Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2024-02646-00 Accionante: MANUEL JOSÉ DELGADO DOMÍNGUEZ Accionados: SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE DECLARA IMPROCEDENTE EL AMPARO – No cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el accionante contra el Tribunal Administrativo de La Guajira y la Sección Cuarta del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El señor Manuel José Delgado Domínguez solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia en conexidad con los principios de confianza legítima y buena fe, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 28 marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, dentro del medio de control de nulidad con el número de radicación 44-001-33-40-004-2021-00039-00/01, y a la providencia de 8 de febrero de 2024, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del recurso extraordinario de revisión con el número de radicación 11001- 03-27-000-2023-00002-00.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02646-00 Accionante: Manuel José Delgado Domínguez 2.1. Manifestó que promovió la demanda de nulidad número 44-001-33-40-004-2021- 00039-00/01 en contra del Municipio de Barrancas, para que se anulara el artículo 107 del Acuerdo núm. 024 de 22 de diciembre de 20201. 2.2.
Señaló que el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Riohacha, autoridad judicial que, mediante providencia de 13 de septiembre de 2021, declaró la nulidad del acto administrativo mencionado. 2.3. Indicó que el Municipio de Barrancas interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y, mediante providencia de 28 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de La Guajira revocó la decisión de primera instancia, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda. 2.4.
Sostuvo que contra el fallo de segunda instancia presentó el recurso extraordinario de revisión núm. 11001-03-27-000-2023-00002-00 y que, mediante sentencia de 8 de febrero de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado lo declaró infundado porque los argumentos estaban dirigidos a reabrir el debate jurídico zanjado dentro del proceso de nulidad simple. 2.5.
Argumentó que en las decisiones cuestionadas se incurrió en defecto sustantivo porque se tuvo en cuenta el artículo 14 de la Ley 1333 de 25 de abril de 19862, el cual no era aplicable al caso en concreto, y se dejó de fallar conforme con el artículo 231 de la Ley 685 de 15 de agosto de 20013. 2.6. Agregó que las sentencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas violaron los artículos 1º, 2º, 4º, 29, 83, 283, 287 y el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, porque son decisiones “caprichosas” que no tuvieron en cuenta el ordenamiento jurídico. 2.7.
Afirmó que se desconoció el precedente jurisprudencial de la sentencia “[…] 15— 001-23-31-006-2003-02916-021(182-13), proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta C.P. DRA MARTA BRICEÑO VALENCIA, en la que al resolver la situación fáctica, con anterioridad, acerca del impuesto de industria y comercio sobre explotación de recurso natural no renovable, concluye, que la accionada opto por una hermenéutica, de la minimacion [sic] o reducción de los derechos fundamentales, en vez de propugnar a la maximización de los mismos […]”. 1 "POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA, ACTUALIZA Y COMPILA LA NORMATIVIDAD TRIBUTARIA EN EL MUNICIPIO DE BARRANCAS (LA GUAJIRA) Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES". [Mayúscula original del texto] 2 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”. 3 "Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones". 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02646-00 Accionante: Manuel José Delgado Domínguez III.
PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 4.1: TUTELAR los derechos fundamentales a la VIOLACION [sic] AL PRECENDENTE [sic] JURISPRUDENCIAL, AL DEBIDO PROCESO, A LA CONFIANZA JURÍDICA, IGUALDAD, BUENA FE, Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACION [sic] DE JUSTICIA. 4.2: QUE SE, ANULE INVALIDE Y DEJE SIN EFECTOS LA SENTENCIA JUDICIAL DE FECHA 13 DE SEPTIEMBRE DE 2021, EMITIDA POR EL TRIBUNAL ADMINITRATIVO DE LA GUAJIRA Y CONTRA LA SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA, DE FECHA 8 DE FEBRERO DE 2024, M.P. MILTON CHAVES GARCIA [sic]. 4.3: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINITRATIVO [sic] DE LA GUAJIRA Y A LA SECCION [sic] CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO, que en un término de 20 dias [sic], contados partir de la ejecutoria de la providencia, se amparen los derechos Fundamentales Constitucionales invocados, y profieran nueva sentencia, acorde con los lineamientos establecidos en dicha providencia […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto] IV.
TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 28 de mayo de 2024, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vincularon en calidad de terceros con interés directo en el resultado del proceso al Municipio de Barrancas y al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Riohacha. V. INTERVENCIONES 5.
Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Tribunal Administrativo de La Guajira solicitó, a través de la magistrada ponente de la decisión cuestionada, que se declarara improcedente el presente mecanismo constitucional porque no se cumplió con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional, dado que lo perseguido por el accionante era crear una nueva instancia procesal, para que nuevamente se discutiera sobre la legalidad del artículo 107 del Acuerdo núm. 024 de 2020. 5.2.
Aseguró que la decisión que se profirió no fue arbitraria y estuvo motivada en los supuestos de hecho y de derecho aplicables al caso en concreto. 5.3. La Sección Cuarta del Consejo de Estado informó, a través del magistrado ponente de la decisión de 8 de febrero de 2024, que adoptó la decisión que en 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02646-00 Accionante: Manuel José Delgado Domínguez derecho correspondía sin que se pueda alegar que se vulneraron los derechos fundamentales invocados. 5.4.
Solicitó que se declarara improcedente la presente acción de tutela porque la intención del señor Manuel José Delgado Domínguez es convertir la tutela en una instancia adicional para insistir en los argumentos planteados en el proceso contencioso y en el recurso extraordinario de revisión. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6.
Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19914, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20155, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20216, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20197.
VI.2. Problemas jurídicos 7. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si las providencias aquí enjuiciadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, presuntamente, en defecto sustantivo, en desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. 8.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas. 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 5 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 6 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 7 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02646-00 Accionante: Manuel José Delgado Domínguez VI.3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 9. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20128, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 10.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 11. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 12.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial9, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución10. 13.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012. Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 9 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02646-00 Accionante: Manuel José Delgado Domínguez vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”11 que encaje en dichos parámetros. 14.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 15.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 16. El señor Manuel José Delgado Domínguez solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia en conexidad con los principios de confianza legítima y buena fe, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 28 marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, dentro del medio de control de nulidad con el número de radicación 44-001-33-40-004-2021-00039-00/01, y a la providencia de 8 de febrero de 2024, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del recurso extraordinario de revisión con el número de radicación 11001- 03-27-000-2023-00002-00. 17.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito general de relevancia constitucional. VI.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 18. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental12 y no cuando guarda 11 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 12 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02646-00 Accionante: Manuel José Delgado Domínguez relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones13. 19. Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales14, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces15. 20.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación16, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto] 21.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202217 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige 13 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 14 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 15 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 16 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02646-00 Accionante: Manuel José Delgado Domínguez advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subraya fuera del texto] 22.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202318. 18 Corte Constitucional. Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02646-00 Accionante: Manuel José Delgado Domínguez 23.
Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales19. 24.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia en conexidad con los principios de confianza legítima y buena fe, por haber incurrido, presuntamente, en un defecto sustantivo, en desconocimiento del precedente y en violación directa de la Constitución. 25.
Frente al defecto sustantivo, refirió que las decisiones se basaron en una norma que no era aplicable al caso concreto, esto es el artículo 14 de la Ley 1333 de 25 de abril de 198620, y que en su lugar se debió aplicar el artículo 231 de la Ley 685 de 2001. 26. Sobre la violación directa de la Constitución aseguró que se desconocieron los artículos 1º, 2º, 4º, 29, 83, 283, 287 y el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, porque son decisiones “caprichosas” que no tuvieron en cuenta el ordenamiento jurídico, lo cual les quita validez y las convierte en una vía de hecho. 27.
Aseguró que se desconoció el precedente de la sentencia “[…] 15—001-23-31-006- 2003-02916-021(182-13), proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta C.P. DRA MARTA BRICEÑO VALENCIA, en la que al resolver la situación fáctica, con anterioridad, acerca del impuesto de industria y comercio sobre explotación de recurso natural no renovable, concluye, que la accionada opto por una hermenéutica, de la minimacion [sic] o reducción de los derechos fundamentales, en vez de propugnar a la maximización de los mismos […]”. [Mayúscula original del texto] 28.
