar responsable fiscalmente a Pedro León Peñaranda Lozano, toda vez que los hechos imputados ocurrieron fuera de su periodo en el que ejerció su gestión. 15.4. “[…] los daños morales causados (lesión grave a la honra y al buen nombre: […]”. 15.4.1. “[ ] [L]a jurisprudencia constitucional ha establecido que se entiende lesionado el derecho fundamental al buen nombre cuando se difunden afirmaciones, informaciones o imputaciones falsas o erróneas respecto de las personas, que no tienen fundamento en su propia conducta pública y que afectan su renombre e imagen ante la sociedad […]”. 15.4.2.

En este sentido, en la Sentencia T-228 de 1994, la Corte Constitucional precisó que se vulnera el derecho al buen nombre cuando, sin justificación válida ni causa real y objetiva, es decir, careciendo de fundamento, se difunden entre el público —ya sea de manera directa y personal o a través de medios de comunicación masiva— informaciones falsas o erróneas, o especies que distorsionan la percepción pública del individuo, lo cual tiende a menoscabar el prestigio y la confianza que este posee en su entorno social.

Asimismo, se configura una afectación a este derecho cuando se manipula la opinión general con el fin 7 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de desdibujar la imagen de la persona.

Lo anterior fue reiterado en las Sentencias C-489 de 2002 y T-494 de 2002. Contestación de la demanda7 16. La Contraloría General de la República8 contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la parte demandante y argumentando que la demanda carece de fundamentos jurídicos y probatorios, así: 17.1. Respecto del cargo de “[…] la caducidad de la acción fiscal: de conformidad con el artículo 9 de la ley 610 de 2000 […]”. 17.1.1.

La caducidad de la acción fiscal fue materia de pronunciamiento en el fallo de segunda instancia, al señalar lo siguiente: 17.1.2. El plazo pactado inicialmente fue “de un (1) año a partir de su perfeccionamiento y suscripción del acta de iniciación. La vigencia del convenio será el del plazo de ejecución y un mes más” y como el acta de inicio se suscribió el 27 de diciembre de 2006, la vigencia del convenio era hasta el 27 de diciembre de 2007 y su vigencia hasta el 27 de enero de 2008. 17.1.2.

Posteriormente, mediante el Otro Sí núm. 02 modificatorio, las partes modificaron “[e]l plazo de ejecución del presente convenio será de un (1) año, contado a partir del recibo total del aporte del DEPARTAMENTO. La vigencia del convenio será la del plazo de ejecución y cuatro (4) meses adicionales”. 17.1.3. Mediante el Otro Sí núm. 04 del 19 de julio de 2007, se modificó el Convenio Interadministrativo núm. 0456 de 2006, ampliando su plazo de ejecución hasta el 30 de diciembre de 2008.

Según la Cláusula Vigésima del convenio, las partes acordaron un plazo de un mes posterior al vencimiento del plazo de ejecución (hasta el 30 de enero de 2009) para realizar la “liquidación bilateral”, lo cual no ocurrió. 7 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “4ED_54001233300020220001(.zip)” folios 3 a 11 del archivo “008ContestaciónDemanda.pdf “. 8 Por intermedio de apoderado. 8 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.1.4.

De acuerdo con “[…] los postulados del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, la Administración contaba con un término de dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes, esto es hasta el 30 de marzo de 2009, para realizar la liquidación de forma unilateral, sin que esta hiciera uso de esa facultad” (sic). 17.1.5.

Al no haberse realizado la liquidación dentro de los plazos establecidos, la Administración perdió competencia para efectuarla. Conforme al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, el interesado podía acudir a la jurisdicción para solicitar la liquidación judicial dentro de los dos años siguientes al incumplimiento, es decir, hasta el 30 de marzo de 2011. 17.1.6.

Así, “[…] el termino de caducidad se debe contar a partir del 30-03-2011, fecha en la cual la administración departamental tenía que acudir a la administración de justicia para solicitar la liquidación del convenio. Dicho lo anterior, la Contraloría General de la República, tenía cinco 5 años a partir de esa fecha para aperturar el presente Proceso de Responsabilidad Fiscal, el cual tuvo lugar el 15-03-2016, estando dentro del término legal para abrir el PRF 2016- 00286 […] (sic)”. 17.2.

Respecto del cargo de “[…] la inexistencia del daño fiscal […]”. 17.2.1. El acta final de obra del Departamento del Casanare indica que se ejecutó $19.228.926.050 ya que el total de los aportes comprometidos por un total de $29.300.833.483,23 fueron girados a la Universidad de Pamplona, y la diferencia frente a lo contratado y no ejecutado no ha sido reembolsado a favor del Departamento de Casanare constituyendo un presunto daño fiscal en cuantía de $10.071.907.432,82. 17.3 Frente al cargo de “[…] inexistencia de responsabilidad por parte del suscrito dentro del presente proceso fiscal […]”. 17.3.1.

Al momento de la posesión del señor Peñaranda como Rector, ya se había efectuado un primer desembolso del 50% como avance del convenio. Este desembolso había sido girado y pagado a la Universidad de Pamplona por parte del Departamento de Casanare para su ejecución. 9 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.3.2.

Pedro León Peñaranda Lozano argumentó que el daño al patrimonio público se originó a partir de la suscripción del acta de recibo final de obra el 15 de abril de 2011, fecha en la cual ya no ejercía el cargo de Rector. Sin embargo, las causas que antecedieron a la generación del daño tuvieron lugar durante su gestión, específicamente desde su posesión el 17 de diciembre de 2007 hasta el 17 de diciembre de 2008. 17.3.3.

Durante su mandato, el convenio seguía en ejecución, conforme al Otro Sí Modificatorio del 19 de julio de 2007, que amplió la ejecución del convenio hasta el 30 de diciembre de 2008. Pese a ello, no se evidencia en el expediente que el señor Peñaranda haya realizado seguimiento alguno a los recursos ya girados y pagados a la Universidad de Pamplona, ni que haya adoptado medidas para garantizar el cumplimiento del objeto del convenio. 17.3.4.

“Dentro de la gestión fiscal es posible señalar que su accionar influyó causalmente en la generación del daño que aquí se predica. Por tanto, se configura el segundo elemento del daño el cual es la existencia del nexo de causalidad entre la conducta del Señor Pedro León Peñaranda y el daño al patrimonio del Departamento del Casanare”. 17.4.

Frente al cargo de “[…] los daños morales causados (lesión grave a la honra y al buen nombre […]”. 17.4.1. No procede la indemnización de perjuicios morales en el presente caso, toda vez que las decisiones adoptadas en los fallos de responsabilidad fiscal se fundamentaron en las reglas de la sana crítica, conforme a las pruebas allegadas y solicitadas durante el proceso.

Dichas decisiones demuestran que los actos administrativos impugnados fueron emitidos con apego a la legalidad y, por tanto, no deben ser declarados nulos. Alegatos de conclusión 18. El Magistrado Sustanciador, mediante auto de 5 de mayo de 20229, resolvió: i) que por tratarse de un asunto de puro derecho y al no evidenciarse la necesidad de la práctica de nuevos medios de prueba, anunció que proferiría sentencia anticipada 9 Índice 7, Samai del Tribunal. 10 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en los términos del artículo 182 A de la Ley 2080 de 25 de enero de 202110; ii) fijó el litigio; iii) declaró surtida la etapa probatoria; iv) corrió traslado común a las partes por el término de diez (10) días para que alegarán de conclusión y le informó al Agente del Ministerio Público que, antes del vencimiento del término para alegar de conclusión, podía solicitar el traslado especial previsto en el mencionado artículo. 19.

