CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de 2026 Radicación número: 11001-03-06-000-2025-00557-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San José de Samaná (Caldas), departamento de Caldas, Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica).
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111 modificados, respectivamente, por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 De acuerdo con la información que reposa en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al conflicto: 1.
La ESE Hospital San José de Samaná (Caldas) expidió certificación de tiempos laborados núm. 8 del 23 de abril de 2019, correspondiente a la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío, en la que indicó que estuvo vinculada a dicha institución en el cargo de auxiliar de enfermería entre el 19 de junio de 1984 y el 15 de febrero de 1985; y que la entidad responsable del respectivo pasivo prestacional es el departamento de Caldas. 2.
A partir de la información laboral certificada, a través de la plataforma de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Porvenir S.A., en calidad de entidad solicitante, conformó liquidación provisional del bono pensional a 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto 11001030600020250055700 que reposa en SAMAI.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 favor de la señora Loaiza Berrío, en la cual el departamento de Caldas figura como entidad responsable. 3. Mediante escrito del 26 de agosto de 2024, Porvenir S.A. solicitó al departamento de Caldas y al Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, el reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Loaiza Berrío, derivado del tiempo laborado en el Hospital San José de Samaná (Caldas). 4.
El 25 de abril de 2025, el Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a través del sistema interactivo de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, objetó el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Loaiza Berrío, bajo el argumento de no figura como beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud y que se encuentra en calidad de retirada del Hospital San José de Samaná (Caldas). 5.
Con posterioridad, Porvenir S.A. consultó ante la Dirección de Regulación Económica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, si la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío era beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud o si se encontraba cobijada por algún contrato de concurrencia. Al respecto, dicha cartera ministerial indicó que la afiliada no figuraba como beneficiaria de dichos mecanismos. 6.
Mediante escrito sin fecha, enviado al despacho ponente el 2 de diciembre de 2025, Porvenir S.A. solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital San José de Samaná (Caldas), el departamento de Caldas, el Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica), con el fin de que se determine la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío, por el período laborado en la referida institución hospitalaria entre el 19 de junio de 1984 y el 15 de febrero de 1985.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso tercero por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 515 del 2 de diciembre de 2025, por el término de cinco (5) días hábiles, entre el 4 y 11 de diciembre de 2025, en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones dentro del trámite del presente conflicto.
Según constancia del 2 de diciembre de 2025, la Secretaría de la Sala comunicó la presentación del conflicto de competencias administrativas a la ESE Hospital San José de Samaná (Caldas), a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., al departamento de Caldas, al Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 (Dirección de Regulación Económica) y a la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío, solicitante del bono pensional.
Mediante informes secretariales del 12 y 15 de diciembre de 2025, se dejó constancia de que el departamento de Caldas, el Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, la ESE Hospital San José de Samaná (Caldas) y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron consideraciones dentro del término concedido, mientras que los demás interesados guardaron silencio.
Posteriormente, mediante auto del 20 de enero de 2026, la consejera ponente dispuso requerir información necesaria para resolver el asunto al Hospital San José de Samaná (Caldas). De acuerdo con informe secretarial del 29 de enero de 2026, la ESE Hospital San José de Samaná (Caldas) remitió memorial y anexos a través de la plataforma SAMAI, los cuales fueron incorporados al expediente.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. E.S.E. Hospital San José de Samaná (Caldas) Mediante escrito de 5 de diciembre de 2025, manifiesta que no es responsable del reconocimiento y pago del bono pensional reclamado por la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío, por cuanto, para el período comprendido entre el 19 de junio de 1984 y el 15 de febrero de 1985, el hospital no contaba con personería jurídica ni capacidad para obligarse, pues hacía parte de la estructura del sector público de salud del departamento de Caldas y en consecuencia, la responsabilidad por el pasivo pensional causado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 recae en el ente territorial y en la Nación, conforme al régimen de concurrencia del sector salud.
Con fundamento en lo anterior, solicita que se declare competente al departamento de Caldas para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional. 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Esta autoridad intervino formalmente en el trámite mediante escrito fechado el 12 de diciembre de 2025. En dicho escrito, solicita su desvinculación del conflicto al considerar que no tiene competencia para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío. Expone que dicha cartera ministerial no es empleadora, ni entidad certificadora de tiempos laborales, ni administradora de fondos de pensiones, por lo que no le corresponde emitir certificaciones CETIL ni reconocer directamente bonos pensionales derivados de relaciones laborales en instituciones hospitalarias del orden territorial.
