Radicado: 25000-23-27-000-2011-00337-04 (29850) Demandante: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Proceso Ejecutivo Radicación: 25000-23-27-000-2011-00337-01 (29850) Demandante: LUCY AMANDA OCHOA DE ACOSTA Y OTRO Demandado: MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ Resuelve apelación contra auto que negó mandamiento de pago La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Lucy Amanda Ocho de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón contra el auto del 10 de octubre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que negó el mandamiento de pago solicitado por la parte demandante.
ANTECEDENTES El Municipio de Tocancipá profirió las Resoluciones 013, 088 y 093 del 24 de mayo de 2010, respectivamente, por las que asignó el valor de la contribución de valorización respecto de los inmuebles de propiedad de los señores Lucy Amanda Ocho de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón, los cuales están identificados con las matrículas inmobiliarias 176-9238 (Lote nro. 10), 172-9236 (Lote nro. 11) y 176-9347 (Lote nro. 05) de la urbanización Gualamana, ubicada en el municipio de Tocancipá (Cundinamarca).
Contra estos actos administrativos, Lucy Amanda Ochoa de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Como restablecimiento del derecho solicitaron el reintegro de las sumas pagadas por ese concepto al municipio, más el reconocimiento a su favor de los montos indexados correspondientes a intereses de mora, indemnización por perjuicios materiales e inmateriales causados, y la condena en costas a cargo de la parte demandada.
El 28 de julio de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, profirió sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda. La parte resolutiva del fallo dispuso lo siguiente: “PRIMERO.- ABSTÉNGASE de considerar como medios exceptivos, según las consideraciones de esta providencia, las siguientes: i) “Presunción de legalidad de los actos administrativos”, ii) “Inexistencia de la falta de competencia y falsa motivación”, iii) “Inexistencia del deber legal de la participación ciudadana previa a la presentación del proyecto de acuerdo municipal que estableció la contribución de valorización en Tocancipá”, iv) “La participación ciudadana en la etapa previa a la presentación del proyecto de acuerdo de la valorización No. 25 de 2009, no es un requisito esencial ni legal que afecte la validez del acto administrativo acusado”, v) “Inaplicación de la Resolución Nacional 076 de 1977, por ausencia de reglamentación y de inscripción de los predios de reserva forestal”, vi) “Convalidación de la actuación administrativa con la intervención de los demandantes en vía gubernativa y acuerdos de pago”, vii) Excepción de ilegalidad del artículo 49 del Acuerdo Municipal 05 de 2009, por ser contrario a una norma superior”, viii) “Cumplimiento de la participación ciudadana en las etapas previas, Radicado: 25000-23-27-000-2011-00337-04 (29850) Demandante: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 durante la discusión y posterior del proyecto de acuerdo de valorización”, y ix) “Inexistencia de causal de nulidad que afecte la validez del acto acusado por ausencia de reglamentación del artículo 49 del Acuerdo Municipal 05 de 2009”.
SEGUNDO. - DECLÁRESE no probadas las excepciones i) “Ineptitud sustantiva de la demanda” y ii) “Aceptación de la contribución de valorización con la suscripción de acuerdo de pago entre los demandantes y demandado” propuestas por el municipio de Tocancipá. TERCERO.- DECLÁRESE la nulidad de las Resoluciones Nos. 093 del 24 de mayo de 2010 y 232 del 25 de julio de 2011 por las cuales se impuso la contribución de valorización por beneficio local al predio denominado Lote No. 05, con Cédula Catastral No. 25817000000050047 y Matrícula Inmobiliaria No. 176-9347 de propiedad de los señores Lucy Amanda Ochoa de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón, expedidas por el municipio de Tocancipá, de conformidad con la parte motiva de este proveído.
CUARTO. - En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho DECLÁRESE que los señores Lucy Amanda Ochoa de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón no están obligados al pago de la contribución de valorización por beneficio local, de que tratan los actos acusados. En caso de haber cancelado [sic] alguna suma por este concepto, ORDÉNESE al municipio de Tocancipá la devolución de la misma junto con los intereses a que haya lugar según el artículo 863 del Estatuto Tributario.
QUINTO. - NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda. (…)”. El 17 de septiembre de 2020, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, revocó los numerales tercero y cuarto de la decisión de primera instancia. En lo demás confirmó la sentencia apelada, así: “PRIMERO: Revocar los numerales tercero y cuarto de la sentencia apelada, los cuales quedarán así: TERCERO.- DECLARAR la nulidad de las resoluciones 00013, 00088 y 00093 del 24 de mayo de 2010, y las resoluciones 230, 231 y 232 del 25 de julio de 2011, por medio de las cuales se asignó una contribución de valorización por beneficio local a los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias 176-9238 (Lote nro. 10), 172-9236 (Lote nro. 11) y 176-9347 (Lote nro. 05) de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá de propiedad de los señores Lucy Amanda Ochoa de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón, expedidas por el municipio de Tocancipá, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. CUARTO.- En consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que los señores Lucy Amanda Ochoa de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón no están obligados al pago de la contribución de valorización por beneficio local, de que tratan los actos acusados.