Las partes demandante y demandada reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación de esta11. Concepto del Ministerio Público 20. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. Sentencia proferida, en primera instancia 21. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander12, mediante sentencia proferida el 11 de mayo de 2023, resolvió: “[…]

PRIMERO: DECLARESE la nulidad parcial, y en lo que atañe a la responsabilidad fiscal del señor PEDRO LEÓN PENARANDA LOZANO, por las razones expuestas en la parte motiva, de los siguientes actos: 1) AUTO 1146 del 31 de mayo de 2021, notificado el día 04 de junio de 2021, por el cual se profiere fallo dentro del proceso de responsabilidad fiscal No 2016-00286, 2) AUTO 1363 del 1 de julio de 2021, notificado el día 16 de julio de 2021, por el cual se deciden recursos de reposición y se conceden los recursos de apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal 1146 del 31-05- 2021, y 3) AUTO ORD-801119 - 167-2021 del 9 de julio de 2021, notificado el día 16 de julio de 2021, por el cual se resuelve el grado de consulta y apelaciones interpuestas contra el Auto No. 1146 del 31 de mayo de 2021 dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. UCC-PRF-2016-00286.

SEGUNDO: DECLÁRESE que el demandante PEDRO LEÓN PEÑARANDA LOZANO no esta obligado al reconocimiento y pago de suma alguna al tesoro público, impuesta en los actos referidos, cuya nulidad se declara.

TERCERO: NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia, conforme a lo expuesto anteriormente. […]” Negrillas de texto original 10 “[…] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011 – y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]” 11 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “4ED_54001233300020220001(.zip)” archivos “013AlegatosDemanda.pdf y 014AlegatosDemandante.pdf “. 12 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “4ED_54001233300020220001(.zip)” archivo “01622-017 (NYR) VS CONTRALORIA GRAL - SENTENCIA ANTICIPADA - SALA 11-05-23 “. 11 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideraciones del Tribunal 22.

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander consideró lo siguiente: Frente al cargo de caducidad de la acción fiscal 23. En los términos del artículo 9 de la Ley 610 de 2000, se computan desde el hecho generador del daño hasta el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. 24. La Sección Primera del Consejo de Estado13 ha precisado que el término de caducidad de la acción fiscal se cuenta a partir del hecho generador del daño al patrimonio público que se evidencia o materializa en la fecha de liquidación del contrato estatal. 25.

En el caso concreto, según consta en el acta de recibo de final de obra del 15 de abril de 2011, emitida por el Departamento de Casanare, únicamente se ejecutó un valor de $19.228.926.050, a pesar de que se giró la suma de $29.300.833.483 a la Universidad de Pamplona. A partir de este último debe contarse la caducidad de la acción fiscal, por cuanto el hecho o acto generador del daño al patrimonio público. 26.

“[…] De este modo, tomando como fecha para computar el término de caducidad de la acción fiscal el 15 de abril de 2011, día en que se firmó el acta de recibo final de obra, última actividad del Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 0456, y al no haberse liquidado dicho contrato, la Sala encuentra que la fecha máxima para iniciar el proceso de responsabilidad fiscal sin que operara el fenómeno de la caducidad de la acción, sería el 16 de abril de 2016.

Y como quiera que el auto de apertura de investigación se expidió el 15 de marzo de 2016, para la Sala es claro trascurrieron menos de los cinco (5) señalados en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, por lo que no se configuró la caducidad de la acción fiscal […]”. En consecuencia, el cargo de caducidad de la acción de responsabilidad fiscal no prosperó. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 16 de marzo de 2017;

C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 85001-23-33-000-2014-00051-01. 12 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al cargo de “[…] la inexistencia del daño fiscal […]”. 27.

Según el acta de recibo de final de obra del 15 de abril de 2011, se ejecutó un valor de $19.228.926.050,41, de total de $ 29.300.833.483 girados a la Universidad de Pamplona. La diferencia de $10.071.907.432,82 no fue reembolsada al Departamento de Casanare, por lo que se configuró un daño fiscal. 28. Aunque la Universidad de Pamplona mantiene un saldo a favor de $1.963.756.717,20 en sus cuentas, este monto no cubre la totalidad de la diferencia no ejecutada. 29.

La Contraloría General de la República “[…] para establecer el daño al patrimonio público, determinó, a través de un estudio comparativo con base en las pruebas recaudadas, que, de los componentes del convenio relacionados con las salas de formación, gobiernos en línea, software educativo y obras, se dejó de ejecutar la suma total de $10.071.907.432,82; y vencidos los plazos establecidos en el contrato, no fueron reintegrados los recursos al Departamento de Casanare indexados, lo cual fue en detrimento de la entidad estatal Gobernación del Casanare […]”. 30.

Se acreditó la existencia de un daño fiscal por la suma $10.071.907.432,82, derivado de la falta de ejecución del convenio de la referencia y la omisión en el reembolso de los recursos no utilizados al patrimonio del Departamento de Casanare. En virtud de lo expuesto, no prosperó el cargo de “inexistencia de daño fiscal”. Respecto del cargo de “[…] inexistencia de responsabilidad por parte del suscrito dentro del presente proceso fiscal […]”. 31.

De conformidad con el acta de posesión, se encuentra acreditado que Pedro León Peñaranda Lozano ejerció el cargo de Rector de la Universidad de Pamplona desde el 17 de diciembre de 2007 hasta el 17 de diciembre de 2008. 32. Además, de acuerdo con el Manual de Funciones de la Universidad de Pamplona (Resolución 629 de 2000), las funciones de Rector incluían, entre otras, las siguientes “[…] [s]uscribir los contratos y/o convenios y expedir los actos que 13 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos de la institución, atendiendo a las disposiciones vigentes […] [e]jecutar el presupuesto aprobado por el Consejo Superior conforme a las normas y leyes que rigen dicha ejecución […]”. 33.

Las anteriores funciones se enmarcan dentro del concepto de gestión fiscal, en los términos establecidos en el artículo 26, numeral 5, de la Ley 80 de 1993, toda vez que estaban relacionadas con la ordenación, control, dirección, administración y manejo de los bienes, recursos o fondos de la entidad. 34. La parte demandada imputó responsabilidad fiscal a Pedro León Peñaranda Lozano por no ejecutar en su totalidad los recursos asignados al convenio, ni reembolsar los fondos no utilizados.

Sin embargo, no se demostró de manera clara y específica que su conducta omisiva durante su gestión como Rector fuera determinante en la generación del daño. 35. Sostuvo que, para declarar responsabilidad fiscal, es necesario demostrar que la conducta del gestor fiscal fue culposa o dolosa y que existió un nexo causal entre dicha conducta y el daño patrimonial.

En este caso, no se acreditaron acciones u omisiones concretas de que Pedro León Peñaranda Lozano que puedan calificarse como culpa grave. 36. La parte demandada se centró exclusivamente en el estudio del daño patrimonial al Estado, al considerar que “[…] los recursos que faltaron por el contratista ejecutar del contrato y que como se advierte no fueron reembolsados a la entidad territorial contratante, endilgando que la falta de cuidado en el manejo de los recursos incidió en que para el 15 de abril de 2011 se encontrara una diferencia de $10.071.907.432.82 sin ejecutar; no obstante, no argumentó en detalle claramente sobre los hechos antecedentes en los que el aquí demandante participó durante la ejecución contractual y que incidieron en tal resultado -falta de ejecución presupuestal-, que dieran cuenta de la existencia de nexo de causalidad entre la conducta omisiva constitutiva de culpa grave que se le atribuyó al aquí demandante y el daño patrimonial […]”. 37.

Además, los funcionarios encargados de la supervisión e interventoría del convenio, quienes tenían la obligación de verificar el cumplimiento del objeto contractual y realizar la liquidación, no fueron imputados con responsabilidad fiscal. 14 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.

Por lo tanto, resulta incongruente responsabilizar al demandante sin haber establecido previamente la responsabilidad de quienes tenían un rol directo en la supervisión y control de la ejecución del convenio. 39. No encontró fundamento para conceder la pretensión de perjuicios morales, ya que se omitió acreditar una afectación emocional grave derivada de la declaratoria de responsabilidad fiscal.

La mera declaratoria de responsabilidad fiscal no es suficiente, por sí sola, para demostrar la existencia de dicho perjuicio. Recursos de apelación 40. La parte demandada y demandante interpusieron y sustentaron oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, para lo cual exponen los siguientes argumentos: Recurso de apelación de la parte demandada14 41.

La sentencia de primera instancia incurrió en un error al no reconocer que se acreditó la culpa grave y el nexo causal entre la conducta del demandante y el daño al patrimonio público. 42. Aunque el demandante no era Rector de la Universidad de Pamplona al momento de la suscripción del acta de recibo final de obra (15 de abril de 2011), las causas que antecedieron al daño ocurrieron durante su gestión (17 de diciembre de 2007 al 17 de diciembre de 2008), periodo en el que no se evidenció un seguimiento adecuado de los recursos girados por el Departamento de Casanare para la ejecución del Convenio Interadministrativo de Cooperación núm. 0456 del 27-12- 2006. 43.

Durante su gestión como Rector, el demandante “no se evidenció que haya desplegado ninguna acción en torno al cumplimiento del mismo, y al posesionarse el (sic) como rector esos dineros ya estaban en poder de la universidad”. No se encontraron actas o registros que demostraran un seguimiento adecuado de las 14 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “4ED_54001233300020220001(.zip)” archivo “018Apelación demandado“. 15 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividades del convenio durante su mandato, lo que evidencia una omisión grave en la gestión fiscal. 44.

El Comité Técnico Interinstitucional de Coordinación y Evaluación, conformado por representantes de la Universidad de Pamplona y el Departamento de Casanare, tampoco realizó las verificaciones y evaluaciones necesarias, lo que contribuyó a la falta de ejecución total del convenio. Recurso de apelación de la parte demandante15 45. El Consejo de Estado “[ ] debe apreciar la información de carácter PÚBLICO del Boletín de Responsables Fiscales 'SIBOR', expedido por la misma CONTRALORIA […] y en el certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General de la Nación […] en los certificados anexos al presente memorial y en los diferentes sitios web anteriormente descritos, el buen nombre no solamente de mi mandante está siendo violentado de forma abrupta y grosera sino también de su núcleo familiar, toda vez que el señor PEDRO LEÓN PEÑARANDA LOZANO actualmente ostenta la calidad de Representante de los Exrectores de la Universidad de Pamplona al Consejo Superior Universitario (Hecho que se prueba en los anexos de la demanda), por ende, su buen nombre y el de su familia se ve afectado con dichos reportes.” 46.

Por lo anterior, solicitó revocar el numeral tercero de la sentencia proferida el 11 de mayo de 2023, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y, en su lugar, ordenara “[…] el reconocimiento y pago a favor de mis representados por CONCEPTO DE DAÑOS MORALES […]”. Trámite en segunda instancia 47. El Despacho sustanciador, mediante auto de 28 de octubre de 202416, admitió el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 11 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 15 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “4ED_54001233300020220001(.zip)” archivo “019Apelación demandante“. 16 Cfr. Índice SAMAI actuación “[…] 005Autoquedeclar_31572024REMITEpdf […]” 16 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 48. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de las atribuciones ejercidas por la Nación – Contraloría General de la República; v) el marco normativo del proceso de responsabilidad fiscal; vi) el marco normativo de la culpa como elemento de la responsabilidad fiscal; vii) el marco normativo del régimen probatorio en los procesos de responsabilidad fiscal; viii) el acervo probatorio; y ix) análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 49. Vistos los artículos 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 1317 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201918 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia. 50.

Agotados los procedimientos inherentes al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada. 51. Vistos los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201219 sobre los fines de la apelación y la competencia del superior, la Sala procederá a examinar únicamente las argumentaciones expuestas por las partes demandante y demandada en los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida el 11 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, porque estas, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. 17 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm 434 de 2024.

“Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2’019, y se adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88 y 90” 18 Reglamento interno del Consejo de Estado 19 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” 17 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Actos administrativos acusados 52.

Los actos administrativos acusados20 son los siguientes: 52.1. Auto núm. 1146 de 31 de mayo de 202121, por medio del cual la Contraloría Delegada Intersectorial núm.13 de la Unidad de Responsabilidad Fiscal de Regalías resolvió, entre otros y respecto de la parte demandante, lo siguiente: “[…]

PRIMERO: FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL, en cuantía de Con una cuantía (sic) del daño estimada en ONCE MIL NOVECIENTOS TRES MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL CIENTO SESENTA Y NUEVE PESOS CON 34/100 M/L.. ($11.903.364.169,34). Indexado a título de culpa grave, en forma solidaria y atendiendo las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, de conformidad con el artículo 48 de la Ley 610 de 2000 en contra de: […] PEDRO LEON PEÑARANDA, identificado con cédula de ciudadanía No. 70.044.180, en su condición de identificado con cédula de ciudadanía No. 70.044.180, en su condición de REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD EJECUTORA DEL CONVENIO […] (sic)." 52.2.

Auto núm. 1363 de 1.° de julio de 202122, por medio del cual la Contraloría Delegada Intersectorial núm.13 de la Unidad de Responsabilidad Fiscal de Regalías resolvió, entre otros, y respecto de la parte demandante, lo siguiente: “[…]

PRIMERO: NO REPONER la decisión tomada en el Fallo con Responsabilidad Fiscal N° 1146 del 31-05-2021, de acuerdo a las consideraciones expuestas respecto de los siguientes responsables fiscales: […] PEDRO LEON PEÑARANDA, identificado con cédula de ciudadanía No. 70.044.180, en su condición de REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD EJECUTORA DEL CONVENIO.