Adicionalmente, señala que el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud y los contratos de concurrencia solo cubren a los servidores certificados como beneficiarios a Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 31 de diciembre de 1993, en las categorías de activos o jubilados. Precisa que, de acuerdo con la certificación de beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud del departamento de Caldas, la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío fue reportada como retirada certificada, razón por la cual no existe cobertura financiera a su favor con cargo a los recursos del contrato de concurrencia núm. 083 de 2001.
Finalmente, indica que, conforme al inciso quinto del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y al Decreto 586 de 2017, corresponde a la institución hospitalaria continuar presupuestando y pagando las obligaciones pensionales hasta tanto se realice el corte de cuentas y se establezca la concurrencia correspondiente, sin que ello implique asunción directa de responsabilidad por parte del Ministerio. 3.
Departamento de Caldas Mediante escrito de alegatos fechado en diciembre de 2025, manifiesta que no es responsable del pago total del bono pensional reclamado por la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío, dado que su participación en el régimen de concurrencia del sector salud se encuentra limitada al porcentaje establecido en el contrato de concurrencia núm. 083 de 2001, esto es, el 21,82 % del pasivo prestacional reconocido a 31 de diciembre de 1993.
Señala que la afiliada no fue certificada como beneficiaria del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, razón por la cual no existe obligación clara, expresa y exigible a cargo del departamento en los términos pretendidos. Asimismo, sostiene que el reconocimiento, emisión y pago inicial de los bonos pensionales corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con posibilidad de recobro posterior frente a las entidades territoriales, conforme a los porcentajes de concurrencia legalmente establecidos.
Con base en lo anterior, solicita que se declare la improcedencia del conflicto o, subsidiariamente, que se determine que la competencia recae en la ESE Hospital San José de Samaná (Caldas) o en la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 4. Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas En su condición de entidad delegada para la custodia del Patrimonio Autónomo constituido en virtud del contrato de concurrencia núm. 083 de 2001, presentó alegatos y consideraciones, mediante escrito fechado el 9 de diciembre de 2025.
En dicho escrito, la entidad aduce que no es competente para reconocer ni pagar el bono pensional reclamado, en la medida en que su función se limita a la administración de los recursos del patrimonio autónomo, los cuales tienen una destinación específica y exclusiva para el pago de las obligaciones correspondientes a los beneficiarios certificados como activos o jubilados a 31 de diciembre de 1993.
Indica que, conforme al listado oficial de beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud del departamento de Caldas, la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío fue reportada como retirada certificada, razón por la cual el patrimonio Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 autónomo no cuenta con partidas para financiar su bono pensional.
No obstante, precisó que el Decreto 586 de 2017 establece un procedimiento especial para el cálculo y pago del pasivo prestacional del personal retirado, en el cual la institución hospitalaria debe efectuar inicialmente el pago y posteriormente adelantar el trámite de recobro ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Con fundamento en lo anterior, solicita que se declare que la competencia para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional no recae en la Dirección Territorial de Salud de Caldas ni en el patrimonio autónomo, sino en la entidad hospitalaria o, en su defecto, en las autoridades llamadas a concurrir conforme al régimen legal vigente.
IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos toda vez que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional, esto es, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mientras que las otras, el departamento de Caldas, el Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la ESE Hospital San José de Samaná (Caldas), son del orden territorial; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en la medida en que se trata de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional presentada en favor de la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío, por el tiempo en el que laboró en el Hospital San José de Samaná (Caldas), comprendido entre el 19 de junio de 1984 y el 15 de febrero de 1985; y iii) las autoridades involucradas negaron de manera sucesiva, su competencia para adelantar la actuación administrativa correspondiente.
En consecuencia, corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer del presente asunto. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva4. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, la Sala determinará cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío, por el tiempo durante el cual laboró en el antiguo Hospital San José de Samaná (Caldas), comprendido entre el 19 de junio de 1984 y el 15 de febrero de 1985.
El conflicto surge porque la ESE Hospital San José de Samaná (Caldas) considera no ser competente para pronunciarse sobre la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional reclamado, debido a que, para la época en que la señora Loaiza Berrío laboró en dicha institución hospitalaria, no tenía la naturaleza jurídica de empresa social del Estado, sino que hacía parte de la estructura del sector público de salud administrado por el ente territorial correspondiente, razón por la cual sostiene que la autoridad competente para resolver la solicitud es el departamento de Caldas.
Por su parte, el departamento de Caldas manifiesta que la señora Loaiza Berrío aparece registrada en el Certificado de Beneficiarios del Pasivo Prestacional del Sector Salud en calidad de personal retirado a 31 de diciembre de 1993, razón por la cual no se avaló valor alguno por concepto de reserva pensional a su favor y, en consecuencia, sostiene que la competencia para resolver la solicitud corresponde a la ESE Hospital San José de Samaná (Caldas), en su condición de empleadora.
El Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas afirma que únicamente debe asumir el pago de las obligaciones correspondientes a las personas identificadas como beneficiarias del Pasivo Prestacional del Sector Salud en calidad de activos o jubilados, y que, en consecuencia, al encontrarse la señora Loaiza Berrío 4 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 registrada como personal retirado, no le es posible reconocer ni pagar el bono pensional solicitado, ante lo la cual señala que la competencia no recae en el patrimonio autónomo, sino en la E.S.E. Hospital San José de Samaná (Caldas) o en el departamento de Caldas. Por último, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostiene que no le corresponde asumir el reconocimiento y pago del bono pensional reclamado, por cuanto la señora Loaiza Berrío no fue incluida como beneficiaria del Pasivo Prestacional del Sector Salud, y que, en tal medida, las obligaciones pensionales derivadas del tiempo laborado en el Hospital San José de Samaná (Caldas) deben ser atendidas por la entidad hospitalaria correspondiente.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas5: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración iv) Conclusiones del recuento normativo.
Reiteración v) Análisis del caso concreto 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración6 El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 19687, y mediante la Ley 9ª de 19738, el legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: 5 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025- 00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00257-00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre asuntos similares al presente conflicto, y examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud, el proceso de descentralización del sector salud, las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 6 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00.
Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06- 000-2025-00417-00. 7 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 8 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 Decreto Ley 056 de 19759 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. 9 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 Decreto Ley 356 de 197510 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración11 Ahora bien, como lo señaló la Sala12, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 199013 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, 10 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud». 11 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00.
Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06- 000-2025-00417-00. 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación 11001-03-06-000-2018-00132-00. 13 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199314 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración15 Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud16 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 14 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 15 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06- 000-2025-00417-00. 16 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 Ley 100 de 199317 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Resalta la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que 17 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador.
Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993. Las Leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199418. Ley 715 de 200119 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia. 18 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 19 Ley 715 de 2001«Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Resalta la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200420 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201321. Ley 1438 de 201122 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese 20 Decreto 306 de 2004 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 21 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 22 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto]. Decreto 586 de 201723 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199324, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. Reiteración25 De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: 23Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 24 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud». 25 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06- 000-2025-00417-00. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)26. c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban 26 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia27, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. 27 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil encuentra que el departamento de Caldas es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud referente al reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío, correspondiente al período laborado en el antiguo Hospital San José de Samaná (Caldas), hoy empresa social del Estado, comprendido entre el 19 de junio de 1984 y el 15 de febrero de 1985.
Lo anterior, de conformidad con los siguientes argumentos: De conformidad con los documentos allegados al expediente con ocasión del auto para mejor proveer del 20 de enero de 2026, el Hospital San José de Samaná (Caldas) fue creado mediante el Acuerdo 03 de 1911 como una institución pública destinada a la prestación de servicios de salud en el municipio de Samaná. Posteriormente, a través de la Resolución núm. 0013 del 28 de febrero de 1973, la Junta Directiva del hospital expidió los estatutos del hospital, en los cuales se reguló su organización, funcionamiento y régimen administrativo, lo que permite establecer que, para esa época, el hospital operaba como una entidad pública del sector salud y dependía técnica y administrativamente del servicio seccional de salud, conforme a lo dispuesto en el artículo octavo de la citada resolución. Más adelante, mediante el Acuerdo 06 de 2000, expedido por el Concejo Municipal de Samaná, el Hospital San José de Samaná fue transformado en empresa social del Estado, como una entidad pública descentralizada del orden municipal, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrita al sistema general de seguridad social en salud.
Ahora bien, en 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicio de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema28.