SEGUNDO: En los demás, confirmar la sentencia apelada. (…)”. Mediante auto del 27 de febrero de 2021, esta Corporación negó la solicitud de adición y aclaración presentada por el apoderado de los demandantes, que, en lo pertinente, se transcribe a continuación: “Si bien los demandantes solicitaron la devolución de lo pagado, no cabía ordenarlo así, ni siquiera en abstracto, dada la falta de constancia de tales pagos al momento Radicado: 25000-23-27-000-2011-00337-04 (29850) Demandante: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de la decisión que hiciera pertinente un pronunciamiento al respecto, o alguna consideración sobre la necesidad de establecer mediante incidente el monto concreto de las sumas a devolver, su indexación, o los intereses causados.
Sobra decir que la solicitud de aclaración o adición de la sentencia no es la oportunidad procesal para allegar pruebas sobre los pagos efectuados, con el fin de pretender un pronunciamiento sobre los puntos señalados. Es claro que abordar el estudio de pruebas sobre la realidad del pago y la procedencia de la devolución en este momento procesal daría lugar a desconocer el derecho a la defensa y al debido proceso de la contraparte, que no tendría oportunidad para controvertir el valor probatorio de los documentos aportados”.
En cumplimiento de la sentencia de tutela de primera instancia dictada por la Sección Primera de esta corporación el 17 de marzo de 2022 (rad. 11001-03-15-000-2021- 06219-00, M.P. Oswaldo Giraldo López), esta Sala dictó sentencia de reemplazo en el proceso ordinario de la referencia el 19 de mayo de 2022, mediante la cual resolvió ordenar al municipio de Tocancipá reintegrar la suma que se acredite como pagada por los demandantes con ocasión de los actos anulados.
No obstante, lo anterior, al resolver la impugnación, la Sección Tercera Subsección B del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia, y declaró la improcedencia del amparo solicitado por los demandantes. Razón por la que mediante auto del 1º de septiembre de 2022, se dejó sin efectos la sentencia de reemplazo del 19 de mayo de 2022 dictada por esta Sección y la constancia de ejecutoria de la sentencia de reemplazo.
El 29 de enero de 2024, Lucy Amanda Ochoa de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitud de ejecución de la sentencia de segunda instancia. Como sustento precisó que “ a pesar de la ejecutoria del referido fallo del 17 de septiembre de 2020 del Consejo de Estado y de los múltiples requerimientos al Municipio de Tocancipá, este no ha cumplido con la devolución de los dineros pagados por la anulada contribución de valoración.” Así mismo, allegó los recibos de caja con los pagos realizados en periodos del 2011, 2012 y 2013, en cuantía total de $859.001.600, por concepto de la contribución de valorización por beneficio local asignada en las resoluciones anulas por esta jurisdicción en el fallo referido.
El 10 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, negó el mandamiento de pago solicitado. Explicó que el fallo del 17 de septiembre de 2020, no ordenó expresamente la devolución de los dineros que los demandantes pagaron al municipio con ocasión de los actos anulados por concepto de la contribución de valorización. En consecuencia, concluyo que de la providencia no se desprende una obligación clara, expresa y actualmente exigible a favor de los demandantes y a cargo del municipio de Tocancipá. El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio apelación, contra la anterior decisión, con fundamento en las siguientes razones: El Tribunal al negar el mandamiento de pago, desconoció lo señalado en la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la que se ha indicado de forma pacífica que procede la devolución de lo que se hubiese pagado indebidamente, aunque dicho pago no conste en el expediente.
Radicado: 25000-23-27-000-2011-00337-04 (29850) Demandante: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Resaltó que no se acreditó el pago, no por negligencia, sino por convicción, atendiendo a lo establecido por la jurisprudencia que existía al momento de presentarse la demanda.
Solicitó la aclaración de lo manifestado en la sentencia sobre la devolución, ya que, en la parte resolutiva, por la naturaleza del proceso y sus efectos de la nulidad de los actos, debe entenderse que los pagos se realizaron. Solicitó revocar el auto interlocutorio proferido por el Tribunal, en el sentido de librar mandamiento de pago con sustento en los efectos de la sentencia que hace las veces de título ejecutivo.