SEGUNDO: CONCEDER, el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la señora MARIA ANTONIA GONZALEZ POSADA, defensora de oficio del señor WHITMAN HERNEY PORRAS PEREZ […]”. 52.3. Auto núm. ORD-801119 - 167 de 9 de julio de 202123, por medio del cual los Contralores Intersectoriales 1, 2 y 3 de la Sala Fiscal y Sancionatoria resolvieron, entre otros, y respecto de la parte demandante, lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO SEGUNDO: CONFIRMAR, en sede de apelación, la totalidad del Auto No. 1146 del 31 de mayo de 2021, que falló con responsabilidad fiscal a título 20 Por la extensión de los mismos, se procede a transcribir los apartes más relevantes de la parte resolutiva, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. 21 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “4ED_54001233300020220001(.zip)” folios 181 a 299 del archivo “002Demanda.pdf “. 22 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “4ED_54001233300020220001(.zip)” folios 320 a 396 del archivo “002Demanda.pdf “. 23 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “4ED_54001233300020220001(.zip)” folios 397 a 397 del archivo “002Demanda.pdf “. 18 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de culpa grave, en cuantía de $11.903.364.169,34, en contra del señor PEDRO LEÓN PEÑARANDA LOZANO, quien se desempeñó como como Rector de la Universidad de Pamplona, desde el 17 de diciembre de 2007 hasta el 17 de diciembre de 2008 […].

ARTÍCULO TERCERO: CONFIRMAR el Auto No. 1363 del 1° de julio de 2021, que resolvió el recurso de reposición de manera desfavorable a los señores PEDRO LEÓN PEÑARANDA LOZANO […] proferidos por la Contralora Delegada Intersectorial No. 13 del Grupo Interno de Trabajo para la Responsabilidad Fiscal de Regalías de la Contraloría General de la República, dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. UCC-PRF-2016-00286, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente proveído. [ ]”.

Problema jurídico 53. Corresponde a la Sala, con fundamento en los recursos de apelación interpuestos por las partes demandada y demandante, determinar: 53.1. Si mediante i) el Auto núm. 1146 del 31 de mayo de 2021; ii) el Auto núm. 1363 del 1.° de julio de 2021; y iii) el Auto núm. ORD-801119 - 167 del 9 de julio de 2021 se probó la conducta omisiva de la parte demandante por la falta de seguimiento y control sobre la ejecución del Convenio Interadministrativo de Cooperación núm. 0456 del 27 de diciembre de 2006. 53.2.

Si mediante i) el Auto núm. 1146 del 31 de mayo de 2021; ii) el Auto núm. 1363 del 1.° de julio de 2021; y iii) el Auto núm. ORD-801119 - 167 del 9 de julio de 2021 se probó el nexo causal entre el daño al patrimonio del Estado y la conducta omisiva. 53.3. En caso negativo, se deberá determinar si a la parte demandante se le debió reconocer el pago de perjuicios morales conforme lo solicitado en las pretensiones de la demanda. 53.4.

Si en consecuencia, se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en primera instancia. 54. Los problemas jurídicos planteados se desarrollarán infra, de la siguiente manera: 19 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo de las atribuciones ejercidas por la Nación – Contraloría General de la República 55.

Visto el numeral 5.° del artículo 26824 de la Constitución Política, el Contralor General de la República tiene como atribución “[…] [e]stablecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma […]”.

La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados. 56. De la norma transcrita se colige que el Contralor General de la República, entre otros aspectos, establece la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, la cual, incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados.

Marco normativo del proceso de responsabilidad fiscal 57. El artículo 1. ° de la Ley 610, al definir el proceso de responsabilidad fiscal, establece: “[…] Definición. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado […]”. 58.

Del mismo modo, el artículo 3.° de la Ley 610 definió el alcance de la gestión fiscal como el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas que manejen o administren recursos o fondos públicos y cuyo objeto, conforme el artículo 4.º ibidem, es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público 25 como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizaron la gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva 24 Artículo modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019 “[…] Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal […]” 25 Entendido como el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías.

Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público […]”25. 20 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidad estatal.

A su vez, el parágrafo 1.º del citado artículo determinó que “[…] la responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad […]”, correspondiéndole a cada uno consecuencias diferentes. 59. Para el establecimiento de la responsabilidad fiscal la autoridad competente debe tener en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal. 60.

Ahora bien, la responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se configura sin perjuicio de otra clase de responsabilidad. 61. Visto el artículo 5.° ibidem, los elementos de la responsabilidad fiscal son los siguientes: 62. Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. 63. Un daño patrimonial al Estado, entendido como la lesión del patrimonio público por el menoscabo, la disminución, el perjuicio, el detrimento, la pérdida o el deterioro de bienes o recursos públicos y de intereses patrimoniales públicos, generada por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna que, en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías26. 64.

Del contenido de las normas citadas supra, en la responsabilidad fiscal confluyen tres elementos: i) elemento objetivo, consistente en que exista prueba que acredite con certeza, por un lado, la existencia del daño al patrimonio público, y, por el otro, su cuantificación; ii) elemento subjetivo, que evalúa la actuación del gestor fiscal y que implica que aquél haya actuado al menos con culpa; y iii) elemento de relación de causalidad, según el cual debe acreditarse que el daño al patrimonio sea consecuencia del actuar del gestor fiscal. 26 Artículo 6.° de la Ley 610 21 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.

En suma, el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público por su conducta dolosa o culposa.

Marco normativo de la culpa como elemento de la responsabilidad fiscal 66. La Ley 42 reglamentó en los artículos 72 y siguientes el proceso de responsabilidad fiscal, pero no hizo mención al grado de culpa en que debían incurrir quienes tuvieran a su cargo la gestión fiscal para efectos de declarar su responsabilidad. 67. Visto el parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 610, se refirió al grado de culpa generador de responsabilidad fiscal en los siguientes términos: “[…] Artículo 4°.

Objeto de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal. Parágrafo 1°. La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad. Parágrafo 2°. El grado de culpa a partir del cual se podrá establecer responsabilidad fiscal será el de la culpa leve." […]”.

(Destacado fuera de texto) 68. Visto el artículo 53 de la Ley 610, respecto del mismo concepto dispuso: “[…] "Artículo 53. Fallo con responsabilidad fiscal. El funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal al presunto responsable fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con culpa leve del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable.

Los fallos con responsabilidad deberán determinar en forma precisa la cuantía del daño causado, actualizándolo a valor presente al momento de la decisión, según los índices de precios al consumidor certificados por el DANE para los períodos correspondientes. […]”. (Destacado fuera de texto) 22 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69.

La Corte Constitucional27 declaró inexequibles los textos acusados con los siguientes argumentos: “[…] 6. (…) En el marco de la responsabilidad fiscal, el criterio normativo de imputación no puede ser mayor al establecido por la Constitución Política en el inciso 2° de su artículo 90 para el caso de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado. 6.1.

(…) a diferencia de lo que ocurre con la acción de repetición, el constituyente no señala un criterio normativo de imputación de responsabilidad fiscal -entendiendo por tal una razón de justicia que permita atribuir el daño antijurídico a su autor […] 6.2. En ese contexto, es entendible que el criterio normativo de imputación de la responsabilidad fiscal sea determinado por el legislador con base en el artículo 124 de la Carta, de acuerdo con el cual "La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva" […] 6.3.

Pero entonces, surge el siguiente cuestionamiento: ¿El legislador es autónomo para determinar la fuente de la responsabilidad fiscal? Desde luego que no. En ejercicio de la libertad de configuración política, en particular para regular los procedimientos judiciales y administrativos, aquél se encuentra sometido al conjunto de valores, principios, derechos y garantías que racionalizan el ejercicio del poder en el Estado constitucional. […] 6.4. […] El Legislador también está limitado por la manera como la Carta ha determinado la naturaleza de la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales en otros supuestos.

Eso es así, si se repara en el hecho de que la ley no puede concebir un sistema de responsabilidad, como lo es el fiscal, rompiendo la relación de equilibrio que debe existir con aquellos regímenes de responsabilidad cuyos elementos axiológicos han sido señalados y descritos por el constituyente, para el caso, en el inciso 2° del artículo 90 de la Carta […] 6.5.

Y es precisamente en ese punto en donde resalta la contrariedad de las expresiones acusadas con el Texto Superior, toda vez que ellas establecen un régimen para la responsabilidad fiscal mucho más estricto que el configurado por el constituyente para la responsabilidad patrimonial que se efectiviza a través de la acción de repetición (C.P. art. 90-2), pues en tanto que esta última remite al dolo o a la culpa grave del actor, en aquella el legislador desborda ese ámbito de responsabilidad y remite a la culpa leve […] 6.6.

Para la Corte, ese tratamiento vulnera el artículo 13 de la Carta pues configura un régimen de responsabilidad patrimonial en el ámbito fiscal que parte de un fundamento diferente y mucho más gravoso que el previsto por el constituyente para la responsabilidad patrimonial que se efectiviza a través de la acción de repetición. Esos dos regímenes de responsabilidad deben partir de un fundamento de imputación proporcional […] 6.8.

Téngase en cuenta que ambas modalidades de responsabilidad -tanto la patrimonial como la fiscal- tienen el mismo principio o razón jurídica: la protección del patrimonio económico del Estado. En este sentido, la finalidad de dichas responsabilidades coincide plenamente ya que la misma no es sancionatoria (reprimir una conducta reprochable) sino eminentemente reparatoria o resarcitoria, están determinadas por un mismo criterio normativo de imputación subjetivo que se estructura con base en el dolo y la culpa, y parten de los mismos elementos axiológicos como son el daño antijurídico sufrido por el Estado, la acción u omisión 27 Corte Constitucional.

Sentencia C- 619 de 8 de agosto de 2002 23 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imputable al funcionario y el nexo de causalidad entre el daño y la actividad del agente. […] 6.11. […] desde una óptica estrictamente constitucional, lo que se advierte es que la diferencia de trato que plantean las normas acusadas resulta altamente discriminatoria, en cuanto aquella se aplica a sujetos y tipos de responsabilidad que, por sus características y fines políticos, se encuentran en un mismo plano de igualdad material. […]”.

(Destacado fuera de texto) 70. Conforme la sentencia citada supra, al legislador le está vedado establecer un régimen de responsabilidad patrimonial con una exigencia de conducta mayor que aquella que es utilizada para determinar la responsabilidad patrimonial de los servidores públicos a través de acción de repetición, en los términos previstos en el artículo 90 de la Constitución Política.

Marco normativo del régimen probatorio en los procesos de responsabilidad fiscal 71. Visto el Título II, Capítulo I de la Ley 610, sobre pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal, en especial los artículos 22 a 32, en las cuales se prevé lo siguiente: 72. El principio de necesidad de la prueba en materia de responsabilidad fiscal conforme al cual, los actos administrativos que contienen los fallos de responsabilidad fiscal deben fundarse en pruebas legalmente producidas y allegadas al proceso, sobre el daño patrimonial y la responsabilidad del investigado28. 73.

“[…] El investigado o quien haya rendido exposición libre y espontánea podrá pedir la práctica de las pruebas que estime conducentes o aportarlas. La denegación total o parcial de las solicitadas o allegadas deberá ser motivada y notificarse al peticionario, decisión contra la cual proceden los recursos de reposición y apelación […]”29. 28 Artículo 23 29 Artículo 24 24 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74.

El daño patrimonial y la responsabilidad del investigado podrán demostrarse con cualquier medio de prueba30 y las pruebas deberán apreciarse, en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica y la persuasión racional31. 75. El investigado podrá controvertir las pruebas a partir de la exposición espontánea en la indagación preliminar, o a partir de la notificación del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal32. 76.

El investigado podrá controvertir las pruebas vencido el término de traslado del auto de imputación de responsabilidad fiscal de que trata el artículo 50 de la Ley 610, y podrá presentar los argumentos de defensa frente a las imputaciones efectuadas, así como solicitar y aportar las pruebas que se pretendan hacer valer. 77. El artículo 51 de la Ley 610 regula el decreto y práctica de pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal, según el cual, una vez vencido el término de traslado del auto de imputación, la Nación – Contraloría General de la República debe ordenar la práctica de las pruebas solicitadas o decretar de oficio las que considere pertinentes y conducentes. 78.

La parte interesada podrá interponer los recursos de reposición y apelación contra el auto que rechaza la solicitud de pruebas. 79. Visto el artículo 30 de la Ley 610, las pruebas recaudadas sin el lleno de las formalidades sustanciales o en forma tal que afecten los derechos fundamentales del investigado se tendrán como inexistentes, es decir, no podrán ser valoradas por la autoridad para determinar la responsabilidad fiscal. 80.

Visto el artículo 31 de la Ley 610, en la práctica de visitas especiales, el funcionario investigador procederá a examinar y reconocer los documentos, hechos y demás circunstancias relacionadas con el objeto de la diligencia y simultáneamente irá extendiendo la correspondiente acta, en la cual anotará pormenorizadamente los documentos, hechos o circunstancias examinados y las manifestaciones que bajo la gravedad del juramento hagan sobre ellos las personas que intervengan en la diligencia. 30 Artículo 25 31 Artículo 26 32 Artículo 32 25 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 81.

Cuando lo estime necesario, el investigador podrá tomar declaraciones juramentadas a las personas que intervengan en la diligencia y solicitar documentos autenticados, según los casos, para incorporarlos al informativo. 82. Visto el artículo 117 de la Ley 1474, los órganos de vigilancia y control fiscal podrán comisionar a sus funcionarios para que rindan informes técnicos que se relacionen con su profesión o especialización. Así mismo, podrán requerir a entidades públicas o particulares, para que en forma gratuita rindan informes técnicos o especializados que se relacionen con su naturaleza y objeto.

Estas pruebas estarán destinadas a demostrar o ilustrar hechos que interesen al proceso. El informe se pondrá a disposición de los sujetos procesales para que ejerzan su derecho de defensa y contradicción, por el término que sea establecido por el funcionario competente, de acuerdo con la complejidad de este. Análisis del caso concreto 83.

De conformidad con el marco normativo y los criterios jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 84. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas solicitadas, decretadas y recaudadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 156433, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en los recursos de apelación interpuestos por las partes demandada y demandante.

Acervo y análisis probatorio 85. En el expediente obra como prueba, entre otras, el expediente administrativo de responsabilidad fiscal34. 33 Artículo 187 del Código de Procedimiento Civil. 34 Índice 18 de Samai, Carpeta: “Antecedentes Dte Pedro León”. 26 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 86.

La Sala procede a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por las partes demandada y demandante en los recursos de apelación, de acuerdo con el problema jurídico indicado supra. Recurso de apelación interpuesto por la parte demandada 87. La parte demandada expone que, durante la gestión como Rector de Pedro León Peñaranda Lozano “no se evidenció que haya desplegado ninguna acción en torno al cumplimiento del mismo, y al posesionarse el como rector esos dineros ya estaban en poder de la universidad” (sic).

Tampoco se encontraron actas o registros que demostraran un seguimiento adecuado de las actividades del convenio durante su mandato, lo que evidencia una omisión grave en la gestión fiscal. De la culpa grave 88. Conforme con los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, corresponde a la Sala analizar si la parte demandante, incurrió en culpa grave. 89.

Sobre el particular, la Contraloría General de la República en el Auto núm. 1146 de 31 de mayo de 2021, le atribuyó culpa grave a Pedro León Peñaranda Lozano justificado así: “[…] no existe dentro del expediente ningún acta o registro de seguimiento de las actividades realizadas durante su desempeño como rector de la Universidad de Pamplona. […] Ahora bien, dicho lo anterior, como podemos observar el señor PEDRO LEON PEÑARANDA fungiendo como rector y representante de la Universidad de Pamplona conforme al Convenio Interadministrativo de Cooperación N° 0456 del 27- 12-2006, cuyo objeto era “aunar esfuerzos para construir 100 aulas de informática multipropósito e implementar y dotar 250 aulas virtuales en las instituciones educativas oficiales del Departamento de Casanare, es responsable de la ejecución del mismo, y deberá asumir todas las responsabilidades que de tal condición se derive, se tiene que dentro de la conformación y obligaciones del Comité Técnico Interinstitucional y de Coordinación y Evaluación, del cual hacen parte tanto la Gobernación del Casanare como la Universidad de Pamplona a través de sus representantes legales cuyo objeto principal era verificar y evaluar el cumplimiento de las obligaciones estipuladas en el convenio, no existen actas que den cuenta de dichas evaluaciones o verificaciones. […] Es de anotar que la conducta hace relación a la persona que realiza la gestión fiscal, es decir de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del mismo. 27 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La ley 80 de 1993 hace referencia a los principios de economía, eficacia y transparencia en la contratación pública, refiriéndose a la contratación en si para la ejecución de la obra, lo cual debe hacerse con sentido técnico y legal, asegurando el recurso económico del Estado que tutela el interés público de la comunidad, que en últimas es la que recibe el beneficio o perjuicio de la obra contratada (Congreso de la República.

Exposición de motivos Ley 80 de 1993). Esto pone en evidencia que la necesidad no se suple con la celebración del contrato, sino con la debida ejecución de los recursos destinados al logro en condiciones de calidad y oportunidad del bien o servicio que se espera recibir. De lo dicho anteriormente, se desprende que el manejo de los asuntos públicos, y el cumplimento de los fines estatales, comportan el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de las funciones, y para ello debe existir un estricto orden en la adopción de medidas que efectivamente materialicen el interés común; y el señor PEDRO LEON PEÑARANDA como representante de la Universidad de Pamplona omitió este deber, actuando de manera negligente, ya que no ejecuto en su totalidad los recursos que habían sido con anterioridad girados y pagados en torno al Convenio Interadministrativo de Cooperación N° 0456 del 27- 12-2006, ni reembolsados a la administración departamental, habiéndose desempeñado como rector de dicha universidad desde el 17- 12- 2007 hasta el 17- 12-2008. […] Dichas omisiones permitieron que se dejaran de ejecutar y no ingresaran en las arcas de la administración departamental, los recursos destinados para el cumplimiento del objeto contractual, lo que nos permite calificar su conducta a título de culpa grave, pues su actuar negligente, fue determinante en la generación del detrimento patrimonial investigado […]” (sic). 90.

Lo anterior fue reiterado en el Auto núm. 1363 de 1.° de julio de 2021, que, al resolver el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante, calificó la conducta de esta: “[…] a título de culpa grave, pues su actuar negligente, fue determinante en la generación del detrimento patrimonial […].” 91. Asimismo, en el Auto núm. ORD-801119 - 167 de 9 de julio de 2021, que resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, se calificó la conducta a título de culpa grave, en los siguientes términos: “En el periodo durante el cual, el señor LEÓN PEÑARANDA, fungiera como Rector de la Universidad de Pamplona, estaba vigente el Convenio mencionado, y para la funcionaria de primera instancia, el señor PEDRO LEON PEÑARANDA, en representación de la Universidad de Pamplona, no realizó un debido seguimiento a los recursos que por parte de la administración departamental del Casanare le fueron girados prácticamente en su totalidad por el orden de los $29.300.833.483,23, pero que al indicarse la existencia de un acta de recibo final de obra del 15 de abril de 2011, en análisis efectuado por el A-quo, se pudo decantar que en efecto, que sólo se ejecutó la suma de $19.228.926.050,41 en contraste con lo pagado por la Gobernación del Casanare en el marco del Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 0456 de 2006.

Frente a la diferencia de $10.071.907.432,82 entre lo pagado y lo realmente ejecutado por la Universidad de Pamplona, el señor PEÑARANDA nunca demostró cuales fueron las actividades que se ejecutaron bajo su rectoría, en aras de darle 28 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento a lo que se obligó la Universidad en el marco del Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 0456 de 2006.

Por ello, cuando el A-quo le señaló frente a su versión libre, el no ser de recibo que, ejerciendo como Rector de la Universidad de Pamplona, para el periodo comprendido entre el 17 de diciembre de 2007 y el 17 de diciembre de 2008, hubiera expuesto afirmaciones como "Se estableció un equipo de trabajo, pero no cambió muchas cosas, porque los profesionales de la universidad conocían el proyecto.

No previeron que muchas de las escuelas a las que tenían que llevar la tecnología tendrían que ser transportadas por chalupa, y las condiciones de invierno dificulto las obras que se habían terminado. Se llegó a un acuerdo con el personal administrativo para ver que se podía hacer. Todo eso en el primer semestre. En el segundo semestre la nueva administración se desplazó al sitio de las tareas, realizando un registro fotográfico para determinar cuántos recursos se necesitaban para sacar adelante el proyecto.

Todo ese proceso lo deje para la nueva administración cuando llego el convenio ya estaba en ejecución", frente a un desembolso de $29.300.833.483,23 efectuado para el año 2007, para darle cumplimiento al Convenio lnteradministrativo de Cooperación No, 0456 del 27 de diciembre de 2006, toda vez que, si de inconvenientes se trató, en aras de darle cumplimiento a dicho convenio, no se esperaba menos que un grado de avance de ejecución que estuviera acorde a lo desembolsado.

Por ello, encontró ésta Sala de Decisión, que cuando la funcionaria de conocimiento calificó su actuar a título de culpa grave, teniendo como nexo causal, la relación directa entre la conducta omisiva del señor PEDRO LEÓN PEÑARANDA, obrando en calidad de Rector de la Universidad de Pamplona, lo hizo porque dicha falta de cuidado en el manejo de los recursos que le fueran entregados a la Universidad en cabeza de su antecesor, incidió en que para el 15 de abril de 2011, se encontró una diferencia de $10.071.907.432,82 sin ejecutar, pese a haberse recibido la totalidad del recurso del convenio […] (sic).” 92.

En el caso sub examine, está demostrado que el 27 de diciembre de 2006 se celebró el Convenio Interadministrativo de Cooperación núm. 045635 entre el Departamento de Casanare y la Universidad de Pamplona, cuyo objeto fue la construcción de 100 aulas de informática multipropósito y la implementación y dotación de 250 aulas virtuales en las instituciones educativas oficiales del Departamento de Casanare, con el fin de fortalecer la infraestructura tecnológica y educativa en la región. 93.