La argumentación de la parte accionante para acreditar la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia en conexidad con los principios de confianza legítima y buena fe reitera los argumentos expuestos dentro del medio de control de nulidad con el número de 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 20 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02646-00 Accionante: Manuel José Delgado Domínguez radicación 44-001-33-40-004-2021-00039-00/01 y del recurso extraordinario de revisión con el número de radicación 11001-03-27-000-2023-00002-00. 29.
En criterio de esta Sala de Decisión, la controversia propuesta por el señor Delgado Domínguez carece de relevancia constitucional porque: i) el caso involucra un debate jurídico eminentemente legal, y ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia, con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por los jueces naturales. 30.
Se resalta que cuando se alega el desconocimiento del precedente es necesario mencionar la regla que la decisión objeto de la tutela desconoció. En este caso el accionante no identificó la supuesta regla jurisprudencial desconocida por las autoridades judiciales accionadas. 31. En este punto, resulta necesario resaltar que la simple enunciación de una inconformidad respecto de la decisión adoptada mediante providencia judicial no conduce a que el juez de tutela pueda abordar el fondo del asunto, ya que esta autoridad no actúa como instancia adicional o de revisión del proceso y, es por esto, que la intervención del juez constitucional se encuentra limitada por los argumentos que el extremo accionante haya expuesto o planteado en el mecanismo de amparo. 32.
Esta falencia argumentativa no puede ser subsanada por el juez de tutela, dado que la presente acción constitucional se dirige contra unas providencias judiciales que han hecho tránsito a cosa juzgada; por lo cual es exigible el cumplimiento de una carga mínima argumentativa que habilite un examen de fondo del caso. En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 señaló lo siguiente: “[…] [D]ado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”21.
Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedencia […]”. [Negrilla fuera del texto] 33. Por otra parte, resulta relevante traer a colación lo decidido por el Tribunal Administrativo de La Guajira dentro del medio de control de nulidad y por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del recurso extraordinario de revisión, para evidenciar que lo pretendido es convertir esta acción en una tercera instancia. 34.
El Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la sentencia de 28 de marzo de 2022, señaló lo siguiente: 21 Sentencia SU-074 de 2022. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02646-00 Accionante: Manuel José Delgado Domínguez “[…] 3.2. El problema jurídico Acorde con lo antes expuesto, y con el propósito de resolver de fondo el proceso de la referencia, corresponde a la sala atender el siguiente problema jurídico: ¿Al establecerse en la disposición demandada, como tarifa del impuesto de industria y comercio, la actividad industrial de extracción de hulla (carbón de piedra), extralimitó el concejo municipal de Barrancas las competencias constitucionales y legales que tiene atribuidas en materia de imposición de tributos respecto a actividades mineras de explotación de carbón? 3.3.
Tesis Se sustentará como tesis que, de acuerdo a la posición vigente de la Corte Constitucional, el constituyente no estableció la incompatibilidad de gravar con impuesto de industria y comercio actividades que generan regalías, estableciendo el propio legislador, dentro del margen de dicha compatibilidad, la posibilidad de gravar con industria y comercio la explotación de canteras y minas diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos, dentro de las condiciones establecidas en la ley 14 de 1983. […] [L]a competencia de regulación de los entes territoriales en materia tributaria, se sujeta a que se acaten los lineamientos impuestos por el legislador, al tenor igualmente de la interpretación realizada por la Corte Constitucional respecto de las competencias de los órganos de representación popular para la creación y reglamentación de tributos […]. [S]e infiere que los órganos de representación popular deben fijar directamente los elementos del tributo, con arreglo al mandato constitucional.
Mandato del cual -acorde con lo esbozado por la jurisprudencia- se desprenden dos de los principios esenciales del sistema tributario: (i) el de legalidad tributaria y el de (ii) certeza de los tributos. […] En conclusión, de las anteriores referencias jurisprudenciales relativas a los principios de legalidad y certeza de la obligación tributaria, se extraen los siguientes aspectos, que resultan relevantes para la definición del problema jurídico que plantea la presente demanda: (i) son los órganos de representación popular quienes directamente deben señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias, pues esta exigencia emana de lo prescrito por el artículo 338 de la Constitución;
(ii) al establecer los elementos del tributo, es necesario que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo; (iii) sólo cuando la falta de claridad sea insuperable, se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria;
(iv) el requisito de precisión y claridad las normas que señalan los elementos de la obligación tributaria no se opone al carácter general de dichas normas; (v) no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella. […] 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02646-00 Accionante: Manuel José Delgado Domínguez 3.6.
Solución a la causa […] [S]e tiene que dentro de las actividades industriales gravadas, el artículo 34 de la citada ley 14 de 1983 indicó que se encuentran las de producción, extracción, fabricación, preparación, transformación de cualquier clase de materiales o bienes, norma que fue incorporada por el acuerdo 020 [sic] de 2020. En el presente asunto no cabe duda y tampoco es objeto de discusión que la explotación de carbón de hulla y lignito constituye una explotación minera, entendida como “el conjunto de operaciones que tienen por objeto la extracción o captación de los minerales yacentes en el suelo o subsuelo22”.
En ese orden, es dable inferir prima facie que la explotación minera es una actividad industrial gravada con el impuesto de industria y comercio –conforme artículo 34 de la ley 14 de 1983- y que la base imponible del mismo corresponde a los ingresos brutos generados por la comercialización de la producción. […] [S]e concluye igualmente que el acuerdo 020 [sic] de 2020 no creó el impuesto de industria y comercio para la explotación minera, pues solo reprodujo lo establecido por el legislador en la ley 14 de 1983, razón por la cual al determinar una tarifa en el artículo 107 –norma que se demanda- no es plausible inferir que violó la reserva legal y mucho menos contravino la prohibición contenida en el artículo 231 de la ley 685 de 2001, conforme a lo expuesto en el párrafo inmediatamente anterior.
De acuerdo a lo anterior, no es posible concluir que en abstracto la norma demandada viole los artículos 6, 287 y 300 -numeral 4°-.de la Constitución Política y el artículo 231 de la ley 685 de 2001, razón por la cual se revocará la decisión de primera instancia y se negarán las pretensiones de la demanda, lo que genera que en firme [sic] la presente sentencia, quede sin efectos la orden emitida el treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021) por el a quo, de suspender provisionalmente los apartes normativos acusados del acuerdo número 024 del 22 de diciembre de 2020 expedido por el concejo municipal de Barrancas La Guajira […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto]. 35.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado decidió, dentro del recurso extraordinario de revisión, lo siguiente: “[…] 4. Caso concreto. La Sala advierte que no prospera la causal de nulidad originada en la sentencia, por las siguientes razones: Como se precisó, para el demandante, la sentencia de segunda instancia es nula, de una parte, por la incongruencia de la decisión, dado que no resolvió sobre los argumentos que sustentan el concepto de violación de la demanda.
Y, de otra, por transgredir el debido proceso, al interpretar erróneamente el artículo 34 de la Ley 14 de 1983, pues no se tuvo en cuenta que fue derogado por el artículo 231 de la Ley 685 de 2001 -Código Minero- en lo referente a la posibilidad de gravar la explotación minera con el impuesto de industria y comercio. 22 Definición traída por el artículo 95 de la Ley 685 de 2001. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02646-00 Accionante: Manuel José Delgado Domínguez Los artículos 280 y 281 del Código General del Proceso consagran el principio de congruencia como una garantía al debido proceso de las partes, puesto que el contenido de las providencias está limitado a las pretensiones de la demanda, los cargos de ilegalidad que se plantean en la demanda y los argumentos de oposición, con el fin que exista una identidad y correspondencia entre lo resuelto y los hechos que se plantean en el litigio.
Al respecto, esta Corporación ha señalado que la congruencia debe ser interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia. Y, la segunda, esto es la externa, implica que la decisión contenida en la parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación23.
Tratándose de sentencias de segunda instancia debe tenerse en cuenta el objeto de la apelación y la competencia del superior (artículo 328 del CGP). […] La Sala encuentra que la sentencia del 28 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira no viola el principio de congruencia, pues el juzgador tuvo en cuenta la decisión de primera instancia y los argumentos del demandante y del recurrente relacionados con si al gravar con el impuesto de industria y comercio la actividad de extracción de carbón se viola o no el artículo 231 de la Ley 685 de 2001.
Además, la parte motiva guarda armonía con la parte resolutiva, pues del análisis de la normativa aplicable concluyó, de manera razonada, que la norma demandada no es nula y, por tanto, debía revocarse la sentencia apelada. Contrario al argumento del recurrente, no existe violación al principio de congruencia. Cosa distinta es que el estudio del argumento del demandante no se efectuó en los términos que éste deseaba, sin que esa circunstancia pueda ser calificada como una omisión del juez de instancia. Es de anotar que los argumentos del recurso relacionados con la violación del principio de congruencia de la sentencia están dirigidos, en realidad, a reabrir el debate jurídico clausurado en sentencia definitiva, para así insistir en la ilegalidad de gravar con el impuesto de ICA, las actividades industriales de extracción de hulla (carbón de piedra) y de carbón lignito y, en ese orden, hacer uso del recurso extraordinario de revisión como si se tratara de una tercera instancia, pese a que esa no es la finalidad de este mecanismo.
No prospera el cargo. Respecto a la transgresión al debido proceso que alega el recurrente, se precisa que dicho argumento no fue desarrollado a cabalidad, pues se limita a controvertir el alcance interpretativo que el Tribunal Administrativo de La Guajira dio al problema jurídico sobre si en el municipio de Barrancas se puede gravar con el impuesto de industria y comercio la actividad de extracción de hulla (carbón de piedra) y de carbón lignito.
Sobre el particular, se reitera que las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, aplicación indebida o la interpretación 23 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión. Sentencia del 3 de marzo de 2020, exp. nro. 11001-03-15-000-2019-03970-00(REV) C.P. Rocío Araújo Oñate.
Sentencia del 14 de noviembre de 2019, exp. nro. 21084, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 14 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02646-00 Accionante: Manuel José Delgado Domínguez errónea de una norma sustancial, pues no es un recurso que proceda por violación de la ley.24 Además, el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo idóneo para examinar la actividad interpretativa del juez ordinario ni revisar la valoración probatoria, pues esas son cuestiones que corresponden a la autonomía e independencia judicial.
El recurso en mención, como se vio, es una excepción al principio de cosa juzgada, que procede por causales específicas previstas por el legislador. Al igual que el cargo de nulidad originada en la sentencia por violación al principio de congruencia, los argumentos de violación al debido proceso por interpretación errónea del artículo 34 de la Ley 14 de 1983 y 231 de la Ley 685 de 2001 pretenden reabrir el debate jurídico que concluyó con la sentencia de segunda instancia. Luego, de manera alguna las afirmaciones en que el recurrente basó el recurso extraordinario de revisión pueden ser entendidas como verdaderos argumentos que se enmarquen en los requisitos de la causal de nulidad originada en la sentencia. En suma, el cargo no prospera.
En consecuencia, se impone declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el demandante […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 36. Las transcripciones anteriores permiten evidenciar que, contrario a lo expuesto por la parte accionante, las autoridades judiciales accionadas garantizaron sus derechos y principios constitucionales, asimismo es evidente que la razón por la que se negaron las pretensiones de la demanda se debió a que el señor Manuel Delgado Domínguez no logró desvirtuar la legalidad del acto administrativo que demandó. 37.
En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”25. 38. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”; ya que en “el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”26.
En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara 24 Ibidem. 25 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 26 Ibidem. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02646-00 Accionante: Manuel José Delgado Domínguez arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”27. 39.
Conforme a lo anotado, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por no cumplir con el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 27 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021.