En el departamento de Caldas, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud, para la época en que se reclama el bono pensional, fue el servicio seccional de salud de Caldas que fungía como una dependencia del departamento de Caldas, de conformidad con el contrato del 25 de febrero de 1975 suscrito entre el departamento de Caldas y el Ministerio de Salud Pública de entonces29.
En consecuencia, para el período de causación del bono pensional de la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío, comprendido entre el 19 de junio de 1984 y el 15 de febrero de 1985, el Hospital San José de Samaná (Caldas) fungía como una institución pública integrada al Sistema Nacional de Salud, cuya administración se encontraba a cargo del ente territorial, y solo con posterioridad, en el año 2000, fue transformado en empresa social del Estado.
En ese sentido, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, dispuso que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993», se debe entender que era el departamento de Caldas el que estaba prestando directamente, para la época en que se reclama el bono pensional, los servicios de salud y, por lo tanto, era el obligado a continuar presupuestando y pagando las obligaciones pensionales correspondientes.
En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional del sector salud. Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo. 28 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [Resalta la Sala]. 29 Es de anotar que el Servicio de Salud de Caldas desde el 25 de febrero de 1975, fecha de su creación mediante el contrato de constitución referido, no tenía personería jurídica, sino que era una dependencia del departamento de Caldas.
Posteriormente, mediante la Ordenanza 02 del 19 de octubre de 1990 este se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas, cuya naturaleza era la de unidad administrativa especial con régimen de establecimiento público del departamento, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Luego, mediante la Ordenanza 446 del 29 de abril de 2002 se transformó en Dirección Territorial de Salud de Caldas, cuya naturaleza es la de establecimiento público del orden Departamental, con autonomía Administrativa, Presupuestal y Financiera.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 Asimismo, la Ley 1438 de 2011, artículo 78, indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las ESE, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica (eran dependencias de la entidad territorial), o teniéndola se encontraban adscritos a los departamentos, y por ende su administración estaba a cargo de estos.
Por lo anterior, la Sala declarará competente al departamento de Caldas para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío, correspondiente al período laborado en el Hospital San José de Samaná (Caldas), hoy empresa social del Estado, comprendido entre el 19 de junio de 1984 y el 15 de febrero de 1985. 7.
Exhortos En el marco de lo previsto en el Decreto 586 de 2017, y en el evento en que la ESE Hospital San José de Samaná (Caldas) sea la entidad en la que repose información relacionada con la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío, cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortar a dicha empresa para que suministre tal información al departamento de Caldas en el menor tiempo posible.
Esto con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud30 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia31. Finalmente, y teniendo en cuenta que la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío es una persona adulta mayor y, por tal razón, goza de especial protección constitucional, la Sala exhortará, igualmente, al departamento de Caldas para que adelante de manera prioritaria las gestiones que le corresponden, con el fin de dar una pronta respuesta a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., en su calidad de representante de la afiliada. 30 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 31 A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las ESE hospitales cumplan con la obligación allí exigida. 31 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Caldas para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tenga derecho la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío, por el período laborado en el antiguo Hospital San José de Samaná (Caldas), hoy empresa social del Estado, comprendido entre el 19 de junio de 1984 y el 15 de febrero de 1985.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría de la Sala, el expediente de la referencia al departamento de Caldas, para que ejerza su competencia, conforme se dispone en el numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital San José de Samaná (Caldas), para que, en caso de reposar en dicha entidad información indispensable para que el departamento de Caldas realice el respectivo corte de cuentas con el pasivo prestacional del sector salud respecto del bono pensional de la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío, la suministre a la entidad territorial a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento de Caldas para que adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta respecto del bono pensional de la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrio, teniendo en cuenta que es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión a la ESE Hospital San José de Samaná (Caldas), al departamento de Caldas, al Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica), a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. y a la señora Nidia del Socorro Loaiza Berrío.
SEXTO. RECONOCER personería a las abogadas Leidy Katherine Gómez Buitrago, con la tarjeta profesional núm. 259.073 del CS de la J, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Laura María Alzate Ocampo, con la tarjeta profesional núm. 264.292 del CS de la J, como apoderada del departamento de Caldas; y Laura Giselle Banoy Becerra, con la tarjeta profesional núm. 410.715 del CS de la J, como apoderada de Porvenir S.A., conforme a los poderes que obran en el expediente.
SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00557-00 OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ALZATE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado (Ausente con permiso) OSCAR ALBERTO REYES REY (E) Secretario de la Sala