Inicialmente, el convenio tenía una duración de un año, contado a partir de la fecha de su suscripción, es decir, desde el 27 de diciembre de 2006 hasta el 26 de diciembre de 2007. Sin embargo, mediante el Otrosí núm. 02 del 23 de mayo de 2007, las partes modificaron la cláusula segunda del Convenio Interadministrativo de Cooperación núm. 0456 de 2006, estableciendo lo siguiente: “SEGUNDA.

PLAZO. Modifíquese la cláusula segunda del convenio No. 0456 de 2006, la cual quedará así: ‘PLAZO DE EJECUCIÓN Y VIGENCIA. El plazo de ejecución del 35 Índice 18 de Samai, Carpeta: “Antecedentes Dte Pedro León”, Subcarpeta “principal 1”, archivo “5_20130723_ER0076690_REMISIÓN CONTRATO A CGR_FLs 81-140”, página 26 a 36. 29 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presente convenio será de un (1) año contado a partir del recibo total del aporte del DEPARTAMENTO.

La vigencia del convenio será el del plazo de ejecución y cuatro (4) meses más”. Posteriormente, en el Otrosí núm. 04, suscrito el 19 de julio de 2007, se introdujo una nueva modificación al convenio, ampliando el “plazo de duración hasta el 30 de diciembre de 2008”. 94. También se acreditó que la parte demandante ocupó el cargo de Rector de la Universidad de Pamplona entre el 17 de diciembre de 2007 y el 16 de diciembre de 2008. 95.

La Sala advierte que Pedro León Peñaranda Lozano fue Rector de la Universidad de Pamplona durante el período en el cual se ejecutó el Convenio Interadministrativo de Cooperación núm. 0456 de 2006, específicamente desde el 17 de diciembre de 2007 hasta el 16 de diciembre de 2008. 96. Ahora bien, no solo las conductas descritas en el artículo 3 de la Ley 610 de 2000, constituyen el criterio para determinar el ejercicio de gestión fiscal, sino que se hace necesario, en cada caso particular, cotejarlas con las funciones que desempeña el servidor público en atención al manual de funciones que le impone el respectivo cargo que ejerza. 97.

En ese sentido, la parte demandada, para determinar si un servidor público es gestor fiscal, corresponde en principio revisar las funciones que tiene asignadas por ley o el acto que lo invistió de funciones públicas, y, si de ellas, tomando en cuenta la definición que trae el artículo 3° de la ley 610 de 2000, comportan el manejo de fondos y bienes del Estado, es decir, implican la titularidad administrativa o dispositiva de los mismos, materializada mediante planes de acción, programas, actos de recaudo, inversión y gasto, entre otros, o comprendan actividades de ordenación, control, dirección y coordinación del gasto, fuerza afirmar que se configura gestión fiscal.36 98.

Con todo, la Corte Constitucional en la sentencia C-840 de 2001, hace referencia a la responsabilidad fiscal del funcionario no solamente en el ejercicio de la gestión fiscal, sino también al servidor que actúe con ocasión a la gestión fiscal, lo que supone la existencia de dos títulos de imputación en materia de 36 Corte Constitucional, sentencia C840 de 9 de agosto de 2001, Magistrado Ponente;

Jaime Araujo Rentería. 30 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsabilidad fiscal: i) de manera directa cuando en el ejercicio de la gestión fiscal concurren todos los elementos definitorios de la gestión fiscal; y ii) de forma indirecta que aunque no estén presentes todos los atributos de la gestión fiscal, se despliegan actos que comportan una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal.

Al respecto consideró: “[…] La gestión fiscal presuntamente irregular puede producir un daño al patrimonio del Estado, de manera directa o indirecta. El primer caso ocurre cuando se trata de un gestor fiscal típico; el segundo caso ocurre cuando interviene un servidor público o particular que no es gestor fiscal de los recursos involucrados, pero que con ocasión de la gestión fiscal del titular de la misma contribuye a la producción del daño, mediante una relación de "conexidad próxima y necesaria. […]” 99.

El común denominador de las conductas que comportan gestión fiscal está dado por la capacidad de disposición que tiene el servidor público, de manera directa o indirecta sobre los bienes públicos, y atribuida funcional (legal o reglamentariamente) o de forma contractual. Esta disponibilidad no solo tiene un contenido material sobre el patrimonio público, sino una disponibilidad jurídica sobre el mismo, esto es, con real capacidad para disponer del mencionado patrimonio de manera válida y legítima, lo que pone al servidor público en una posición de garante sobre los recursos a su cargo. 100.

En ese orden de ideas, corresponde analizar si durante su gestión incumplió las obligaciones establecidas en el convenio y las funciones propias de su cargo como Rector de la Universidad de Pamplona. 101. Al respecto, la Resolución núm. 629 de 24 de abril de 200037 asignó al Rector de la Universidad de Pamplona las funciones de “[…] • Dirigir el funcionamiento general de la Universidad e informar periódicamente a los Consejos Superior Universitario y Académico sobre el particular. • Cumplir y hacer cumplir las normas legales estatutarias y reglamentarias vigentes. […] • Suscribir contratos y/o convenios y expedir los actos que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos de la institución, atendiendo a las disposiciones vigentes. • Ejecutar el presupuesto aprobado por el Consejo Superior conforme a las normas y leyes que rigen dicha ejecución […].”38 37 “Por la cual se modifica el manual específico de funciones y requisitos para la planta global de personal de la Universidad de Pamplona y se dictan otras disposiciones”. 38Ver:https://www.unipamplona.edu.co/unipamplona/portalIG/home_111/recursos/01general/31012018/manual _de_funciones.pdf 31 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 102.

Además, en la cláusula quinta del convenio, se estableció que “[…] UNIPAMPLONA, será la responsable de la ejecución del objeto del presente convenio, asumiendo por tanto todas las responsabilidades que de tal condición se derivan.

PARAGRAFO. UNIPAMPLONA, podrá ejecutar directamente las actividades inherentes al objeto del presente convenio, para ello deberá contar con capacidad técnica y administrativa o contratará las actividades con terceros cuando ello no fuere posible, de conformidad con la cláusula décima quinta” […]. 103. Y en el parágrafo de la cláusula sexta del convenio se dispuso que “[…] UNIPAMPLONA, deberá además cumplir con las siguientes obligaciones: a) Consignar en una cuenta bancaria el cual se denominará con el número del respectivo convenio destinada para tal fin, los recursos aportados por el DEPARTAMENTO.

Dichos recursos, una vez consignados en la referida cuenta, no podrán ser trasladados a otras cuentas o aplicados al pago de obligaciones diferentes a las del plan de inversión. b) Llevar contabilidad separada de los recursos entregados para la ejecución del plan de inversión. c) Destinar los recursos del convenio exclusivamente a cubrir las actividades que demande la realización de las actividades establecidas en el plan de inversión. d) Presentar un informe detallado de gastos por cada actividad al Interventor del Convenio designado por el Departamento, así como los informes generales y financieros de ejecución y desarrollo del mismo, adjuntando soportes contables con los requisitos mínimos legales correspondientes. e) Realizar la asistencia técnica, diplomados y desarrollo de aplicaciones.