CONSIDERACIONES La Sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado contra la providencia que negó librar mandamiento de pago, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243-1 del CPACA. Cuestión preliminar El Consejero de Estado doctor Luis Antonio Rodríguez Montaño manifiesta que está impedido para conocer de este asunto con base en el artículo 141 [2] del Código General del Proceso, porque conoció del proceso en instancia anterior.
La Sala encuentra configurada la causal invocada, toda vez que el doctor Luis Antonio Rodríguez Montaño conoció el proceso en la primera instancia. En consecuencia, se declara fundado el impedimento y se ordena separarlo del conocimiento del asunto y continuar con el trámite del proceso, como se dejará precisado en la parte resolutiva de esta providencia. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si la sentencia del 17 de septiembre de 2020 contiene una obligación clara, expresa y exigible, consistente en que el municipio de Tocancipá debe devolver a los demandantes las sumas pagadas por concepto de la contribución de valorización. Con fundamento en lo anterior, la Sala determinará si procede librar mandamiento de pago.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 297 del CPACA, constituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas, proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. Por su parte, el artículo 422 del CGP prevé que el título ejecutivo debe (i) estar contenido en un documento;
(ii) provenir del deudor o su causante o constituir plena prueba en su contra; y (iii) contener una obligación clara, expresa y exigible. La Sección Cuarta del Consejo de Estado ha señalado respecto al título ejecutivo que la obligación es expresa porque se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una conducta de dar, hacer o no hacer.
Es clara cuando sus Radicado: 25000-23-27-000-2011-00337-04 (29850) Demandante: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 elementos están determinados o pueden inferirse de una simple revisión del título ejecutivo; y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma1.
En el caso en concreto, el apoderado de los señores Lucy Amanda Ochoa de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón, señaló que a pesar de la ejecutoria del referido fallo del 17 de septiembre de 2020 del Consejo de Estado y de los múltiples requerimientos al municipio de Tocancipá, este no ha cumplido con la devolución de los dineros pagados por concepto de la contribución de valoración, siendo que la sentencia que anuló los actos administrativos demandados, constituye un título ejecutivo claro, expreso y exigible.
Teniendo en cuenta lo dispuesto en la sentencia del 17 de septiembre de 2020, se advierte que en esta se declaró la nulidad de los actos administrativos que determinaron la contribución de valorización respecto de los inmuebles de propiedad de los señores Lucy Amanda Ocho de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón, los cuales están identificados con las matrículas inmobiliarias 176-9238 (Lote nro. 10), 172-9236 (Lote nro. 11) y 176-9347 (Lote nro. 05) de la urbanización Gualamana, ubicada en el municipio de Tocancipá (Cundinamarca).
La parte resolutiva de la sentencia dispuso lo siguiente: “PRIMERO: Revocar los numerales tercero y cuarto de la sentencia apelada, los cuales quedarán así: TERCERO.- DECLARAR la nulidad de las resoluciones 00013, 00088 y 00093 del 24 de mayo de 2010, y las resoluciones 230, 231 y 232 del 25 de julio de 2011, por medio de las cuales se asignó una contribución de valorización por beneficio local a los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias 176-9238 (Lote nro. 10), 172-9236 (Lote nro. 11) y 176-9347 (Lote nro. 05) de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá de propiedad de los señores Lucy Amanda Ochoa de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón, expedidas por el municipio de Tocancipá, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. CUARTO.- En consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que los señores Lucy Amanda Ochoa de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón no están obligados al pago de la contribución de valorización por beneficio local, de que tratan los actos acusados.
SEGUNDO: En los demás, confirmar la sentencia apelada. (…)”. Como se observa, la providencia no ordenó la devolución de las sumas presuntamente pagadas por los demandantes por concepto de la contribución de valorización. Decisión que se precisó en la providencia que negó la solicitud de la adición de la sentencia, al considerar que, si bien en la demanda se pidió como pretensión la devolución de lo pagado, también lo es que no era procedente acceder a esta porque al momento de la expedición del fallo no existía prueba del pago dentro del expediente.
Bajo las anteriores precisiones, es claro que la aludida sentencia no constituye un título ejecutivo que justifique la pretensión de librar mandamiento de pago y, por tanto, se impone confirmar la providencia de primera instancia. 1 Sentencia del 11 de mayo de 2017, exp. 20337, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Reiterada en la sentencia del 15 de octubre de 2020, exp. 24765, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-27-000-2011-00337-04 (29850) Demandante: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el Magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño. En consecuencia, se le declara separado del conocimiento de este proceso.
SEGUNDO: CONFIRMAR el auto del 10 de octubre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por las razones expuestas. Notifíquese, cúmplase y devuélvase al tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclaro voto Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx