Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintidós (22) mayo de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Apelación sentencia Radicación: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SALUD Y OTROS Temas: ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL – la fuente del daño determina el medio de control procedente – bajo las reglas del CPACA a los jueces les corresponde indicar la vía procesal correspondiente aun cuando la parte actora haya señalado la inadecuada – fallo inhibitorio cuando debió demandarse un acto administrativo y no se hizo, aun con las reglas del CPACA.
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – ante la existencia de un acto administrativo de carácter particular y concreto adoptado dentro de un procedimiento administrativo, el medio de control idóneo es el de nulidad y restablecimiento del derecho. ACTOS DEL LIQUIDADOR - los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos, entre otros, constituyen actos administrativos.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual declaró probada la excepción de inepta demanda del medio de control, propuesta por la Superintendencia Nacional de Salud y, como consecuencia, se declaró inhibido para efectuar pronunciamiento de fondo.
I. SÍNTESIS DEL CASO La Caja de Previsión Social de Comunicaciones -Caprecom EICE- y la sociedad Transporte Acuático K&M S.A.S. suscribieron varios contratos, cuyo objeto consistió en la prestación de servicios de transporte fluvial y ambulatorio y de urgencias para afiliados a Caprecom EICE, en unos municipios del departamento del Chocó. Según la mencionada sociedad, Caprecom EICE no le pagó la suma de $717’630.000, con ocasión de los negocios jurídicos ejecutados, de ahí que en su demanda, en ejercicio del medio de controversias contractuales, solicitó que se declarara el Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. incumplimiento de los referidos contratos y se condenara a la demandada al pago del capital adeudado junto con intereses.
El monto solicitado en la demanda fue reclamado como acreencia en el proceso liquidatorio de Caprecom EICE. II.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. El 31 de julio de 2019, la sociedad Transporte Acuático K&M S.A.S., mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda en contra del Patrimonio Autónomo de Remanentes Par Caprecom en liquidación y de la Superintendencia Nacional de Salud1, cuyas pretensiones fueron las siguientes (se transcribe de forma literal, incluso con eventuales errores): “PRIMERO: Que se declare el incumplimiento en el pago de los servicios prestados a CAPRECOM EPS de los CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS relacionados, así: CR05-0247-2014 del 1° de julio de 2014 y sus cuatro (4) otrosíes, CR05-590-2014 del 1° de diciembre de 2014 y CR05-198-2015, así como de la conciliación celebrada entre las partes.
SEGUNDO: Que se proceda a pagar a favor de TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S., representada legalmente por DIOMEDES SALAS MORENO, el valor de SETECIENTOS DIECISIETE MILLONES SEISCIENTOS TREINTA MIL PESOS ($717’630.000), por concepto de capital e intereses producto de la falta de pago de los contratos ejecutados, los cuales están relacionados en el acápite de hechos”. 1.2.
Los fundamentos fácticos expuestos por el demandante, en síntesis, fueron los siguientes: 1.2.1. Se expresó que, el 1° de julio de 2014, la sociedad Transporte Acuático K&M S.A.S. y Caprecom EICE suscribieron el contrato CR05-0247-2014, cuyo objeto consistió en la prestación de servicios de transporte fluvial ambulatorio y de urgencias para los afiliados a Caprecom, Territorial Chocó, en el municipio de Carmen del Darién, por la suma de $72’000.000. 1 Aunque en el párrafo inicial del escrito de demanda se incluyó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado como demandada, lo cierto es que en la parte final del libelo introductorio se precisó que las entidades accionadas solamente eran PAR Caprecom y la Superintendencia Nacional de Salud (fl. 8, cuaderno principal, expediente digital).
Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. 1.2.2. Se indicó que se suscribieron cuatros otrosíes, adicionándose el valor del referido contrato. 1.2.3. Se afirmó que, el 1° de diciembre de 2014, Transporte Acuático K&M S.A.S. y Caprecom EICE suscribieron un nuevo contrato, el CR05-590-2014, por la suma de $29’400.000, cuyo objeto consistió en la prestación de servicios de salud de traslado asistencial de pacientes en ambulancias móviles de emergencia, de los afiliados a dicha entidad en los municipios de Acandí, Carmen del Darién, Río Sucio y Unguía. 1.2.4.
Se aseveró que, mediante acta de conciliación expedida por Caprecom EICE, se certificó la revisión de la facturación con corte al mes de enero de 2015 y se reconoció la suma de $348’750. 1.2.5. Se mencionó que, el 12 de marzo de 2015, las partes en cuestión suscribieron un nuevo contrato, en los mismos términos del indicado en el punto 1.2.3. 1.2.6.
Se sostuvo que el 18 de marzo de 2016, mediante formulario único para presentar reclamación de acreencia, la sociedad aquí demandante solicitó, ante Caprecom en liquidación, el reconocimiento y pago del monto de $717’630.000. 1.3. Luego de los supuestos fácticos anotados, en el acápite de “fundamentos de derecho” de la demanda se aludió al artículo 209 de la Constitución Política, a la Ley 100 de 1993, a la Ley 1150 de 2007 y al artículo 141 del CPACA, sin expresar argumentos concretos al respecto. 2.
Contestaciones de demanda A través de auto del 22 de octubre de 20192, el Tribunal admitió la demanda, ordenó la notificación personal a las entidades demandadas y al Ministerio Público, y vinculó a la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, en calidad de litisconsorte necesario por pasiva, de conformidad con el inciso 3° del artículo 171 del CPACA 2 Inicialmente, mediante auto del 4 de septiembre de 2019, se había inadmitido la demanda, porque no se allegó el formulario único para presentar reclamación de acreencias, documento que había sido mencionado en el acápite de pruebas del libelo introductorio, el cual aportó con el escrito de subsanación. Además, en el referido escrito la parte demandante indicó que Caprecom EICE se enriqueció a costa de su empobrecimiento (fls. 70 a 73, cuaderno principal, expediente digital).
Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. 2.1. La Superintendencia Nacional de Salud contestó3 la demanda oponiéndose a sus pretensiones, con fundamento en que dicha entidad no hizo parte de los contratos supuestamente incumplidos por Caprecom EICE, además de que no emitió ni aprobó los actos administrativos por medio de los cuales el agente especial liquidador rechazó el pago de las acreencias presentadas por la aquí demandante.
Propuso las siguientes excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, con base en que no tuvo relación alguna con los hechos planteados en la demanda, en la que ningún reproche se formula en su contra; (ii) inexistencia de la obligación, porque no tiene ningún vínculo obligacional con la aquí demandante; y, por último, (iii) improcedencia del medio de control de controversias contractuales y caducidad, dado que el daño reclamado no se origina en el incumplimiento de unos contratos, sino en unas resoluciones expedidas por el agente liquidador de Caprecom EICE, por medio de las cuales se rechazaron las acreencias presentadas por Transporte Acuático K&M S.A.S. Añadió que, en los términos del artículo 7 del Decreto 254 de 2000, tales resoluciones constituyen actos administrativos que son objeto de control ante esta jurisdicción, a lo que agregó que debía determinarse la fecha en que adquirieron firmeza esas resoluciones para computar el plazo 4 meses con el que contaba la parte actora para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2.
La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social también contestó la demanda4 e indicó que no existía soporte fáctico ni jurídico que comprometiera su responsabilidad. Formuló las siguientes excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que no participó en la suscripción de los contratos mencionados en la demanda, ni intervino en la liquidación de Caprecom;
(ii) ausencia de responsabilidad, dado que dicha cartera ministerial no tiene relación alguna con los hechos y las pretensiones del libelo introductorio; (iii) inexistencia de obligación, que a su juicio se concreta por su falta de legitimación por pasiva; e (iv) inexistencia de solidaridad entre Caprecom y la cartera ministerial, con base en que no existe norma que consagre solidaridad entre esas entidades. 3 Fls. 82 a 95, cuaderno principal, expediente digital. 4 Fls. 102 a 109, cuaderno principal, expediente digital.
Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. 2.3. Fiduciaria La Previsora S.A, en calidad de vocera y administradora de Patrimonio Autónomo de Remanente Caprecom EICE en liquidación, presentó escrito de contestación5 de la demanda y se opuso a sus pretensiones. Además de relatar las actuaciones surtidas con ocasión del proceso liquidatorio de Caprecom EICE y referirse a la constitución del Par Caprecom Liquidado, propuso las siguientes excepciones: (i) caducidad, porque la demanda de controversias contractuales se interpuso por fuera de los 2 años establecidos en la ley, ya que los “contratos datan del 2014” y el libelo introductorio se presentó en 2019, y (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que no existe justificación legal o contractual que permita su vinculación, porque el proceso inició con posterioridad al 27 de enero de 2017, fecha en la que se publicó el acta final del proceso liquidatorio de Caprecom. 3.
Audiencia inicial El 2 de marzo de 20216, el Tribunal Administrativo del Chocó llevó a cabo la audiencia inicial, en la que no se encontró vicio alguno que debiera ser objeto de saneamiento. De igual modo, el Tribunal adujo que no se encontraron excepciones previas por resolver y sostuvo, frente a las excepciones mixtas y de mérito, que las resolvería en el fallo, decisión esta última que no fue recurrida por las partes.
Seguidamente se fijó el litigio, en el entendido de determinar si se presentó o no un incumplimiento de los contratos por el no pago de los servicios prestados por Transporte Acuático K&M S.A.S. a Caprecom EICE y si, como consecuencia, resultaba procedente el reconocimiento de $717’630.000, a título de restablecimiento. Igualmente, el a quo declaró fallida la etapa de conciliación, ante la falta de ánimo conciliatorio, a la vez que, posteriormente, sostuvo que no había medidas cautelares sobre las cuales pronunciarse.
Más adelante, tuvo como pruebas los documentos aportados tanto por la demandante como por las demandadas. Por último, señaló que este asunto no requería de la práctica de pruebas, por lo que consideró innecesario convocar a la audiencia de pruebas, así como también 5 Fls. 119 a 129, cuaderno principal, expediente digital. 6 Fl. 95 y 96, C.1.
Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y ordenó la presentación por escrito de los alegatos de conclusión y del concepto del Ministerio Público. 4. Alegatos de conclusión 4.1. La Superintendencia Nacional de Salud, la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y Fiduciaria La Previsora S.A, en calidad de vocera y administradora de PAR Caprecom EICE en liquidación, alegaron de conclusión insistiendo en los argumentos expuestos en sus contestaciones de demanda7. 4.2.
La parte demandante presentó escrito de alegatos de conclusión8 y sostuvo que se ratificaba en las pretensiones orientadas a que se declare la nulidad del acto administrativo complejo contenido en la Resolución AL-09092 del 19 de agosto de 2016, por medio de la cual Fiduciaria La Previsora S.A., liquidadora de Caprecom EICE, calificó y graduó la acreencia presentada por Transporte Acuático K&M S.A.S. y, como consecuencia, que se reconozca a su favor la suma de $348.7509. 5.
Sentencia de primera instancia 5.1. Mediante sentencia del 18 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo del Chocó declaró probada la excepción de inepta demanda del medio de control, propuesta por la Superintendencia Nacional de Salud y, como consecuencia, se declaró inhibido para efectuar pronunciamiento de fondo. Preliminarmente hizo referencia a jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se ha considerado la ineptitud sustantiva de la demanda en aquellos casos en los que el contratista solicita el incumplimiento o la ruptura de la ecuación contractual sin incluir la pretensión de nulidad del acto de liquidación unilateral del contrato, “en este caso el de rechazo de la acreencia al proceso de liquidación” (se destaca).
Seguidamente, sostuvo que en el expediente obraba la Resolución No. AL-05671 del 6 de julio de 2016, a través de la cual el agente liquidador de Caprecom EICE rechazó la acreencia que reclamó la aquí demandante, y la Resolución No. AL- 7 Índice 2, SAMAI. 8 Ibidem. 9 Con el escrito de alegatos la parte actora allegó un informe de la Contraloría General de la República sobre la intervención de unas EPS, es decir, por fuera de la etapa probatoria.
Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. 14692 del 5 de diciembre de 2016, mediante la cual se confirmó la determinación anterior, las cuales, dijo el a quo, fueron conocidas antes de la radicación de la demanda, a lo que añadió, en los términos del artículo 7 del Decreto 254 de 2000, modificado por el artículo 7 de la Ley 1105 de 2006, que los actos que rechazan acreencias constituyen actos administrativos que son objeto de control judicial.
Bajo esa óptica indicó que la actora, al pretender la declaratoria de responsabilidad de la demandada a través del medio de controversias contractuales, debió haber solicitado la nulidad de los actos administrativos referidos, por medio de los cuales el agente liquidador rechazó la acreencia “que para el caso la Sala efectúa la equivalencia a aquel de liquidación del contrato”.
De ahí concluyó que la ausencia de pretensión de nulidad contra las resoluciones en mención hacía improcedente cualquier análisis de fondo, configurándose así una inepta demanda. Finalmente, el Tribunal afirmó que se condenaba en costas a la parte demandante, por resultar vencida en el proceso, y que las agencias en derecho se fijaban en uno por ciento (1 %) de las pretensiones de la demanda, no obstante lo cual en la parte resolutiva del fallo, concretamente en el ordinal tercero, se consignó textualmente: “sin condena en costas”. 5.2.
Dentro del término de ejecutoria de la sentencia, la Superintendencia Nacional de Salud, entidad demandada, presentó solicitud de aclaración del fallo10, al considerar que se generaba una duda toda vez que en la parte resolutiva, concretamente en el ordinal tercero, se determinó que no había lugar a costas, pero en la motiva se afirmó que debía condenarse en costas a la parte demandante. 5.3.
Mediante auto del 2 de julio de 202111, el Tribunal a quo accedió a la solicitud y aclaró el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia, en el sentido de condenar en costas a la parte demandante y en favor de las demandadas, y fijó las agencias en derecho en el uno por ciento (1%) de las pretensiones. 10 Índice 2, SAMAI. 11 Ibidem.
Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. 6. Recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, el cual fue concedido y debidamente admitido12. Solicitó la revocatoria del fallo apelado, con sustento en que se le vulneró el debido proceso y el derecho de acceso a la Administración de Justicia, dado que el Tribunal, luego de admitir la demanda y tramitarla, concluyó en su sentencia que la acción interpuesta no era la correcta, cuando esa situación, según lo dispuesto en el artículo 180 del CPACA, pudo evitarse en la etapa de saneamiento del proceso, orientándose “la demanda a los fines buscados y no esperar al final para fallar como en este caso se hizo vulnerando los derechos de un demandante ( )”.
Agregó que el Tribunal se equivocó aún más porque no tuvo en cuenta el criterio auxiliar de la equidad, “dejando desprotegido a un ciudadano y protegiendo al Par Caprecom en contra de su empobrecimiento”. 7. Actuación en segunda instancia 7.1. En el término de ejecutoria del auto que admitió la apelación contra la sentencia de primera instancia13, la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social intervino para señalar que debe confirmarse el fallo apelado, por cuanto el daño alegado tuvo origen en los actos administrativos por medio de los cuales el agente liquidador de Caprecom EICE rechazó la acreencia de Transporte Acuático K&M S.A.S.14 7.2.
Como no se solicitaron ni se decretaron pruebas en el trámite de la segunda instancia, no se corrió traslado para alegatos y la Secretaría pasó el expediente al Despacho para sentencia, según lo previsto en el numeral 5, del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 12 Índice 6, SAMAI. 13 El artículo 247 del CPACA, en su numeral 4, prevé: “Trámite del recurso de apelación contra sentencias.
El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento (…) 4. Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes” (se destaca). 14 Índice 11, SAMAI.
Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. III. CONSIDERACIONES Para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala analizará los siguientes aspectos: (1) jurisdicción y competencia; (2) problema jurídico; (2.1.) escogencia del medio de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo;
(2.2.) hechos probados relevantes; (2.3.) solución del problema jurídico; (2.3.1.) improcedencia del medio de control de controversias contractuales; y (3) costas. 1. Jurisdicción y competencia 1.1. Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 10415 del CPACA, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde el conocimiento del presente asunto, en tanto en la controversia planteada gira en torno a la actividad de una entidad pública, en la medida en que en la demanda se formularon reproches en contra de Caprecom EICE16 “en liquidación” con ocasión de los contratos que suscribió en su momento con la sociedad Transporte Acuático K&M. También, hay que decirlo, que la demanda se dirigió en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y que al proceso, en calidad de litisconsorte necesario, se vinculó a la Nación - Ministerio de Salud y Protección, lo que reafirma que el sub examine es del resorte de esta jurisdicción. 1.2.
Por su parte, esta Sala del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 18 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, de conformidad 15 “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. // Igualmente, conocerá de los siguientes procesos: […]”. 16 En cuanto a la naturaleza de Caprecom se tiene que esta entidad fue creada como establecimiento público mediante la Ley 82 de 1912; que posteriormente fue transformada en Empresa Industrial y Comercial del Estado a través de la Ley 314 de 1996, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada por esta norma al Ministerio de Comunicaciones y posteriormente al Ministerio de Protección Social por disposición del Decreto 205 de 2003, hoy Ministerio de Salud y Protección Social por disposición del Decreto 4107 de 2011.
De ahí claramente la naturaleza pública de Caprecom. Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. con lo previsto en el artículo 15017 y el numeral 5 del artículo 15218 del CPACA, dada la vocación de doble instancia del proceso, en razón de que la única pretensión económica19 excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes20 a la fecha de presentación de la demanda21. 2.
Problema jurídico A la Sala le corresponde determinar si se configuró la excepción de inepta demanda por haberse ejercido el medio de control de controversias contractuales, que a juicio del Tribunal era improcedente porque el daño tiene su génesis en las resoluciones expedidas por el agente liquidador de Caprecom EICE, por medio de las cuales se rechazó la acreencia reclamada por Transporte Acuático K&M S.A.S; actos administrativos cuya nulidad, dijo el a quo, debió solicitarse en la demanda.
Con el fin de resolver el problema planteado, la Sala se referirá brevemente a (2.1.) la escogencia del medio de control en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, análisis circunscrito al de controversias contractuales y al de nulidad y restablecimiento del derecho, para luego (2.2.) mencionar los hechos probados relevantes, contexto bajo el cual procederá a la solución del caso del concreto. 17 “Artículo 150.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. [modificado por el artículo 615 del CGP]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto al que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia […]”. 18 “Artículo 152.
Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
Se hace alusión a esta norma, en tanto la demanda se interpuso en ejercicio del medio de control de controversias contractuales. 19 Se pidió la suma de $717’630.000. 20 A la fecha de presentación de la demanda (2019) 500 SMLMV equivalían a $414’058.000. 21 Como la demanda se presentó en vigencia del CPACA, la norma con la cual se determina la competencia por razón de la cuantía es el artículo 157 de ese cuerpo normativo, la cual, entre otras cosas, consagra: “Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor”.
Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. 2.1. Escogencia del medio de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo La jurisprudencia del Consejo de Estado, en reiteradas oportunidades, ha señalado que la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del daño que se pretende resarcir y la causa petendi.
Dicho de otro modo, la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado es la que determina la acción, hoy medio de control, procedente para acudir al órgano judicial, así como la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por vía jurisdiccional22.
Es así que, según lo ha indicado la Corporación, el criterio útil para determinar “la acción procedente para reparar daños generados por la Administración es el origen de los mismos”23, de tal manera que, si la causa del daño solo puede remediarse dejando sin efectos un acto administrativo particular, aquel debe demandarse ante esta jurisdicción, a fin de someterlo al control de legalidad respectivo y obtener el respectivo restablecimiento (artículo 138 del CPACA); pero si el reproche tiene origen en un contrato estatal respecto del cual se pide el incumplimiento, el medio de control es el de controversias contractuales (artículo 141 del CPACA).
De manera más específica, cuando lo que se persigue es la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto que se considera ilegal, así como el restablecimiento de algún derecho amparado en una disposición normativa, en cuya violación se fundamenta la pretensión de nulidad, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, requiriéndose para su prosperidad desvirtuar las presunciones de legalidad y de veracidad que lo revisten y que hacen obligatorio su cumplimiento.
En este escenario, dado que el referido medio de control persigue el restablecimiento de un derecho particular y concreto, como consecuencia de la nulidad de un acto administrativo de la misma índole, aquel no puede ejercerse en cualquier tiempo, 22Al respecto véanse, entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de febrero de 2001, Rad.: 17769;
Sentencia del 12 de mayo de 2011, Rad.: 26758; Sentencia del 7 de junio de 2007, Rad.: 16474; Sentencia del 19 de julio de 2007, expediente 30905; Sentencia del 31 de agosto de 2005, expediente 29511; Sentencia del 12 de mayo de 2016, expediente 36705. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 20 de mayo de 2013. Rad.: 27278.
Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. sino que tiene un límite temporal de 4 meses, contados de acuerdo con las reglas del artículo 164 del CPACA24. A su turno, cuando una de las partes del contrato estatal pretende que se declare su existencia o su nulidad, se declare el incumplimiento, se anulen actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas, el medio de control procedente es el de controversias contractuales consagrado en el artículo 141 del CPACA, cuyo plazo para ejercerlo, según lo dispuesto en el artículo 164 ibidem, es de 2 años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento (regla general), o 2 años siguientes a la liquidación o al vencimiento del plazo para liquidar el contrato, en caso de que requiera de ese trámite (regla especial). 2.2.
Hechos probados relevantes La Subsección señala que unos documentos se allegaron en copia auténtica, mientras que otros fueron aportados en copia simple. Frente a estos últimos la Sala destaca que los analizará, en virtud de lo dispuesto en el artículo 246 del CGP25; además, se precisa que aquellos no fueron tachados de falsedad por alguna de las partes en la oportunidad procesal pertinente, y tampoco existe alguna disposición que haga exigible el requisito de las copias auténticas o de una determinada copia.
De acuerdo con las pruebas allegadas al plenario, se encuentran establecidos los siguientes hechos que interesan al presente caso: 2.2.1. Consta que el 1° de julio de 2014 Transporte Acuático K&M S.A.S. y Caprecom EICE suscribieron el contrato CR05-0247-2014, con el objeto de que la 24 “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA.
La demanda deberá ser presentada ( ) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad ( ) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales ( )”. 25 “ARTÍCULO 246.
VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia. Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella.
El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente”. Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. primera prestara servicios de transporte fluvial y ambulatorio y de urgencias para afiliados a Caprecom, territorial Chocó, en el municipio de Carmen del Darién. El acuerdo de voluntades se estipuló por un valor de $72’000.00026 y con un plazo de ejecución hasta el 30 de noviembre de 2014.
Al respecto, las pruebas que militan en el proceso dan cuenta de que se suscribieron cuatros otrosíes en relación con dicho negocio jurídico. El primero para incluir dentro del objeto que se prestarían los servicios también para los afiliados de Caprecom EPS, en los municipios de Acandí, Río Sucio y Unguía, mientras que en los demás otrosíes se adicionó el valor del contrato27. 2.2.2.
Se encuentra acreditado que, el 1° de diciembre de 2014, Transporte Acuático K&M S.A.S. y Caprecom EICE suscribieron el contrato CR05-590-2014, cuyo objeto consistió en la prestación de servicios de salud de traslado asistencial de pacientes en unidades móviles de emergencia (ambulancia fluvial), de la población afiliada a dicha entidad en los municipios de Acandí, Carmen del Darién, Río Sucio y Unguía, en el departamento del Chocó. Se pactó un valor de $29’400.00028 y un plazo de 2 meses a partir de su perfeccionamiento. 2.2.3.
Mediante Decreto No. 2519 de 2015 se dispuso la supresión y liquidación de Caprecom EICE y se designó como agente liquidador a la Fiduciaria La Previsora S.A. Esta información se desprende de la Resolución AL-05671 del 6 de julio de 2016, a la cual se hará alusión en el hecho probado 2.2.5. 2.2.4. Está probado que, el 18 de marzo de 2016, la sociedad Transporte Acuático K&M S.A.S. radicó formulario único para presentar reclamación oportuna de acreencias ante Caprecom en liquidación (A55.00022), por concepto de conciliaciones y contratos, por un valor de $717’630.00029. 2.2.5.
Consta que, mediante Resolución AL-05671 del 6 de julio de 201630, el apoderado general de la Fiduciaria La Previsora S.A.S., actuando como liquidador de Caprecom EICE, rechazó totalmente la acreencia presentada de manera 26 Fls. 37 a 40, cuaderno principal, expediente digital. 27 Fls. 41 a 46, cuaderno principal. expediente digital. 28 Fls. 48 a 53, cuaderno principal, expediente digital. 29 Fl. 74, cuaderno principal, expediente digital. 30 Fls. 131 a 153, cuaderno principal, expediente digital.
Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. oportuna por la sociedad Transporte Acuático K&M S.A.S. como crédito de quinta clase, por valor de $717’630.00031 -suma que, se anticipa, fue la pedida por la actora en su demanda, a título de restablecimiento-. Las razones del rechazo obedecieron a que no aportó los soportes suficientes y por falta de competencia del liquidador para reconocer la acreencia reclamada.
Consta que la referida resolución fue notificada por vía electrónica al apoderado de Transporte Acuático K&M S.A.S.32, sociedad esta que presentó recurso de reposición en su contra, según se extrae del hecho probado que se relacionará a continuación. 2.2.6. Se acreditó que, a través de la Resolución No. AL-14692 del 15 de diciembre de 201633, se resolvió recurso de reposición interpuesto por la aquí demandante contra la determinación anterior.
Esto se consignó en el referido acto: “Que mediante Decreto No. 2519 de 2015 se dispuso la supresión y liquidación de la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES CAPRECOM EICE, creada por la Ley 82 de 1912 y transformada en Empresa Industrial y Comercial del Estado mediante la Ley 314 de 1996, vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social, según Decreto ley 4107 de 2011.
( ). “2.1. De lo solicitado en la presentación del crédito Que Transporte Acuático K&M S.A.S. ( ) presentó al proceso liquidatorio de manera oportuna la reclamación A55.00022, por un valor de $717’630.000, mediante la cual solicita el reconocimiento de unas obligaciones contenidas en unos títulos valores derivados de la prestación de servicios de salud, como se expresó en el ‘Formulario Único para presentar Reclamación Oportuna de Acreencias’.
( ). 3. Del recurso de reposición El día 28/07/2016 Transporte Acuático K&M S.A.S. ( ) presentó recurso de reposición de manera oportuna contra la Resolución AL-05671. ( ) 3.1. Del fundamento del recurso de reposición: Como razones de su inconformidad, la recurrente adujo lo siguiente: Que la obligación reclamada ya fue aceptada y reconocida por CAPRECOM; que prueba de ello es al acta de conciliación suscrita entre la entidad y el acreedor donde se establece el número de la factura y sus respectivos valores.
Que en ningún momento ha solicitado que en la actualidad Caprecom pretenda conciliar; lo que pretende es que tenga en cuenta el acta ya conciliada de la entidad. Invoca la Ley 1797 de 13 de julio de 2016, artículo 12, literal B, para que se reconozca el grado el corresponde. En la parte considerativa se expuso: 31 Fls. 131 a 54, cuaderno principal, expediente digital. 32 Fl. 155, cuaderno principal, expediente digital. 33 Fls. 156 a 165, cuaderno principal, expediente digital.
Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. “De todo lo dicho puede extraerse que si bien en los actos administrativos que resuelven recursos de reposición no se suele introducir elementos adicionales en relación con la primera decisión adoptada por la administración, no puede desconocerse que, en esta ocasión, si llegare a hacer caso omiso al mandato contenido en el artículo 12 de la Ley 1797 de 2017 se obtendrían graves y negativas consecuencias de orden legal que pondrían en peligro el derecho a la igualdad de los acreedores que han concurrido al proceso liquidatorio.
Por consiguiente, en aras de lograr la prevalencia de derecho constitucional atrás anotado, forzosa resulta la aplicación del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016, para de esta manera ordenar la modificación de la prelación legal de la reclamación radicada por el reclamante, procediendo a graduar la acreencia presentada de manera oportuna como crédito de PRELACIÓN B”.
En la parte resolutiva se plasmó: “ARTÍCULO PRIMERO.-CONFIRMAR la Resolución AL-05671 del 6 de julio de 2016, por las razones expuestas en la parte considerativa del presente acto administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO. - MODIFICAR la calificación de la acreencia A55-00022 contenida en la Resolución AL-05671 de 6 de julio de 2016, para en su lugar adoptar la calificación que hace parte del presente acto administrativo – cuadro de calificación, por razón de la imposición de nuevas glosas.
ARTÍCULO TERCERO. - MODIFICAR la graduación de la acreencia contenida en la Resolución AL-05671 de 6 de julio de 2016 en el sentido de precisar que conforme a la prelación de créditos prevista en la Ley 1797 de 2016, corresponde a un crédito de PRELACIÓN B ARTÍCULO CUARTO.-RECHAZAR la reclamación presentada de manera oportuna por TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. ( ) como crédito de PRELACIÓN B, por valor de ( ) $717’630.000”. 2.2.7.
Consta que la anterior resolución se notificó el 27 de diciembre de 2016 a la sociedad Transporte Acuático K&M S.A.S.34 2.3. Solución del problema jurídico Con las precisiones generales sobre la escogencia del medio de control en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y teniendo en cuenta los hechos probados relevantes, la Sala anticipa que en el presente caso no era procedente el medio de control de controversias contractuales sino el de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones que pasan a explicarse. 34 Fl. 166, cuaderno principal, expediente digital.
Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. 2.3.1 Improcedencia del medio de control de controversias contractuales 2.3.1.1. Revisada la demanda interpuesta por Transporte Acuático K&M S.A.S., la Sala observa que la primera pretensión se dirigió con el fin de que se declarara el incumplimiento de unos contratos de prestación de servicios que la mencionada sociedad suscribió con Caprecom EICE, y con la segunda pretensión se pretende el pago de la suma de $717’630.000, “por concepto de capital e intereses producto de la falta de pago de los contratos ejecutados”, lo cual, en principio, daría lugar a entender que en el sub examine sí era procedente el medio de control de controversias contractuales incoado por la parte actora (artículo 141 del CPACA).
No obstante lo anterior, de acuerdo con las consideraciones expuestas en torno a la escogencia del medio de control ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a partir de los hechos probados relevantes en el caso concreto, esta Sala de Subsección precisa que, al margen del incumplimiento contractual alegado por la actora, el daño reclamado tuvo origen en unos actos administrativos mediante los cuales, en el marco del proceso liquidatorio de Caprecom EPS., se rechazó la acreencia presentada por la sociedad Transporte Acuático K&M S.A.S., lo que lleva a concluir que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del CPACA), como pasa a exponerse.
Es cierto que la aquí demandante y Caprecom EICE suscribieron unos contratos cuyo objeto consistió en la prestación de servicios de transporte fluvial y ambulatorio y de urgencias para afiliados a Caprecom EPS, en unos municipios del departamento del Chocó (hechos probados 2.2.1 y 2.2.2).También se encuentra acreditado que el 18 de marzo de 2016, en el marco del proceso liquidatorio de Caprecom EPS conforme al Decreto 2519 de 2015 y al Decreto-ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 200635, Transporte Acuático K&M S.A.S. radicó un formulario único para presentar reclamación oportuna de acreencias (A55.00022), por la suma $717’630.00036, petición que fue rechazada por el agente liquidador de 35 Sobre el régimen jurídico aplicable al proceso liquidatorio de Caprecom ESP, esto se lee en la Resolución AL-05671 del 6 de julio de 2016 “CUARTO. Que el régimen jurídico aplicable a la liquidación de la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES CAPRECOM EICE EN LIQUIDACIÓN ( ) es el dispuesto en el Decreto 2519 de 2015 en consonancia con lo estipulado en el Decreto-ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006 ( )”. 36 Esto se consignó en la Resolución No. AL-14692 del 15 de diciembre de 2016, expedida por al agente liquidador de Caprecom EPS: “Que mediante Decreto No. 2519 de 2015 se dispuso la supresión y liquidación de la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES CAPRECOM EICE, creada por la Ley 82 de 1912 y transformada en Empresa Industrial y Comercial del Estado Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. la entidad a través de la Resolución AL-05671 del 6 de julio de 2016, posteriormente confirmada por la Resolución AL-14692 del 15 de diciembre de 2016, en la cual, además, se modificó la calificación de la acreencia, graduándose como crédito de prelación B, pero también se rechazó (hechos probados 2.2.4., 2.2.5. y 2.2.6).
Dicho lo anterior, cabe advertir que en la pretensión segunda de la demanda objeto de estudio se pidió que a Transporte Acuático K&M S.A.S. se le pagara el monto de $717’630.000, misma suma que dicha sociedad reclamó como acreencia en el proceso liquidatorio de Caprecom EICE, la cual, como se vio, fue rechazada por el agente liquidador de la entidad a través de la resoluciones mencionadas.
En este punto de la providencia conviene resaltar que, en el marco del trámite liquidatorio, le compete al agente liquidador calificar, graduar, aceptar y rechazar las acreencias presentadas, tal y como lo dispone el artículo 7 del Decreto-ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, en los siguientes términos: “Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación” (negrillas y subrayado fuera del texto). Bajo ese contexto, queda claro que el daño reclamado en la demanda tuvo origen en las resoluciones expedidas por el agente liquidador que rechazaron la reclamación por $717’630.000, las cuales son verdaderos actos administrativos que, en tal virtud, la parte actora debió cuestionar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a efectos de desvirtuar su presunción de legalidad y obtener el resarcimiento correspondiente, pues ciertamente a través las Resoluciones AL-05671 del 6 de julio de 2016 y AL-14692 del 15 de diciembre de 2016 se exteriorizó la voluntad de la Administración de manera particular y concreta mediante la Ley 314 de 1996, vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social, según Decreto ley 4107 de 2011( ) 2.1.
De lo solicitado en la presentación del crédito. Que Transporte Acuático K&M S.A.S. ( ) presentó al proceso liquidatorio de manera oportuna la reclamación A55.00022, por un valor de $717’630.000, mediante la cual solicita el reconocimiento de unas obligaciones contenidas en unos títulos valores derivados de la prestación de servicios de salud, como se expresó en el ‘Formulario Único para presentar Reclamación Oportuna de Acreencias’” (se destaca) (hecho probado 2.2.5.).
Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. frente a la sociedad Transporte Acuático K&M S.A.S., surtiendo plenos efectos jurídicos, aunado a lo cual es menester resaltar que se encuentran amparadas con la presunción de legalidad. En efecto, en este caso se alega el incumplimiento por parte de Caprecom EICE respecto de los contratos de prestación de servicios suscritos con la aquí demandante y se pide en la pretensión segunda de la demanda el pago de $717’630.000, “por concepto de capital e intereses producto de la falta de pago de los contratos ejecutados”; acreencia que, habiéndose dispuesto la supresión y liquidación de la entidad pública demandada (hecho probado 2.2.3.), fue presentada por la parte actora en el trámite liquidatorio (hecho probado 2.2.4.), procedimiento al que concurrió a efectos de hacerla valer y con ocasión de lo cual fueron proferidos unos actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, como lo son las mentadas resoluciones proferidas por el liquidador.
Todo lo anterior da cuenta que, al margen del incumplimiento contractual alegado por la parte actora, la suma cuyo reconocimiento y pago solicita en la pretensión segunda en el libelo introductorio fue la misma que la sociedad Transporte Acuático K&M S.A.S reclamó en el proceso liquidatorio de Caprecom EICE y que fue rechazada por el agente liquidador mediante las Resoluciones AL-05671 del 6 de julio de 2016 y AL-14692 del 15 de diciembre de 2016, actos administrativos que, se insiste, la parte demandante debió cuestionar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para desvirtuar la presunción de legalidad y obtener el restablecimiento correspondiente.
Conviene insistir en que los actos administrativos referidos se expidieron en virtud del proceso liquidatorio de Caprecom, procedimiento administrativo autónomo e independiente, y, por ende, contrario a lo indicado por el Tribunal, no es equiparable al trámite de liquidación que se surte en los contratos estatales para el cruce final de cuentas entre contratantes, de ahí que no pueda señalarse que las resoluciones proferidas por el agente liquidador son actos administrativos contractuales.
Por lo expuesto, no queda duda de la improcedencia del medio de control de controversias contractuales, lo cual se corrobora, incluso, con lo afirmado por la misma parte actora en los alegatos de conclusión que presentó en el trámite de la primera instancia, afirmando que se ratificada en las pretensiones orientadas a que Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. se declare la nulidad de un acto administrativo proferido por el agente liquidador de Caprecom EICE (ver punto 4.2. de los antecedentes de este proveído), aspecto este último que, contrario a lo manifestado, no fue alegado o incluido en modo alguno en la demanda objeto de estudio. 2.3.1.2.
Advertida la improcedencia del medio de control de controversias contractuales, a la Sala no le queda otro camino que confirmar la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de inepta demanda, según pasa a exponerse: Para la parte recurrente, no era posible proferir fallo inhibitorio por inepta demanda como lo hizo el Tribunal a quo, sino que debía orientarse “la demanda a los fines buscados”.
Sobre el particular, esta Subsección generalmente ha señalado que, si bien bajo las reglas del CPACA la indebida escogencia del medio de control, en principio, no puede conducir a una sentencia inhibitoria, lo cierto es que existen casos específicos en los que, al intentar readecuar la demanda, se advierte que no se elevó pretensión de nulidad frente a un acto administrativo cuya legalidad debió ser cuestionada en el libelo introductorio, escenario que procesalmente sí conduce a dictar un fallo inhibitorio.
Esto se ha dicho: “La indebida escogencia de la acción o del medio de control no es causal para proferir fallo inhibitorio, ni tampoco es fundamento para negar las pretensiones de la demanda. De ahí que, el juez deba darle a la demanda el trámite que le corresponda, aunque la demandante haya indicado la vía procesal inadecuada, según el artículo 171 CPACA.
Solo cuando se readecúa la demanda y hay caducidad o algunas pretensiones no fueron planteadas, por ejemplo, la nulidad de un contrato o de un acto administrativo, el juez está obligado a declararla o a inhibirse para decidir”37 (se destaca). Entonces, es cierto que bajo las reglas del CPACA, en concreto el artículo 171 ibidem38, es tarea de los jueces indicar la vía procesal correspondiente aun cuando se haya señalado una inadecuada, pero en este caso particular se evidencia, por lo ampliamente expuesto, que la parte actora debió demandar unos actos administrativos de contenido particular y no lo hizo, de ahí la ineptitud de la demanda objeto de estudio que, inexorablemente, conduce a un fallo inhibitorio, siguiendo la 37 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 19 de julio de 2023. Rad.: 52787. 38 “ARTÍCULO 171. ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…)” (se destaca). Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. pauta jurisprudencial en cita, con lo que se deja piso el argumento planteado en el recurso de apelación, consistente en que debió “orientarse” el libelo introductorio.
En este sentido, recuérdese que para demandar actos administrativos existe una técnica que es invocar las causales de nulidad dispuestas en la ley con su respectivo concepto de violación, y esto particularmente no se hizo en la demanda objeto de estudio, de modo que no es posible readecuar la demanda interpuesta a la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, de hacerlo, no solamente se estarían modificando las pretensiones de libelo –tarea que está vedada para las jueces-, sino que también se estarían obviando las causales de nulidad y el concepto de violación, aspectos estos que nunca se expusieron por la parte actora.
En efecto, como los actos administrativos gozan de presunción de legalidad, cuando se atacan ante la jurisdicción contencioso administrativa es menester exponer las razones por las cuales se considera que el acto acusado vulnera las disposiciones en que debían fundarse e incurre en el cargo que se plantee39, pues el control de legalidad que el juez contencioso administrativo realiza no es general sino particular y concreto, de modo que su análisis se circunscribe a los motivos de violación que se alegan, los cuales constituyen la causa petendi en el proceso40.
Precisamente la jurisprudencia ha señalado en forma reiterada y uniforme que este planteamiento de los cargos constituye el contorno de la decisión del juez administrativo, quien deberá resolver sobre la validez del acto demandado con fundamento en los motivos de violación alegados por la parte actora en el libelo introductorio y las normas que hayan sido invocadas como vulneradas41, presupuesto que no puede obviarse en atención al carácter de justicia rogada que reviste a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de donde el control de legalidad se contrae a los cargos esgrimidos en la demanda y a las normas indicadas por el 39 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera.
Sentencia 2010-00260 del 5 de mayo de 2016, Radicación: 25000 23 24 000 2010 00260 01. Al respecto se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-197 de 1999, al estudiar la constitucionalidad del numeral 4º del artículo 137 del C.C.A., oportunidad en la que señaló que carece de racionalidad que el juez administrativo busque de oficio las posibles causas de nulidad de los actos administrativos y que la imposición al demandante de la referida carga “contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación”(Corte Constitucional, sentencia C-197 de 1991). 40 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 22 de octubre de 2012, Rad.:20738. 41 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 9 de diciembre de 2011, Radicación número: 11001-03-26-000-2001-00030-01(20410). Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. demandante, por ser el escrito de demanda el marco de referencia para que el operador jurídico emita su pronunciamiento judicial, de manera que se respete el principio de congruencia y, además, el derecho de defensa del demandado.
A partir de todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de inepta demanda y se inhibió para decidir de fondo. 2.3.1.3. En todo caso, no está de más señalar que, aun si se pasara por alto lo expuesto en relación con la inepta de demanda que se concretó en el sub examine y en esa medida se analizara el asunto bajo el contexto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, habría que concluir que operó la caducidad, porque transcurrió un plazo superior al de los 4 meses dispuestos el numeral 2, literal d), del artículo 164 del CPACA42, dado que el libelo introductorio se interpuso el 31 de julio de 2019, mientras que el lapso para presentar la demanda en ejercicio de ese medio de control fenecía el 28 de abril de 2017, pues la Resolución No. AL- 14692 del 15 de diciembre de 2016 se notificó el 27 de diciembre de 201643, por lo que bajo ninguna óptica en el sub judice estarían dados los presupuestos procesales indispensables para proferir una decisión de fondo. 3.
Costas De conformidad con el artículo 188 del CPACA44 y con la disposición especial del artículo 365-1 del CGP45, para el caso particular procede la condena en costas a 42 “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada ( ) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad ( ) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales ( )”. 43 La Resolución AL-05671 del 6 de julio de 2016, expedida por el agente liquidador de Caprecom EICE, que rechazó la acreencia presentada por la aquí demandante, fue confirmada mediante la Resolución No. AL-14692 del 15 de diciembre de 2016, esta última que, a su vez, modificó la calificación de la acreencia y la graduó como crédito de prelación B y también la rechazó. Este último acto administrativo se notificó el 27 de diciembre de 2016 (hecho probado 2.2.7.), de manera que el plazo de los 4 meses de caducidad corrió hasta el 28 de abril de 2017.
Conviene agregar que el término de caducidad no se suspendió, por cuanto la parte demandante presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 14 de mayo de 2019 (Fl. 61, cuaderno principal, expediente electrónico), ya cuando había fenecido el plazo para demandar. 44 “Artículo 188. Condena en costas [CPACA]. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [actualmente Código General del Proceso]” [aclaración añadida]. 45 “Artículo 365.
Condena en costas [CGP]. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. cargo de la parte a la que se le resuelve desfavorablemente el recurso de apelación, en este asunto a la demandante.
En el presente caso se encuentra acreditada la gestión del apoderado del litisconsorte necesario por pasiva, Nación – Ministerio de Salud y Protección Social frente a la interposición del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (punto 7.1. de los antecedentes de este proveído). Si bien la Superintendencia Nacional de Salud y Fiduciaria La Previsora –que actuó como vocera y administradora de PAR Caprecom-, demandadas, no intervinieron en la segunda instancia, ello no desvirtúa, en todo caso y según lo ha dicho la jurisprudencia de la Corporación46, que atendieron el proceso de manera diligente y oportuna, pues contaban con apoderados que asumieron su representación judicial.
Lo anterior resulta suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho en la liquidación de las costas, en favor de las entidades demandadas y del litisconsorte necesario por pasiva, de acuerdo con lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP. La liquidación de las costas se debe adelantar de manera concentrada en el Tribunal que conoció del proceso en primera instancia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 366 del CGP. 3.1.
Fijación de agencias en derecho en segunda instancia El Acuerdo PSAA16-10554, expedido el 5 de agosto de 2016 por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda47, estableció las tarifas de agencias en derecho. En cuanto a los criterios y a la fijación de las tarifas en los asuntos contencioso administrativos, el artículo 2 del referido Acuerdo dispuso que debía tenerse en cuenta la naturaleza, la calidad y la duración útil de la gestión por el apoderado, así como la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes.
A su vez, el artículo 5 del Acuerdo consagró que las tarifas máximas de agencias en derecho deben establecerse en salarios mínimos o en porcentajes relativos al valor de las pretensiones de la demanda reconocidas o negadas en la sentencia. desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto […]” [énfasis y aclaración añadida]. 46 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 30 de julio de 2021. Rad.: 59287. 47 La demanda se presentó el 31 de julio de 2019. Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. En lo que a este caso interesa, conviene señalar que, en los “procesos declarativos en general”, las agencias en derecho en segunda instancia deben fijarse entre 1 y 6 salarios mínimos legales mensuales vigentes, según lo dispuso el artículo 5.1. del Acuerdo PSAA16-1055448.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 2 del Acuerdo PSAA16-10554, se advierte que la gestión procesal de los apoderados de las entidades demandadas en esta instancia no revistió complejidad. En ese sentido, se fijan las agencias en derecho en tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, monto que deberá ser repartido en partes iguales a favor de las entidades demandadas. 3.2.
Adicionalmente, se advierte que la condena en costas y las agencias en derecho fijadas en la sentencia de primera instancia –aclarada mediante auto del 2 de julio de 2021- se mantendrán, porque no fue un punto cuestionado en el recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, aclarada mediante auto del 2 de julio de 2021, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS, por la segunda instancia, a la parte actora, en favor de las entidades demandadas y del litisconsorte necesario por pasiva. Para el efecto, las agencias en derecho de la segunda instancia se fijan en la suma de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, monto que deberá ser pagado en partes iguales en favor de las entidades demandadas, Superintendencia Nacional de Salud y Fiduciaria La Previsora S.A.S. –que actuó como vocera y 48 “Artículo. 5—Tarifas.
Las tarifas de agencias en derecho son: “1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL “( ). “En segunda instancia entre 1 y 6 S.M.L.M.V. ( )” Radicado: 27001-23-33-000-2019-00065-01 (68052) Demandante: TRANSPORTE ACUÁTICO K&M S.A.S. administradora de PAR Caprecom-, y el litisconsorte necesario por pasiva, Nación – Ministerio de Salud y Protección Social.
Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑÓZ Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado VF