O Cancelar a las entidades respectivas los descuentos de ley en los plazos fijados para tal fin. g) Presentar informe de inversión de los recursos objeto del presente convenio, cuando el interventor lo requiera […]”. 104. Otra de las obligaciones que adquirió la Universidad de Pamplona, con ocasión del convenio, fue la conformación de un Comité Técnico Interinstitucional de Coordinación y Evaluación para verificar y evaluar el cumplimiento de las obligaciones contractuales, en los siguientes términos: “CLÁUSULA NOVENA.

CONFORMACIÓN Y OBLIGACIONES DEL COMITÉ TECNICO INTERINSTITUCIONAL DE COORDINACIÓN Y EVALUACIÓN: Con el fin verificar y evaluar el cumplimiento de las obligaciones estipuladas en el presente convenio se conformará un COMITÉ INTERINSTITUCIONAL, conformado por un representante de UNIPAMPLONA y un representante del DEPARTAMENTO, El Comité Técnico se constituye con el fin de facilitar el proceso de supervisión, control, seguimiento y acompañamiento de la ejecución del Convenio, de tal forma que se garantice el cumplimiento de los aspectos técnicos, administrativos y financieros 32 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propuestos, sus funciones serán: 1-.

Verificar el cumplimiento de los términos del convenio. 2- Avalar las firmas ejecutoras y el personal que se contrate en desarrollo del convenio. 4. Resolver inquietudes y recomendar los ajustes que se consideren necesarios para el logro del objeto del convenio. 5-. Revisar los informes de ejecución de los contratos celebrados para el desarrollo del convenio. 6-.

El comité técnico se reunirá cuando las partes así lo requieran, dejando constancia escrita de las decisiones y asuntos tratados, mediante las respectivas actas”. 105. De conformidad con las cláusulas quinta y sexta del convenio, la Universidad de Pamplona, representada legalmente por su Rector, asumió la responsabilidad de ejecutar el objeto contractual, garantizando la correcta administración de los recursos, la presentación de informes detallados de ejecución y la conformación de un Comité Técnico Interinstitucional de Coordinación y Evaluación para supervisar el cumplimiento de las obligaciones. 106.

Asimismo, el Manual de Funciones del Rector le imponía la obligación de dirigir el funcionamiento general de la universidad, cumplir y hacer cumplir las normas legales, suscribir contratos y convenios, y ejecutar el presupuesto conforme a las disposiciones vigentes. 107. Sin embargo, una vez revisadas las pruebas del proceso de responsabilidad fiscal, la Sala evidencia que no se acreditó el cumplimiento de las obligaciones derivadas del convenio ni de las funciones propias de su cargo.

En particular, no se probó la realización de un seguimiento adecuado a la ejecución del convenio, ni la presentación de informes detallados de gastos y avances, ni la conformación y funcionamiento efectivo del Comité Técnico Interinstitucional. 108. Es más, en la versión libre rendida por la parte demandante señaló que “[…] [s]e estableció un equipo de trabajo, pero no cambió muchas cosas, porque los profesionales de la universidad conocían el proyecto.

No previeron que muchas de las escuelas a las que tenían que llevar la tecnología tendrían que ser transportadas por chalupa, y las condiciones de invierno dificulto las obras que se habían terminado. Se llegó a un acuerdo con el personal administrativo para ver que se podía hacer. Todo eso en el primer semestre. En el segundo semestre la nueva administración se desplazó al sitio de las tareas, realizando un registro fotográfico para determinar cuántos recursos se necesitaban para sacar adelante el proyecto.

Todo ese proceso lo deje para la nueva administración cuando llego el convenio ya estaba en ejecución […] (sic)”. 33 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 109.

Entonces, contrario a lo señalado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, para esta Sala está plenamente demostrada la conducta omisiva de la parte demandante, consistente en el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Convenio Interadministrativo de Cooperación núm. 0456 de 2006, así como de las funciones propias de su cargo como Rector de la Universidad de Pamplona.

Estas omisiones se materializaron en la falta de seguimiento, control y verificación de la ejecución del convenio, la ausencia de informes detallados de gastos y avances, y la inexistencia de actas o registros que acreditaran la conformación y funcionamiento del Comité Técnico Interinstitucional de Coordinación y Evaluación, tal como lo establecían las cláusulas quinta, sexta y novena del convenio. 110.

Además, el hecho de que los funcionarios encargados de la supervisión e interventoría del convenio no hayan sido imputados con responsabilidad fiscal no constituía un impedimento para declarar responsable fiscalmente a Pedro León Peñaranda Lozano. La responsabilidad fiscal es personal y deriva de las acciones u omisiones específicas de cada servidor público en el ejercicio de sus funciones. 111.

En este caso, la parte demandante, en su calidad de Rector y representante legal de la Universidad de Pamplona, tenía la obligación directa de garantizar el cumplimiento del objeto contractual y la correcta administración de los recursos públicos, independientemente de las responsabilidades que pudieran corresponder a otros funcionarios. 112.

Por lo tanto, su negligencia en el cumplimiento de estas obligaciones es suficiente para declarar su responsabilidad fiscal, sin que ello dependa de la imputación o no de otros intervinientes en el proceso. Del nexo causal entre el daño patrimonial y la conducta ejercida por Pedro León Peñaranda Lozano 113. Conforme lo indicado supra, la Sala considera que está demostrado el detrimento patrimonial del Estado con la falta de ejecución del convenio de la referencia y la omisión en el reembolso de los recursos no ejecutados, con ocasión del Convenio Interadministrativo de Cooperación núm. 0456 del 27 de diciembre de 2006.

Lo anterior, en razón a la falta de diligencia en el manejo de los recursos y en la ejecución del convenio de la parte demandante. 34 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 114.

Así las cosas, esta Sala considera que, está demostrado la configuración del nexo causal entre la conducta o la gestión fiscal atribuida a la parte demandante, y el daño patrimonial ocasionado al Estado. Recurso de apelación interpuesto por la parte demandante 115. El Tribunal, en la sentencia proferida en primera instancia, respecto del restablecimiento del derecho no accedió al reconocimiento de perjuicios, debido a que no se fiscal acreditó una afectación emocional grave derivada de la declaratoria de responsabilidad.

No obstante, su estudio es inane en esta instancia procesal, porque, como viene claro, se probó la conducta omisiva de la parte demandante por la falta de seguimiento y control sobre la ejecución del Convenio Interadministrativo de Cooperación núm. 0456 del 27 de diciembre de 2006. Conclusiones de la Sala 116. En suma, la Sala considera que los argumentos expuestos por la parte demandada en el recurso de apelación están llamados a prosperar, por cuanto en el caso sub examine, la parte demandante actuó negligentemente en el cumplimiento de sus deberes contractuales y funcionales, lo cual fue determinante para la generación de un detrimento patrimonial al erario.

Condena en costas 117. Visto el numeral 8.° del artículo 365 de la Ley 1564 sobre condena en costas, y atendiendo al criterio objetivo valorativo de las mismas y a que en el expediente no aparecen causadas ni probadas, la Sala no condenará en costas a la parte demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley 35 Núm. único de radicación: 540012333000 2022 00017 01 Demandantes: Pedro León Peñaranda Lozano y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 11 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por la parte demandante contra la Contraloría General de la República, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: No condenar en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.