Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23 -33-000-2018-00984-01 (1406-2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Demandado: Rodrigo Alfonso Rivera Sánchez Tema: Lesividad.

Declara probada, de oficio, la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada, de oficio, la excepción de caducidad.

ANTECEDENTES La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones instauró demanda en contra del señor Rodrigo Alfonso Rivera Sánchez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución 001313 de 27 de enero de 2011, por medio de la cual el Instituto de Seguro Social - ISS reconoció una pensión de sobrevivientes en favor del señor Rodrigo Alfonso Rivera Sánchez.

A título de restablecimiento se declare que no tiene derecho a la prestación; y se ordene el reintegro de las sumas canceladas, debidamente indexadas y con los intereses a que haya lugar, en virtud del acto demandado.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 2 Radicado: 05001-23 -33-000-2018-00984-01 (1406-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que a través de Resolución 001313 de 27 de enero de 2011, el ISS reconoció una pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de la afiliada Gloria Josefa Mendoza Sosa (q.e.p.d.), en favor de su cónyuge, el señor Rivera Sánchez, por un valor de $1.624.503.

Que el 10 de julio de 2013, Seguros de Riesgos Laborales Suramericana S.A. – SURA le otorgó otra pensión de sobrevivientes al demandado, por un valor que para el año 2016 era de $2.319.179. Que el 25 de octubre de 2016, el demandado solicitó ante Colpensiones el reconocimiento de una indemnización sustitutiva, debido al fallecimiento en accidente laboral de su cónyuge.

Que el 2 de diciembre de 2016, Colpensiones requirió al peticionario para que aportara, entre otros documentos, la resolución mediante la cual lo pensionaron por la ARL. Que, posteriormente, el señor Rivera Sánchez allegó certificado emitido por SURA en el que consta que se le otorgó una pensión de sobrevivientes, como consecuencia de la muerte de la señora Mendosa Sosa.

Que el 13 de febrero de 2017, la accionante pidió al pensionado autorización para revocar el acto de reconocimiento proferido por el ISS, sin que este se manifestara al respecto. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulneradas la Constitución Política, las Leyes 100 de 1993, 1437 de 2011, 797 de 2003 y 776 de 2002. Colpensiones sostuvo que el acto demandado es contrario al ordenamiento jurídico, porque se otorgaron dos pensiones al demandado por un mismo evento (la muerte de la afiliada) por tanto eran incompatibles.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda1 fue admitida el 12 de julio de 2018,2 y notificada al demandado. Por auto del 30 de agosto de 2018 se negó la suspensión provisional de la resolución cuestionada.3 El señor Rivera Sánchez señaló que su derecho pensional ante Colpensiones se adquirió conforme a la ley, que recibió una compensación económica por parte de SURA, pero que nunca le informaron que ambas prestaciones eran incompatibles. 1 Por auto del 21 de junio de 2018 se inadmitió la demanda y posteriormente fue subsanada.

Fls. 26-27 del expediente físico. 2 Fls. 34-35. Cuaderno principal. Del expediente físico. 3 Fls. 7–10. Cuaderno 2. Del expediente físico. 3 Radicado: 05001-23 -33-000-2018-00984-01 (1406-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que actuó de buena fe. Propuso las siguientes excepciones: “improcedencia de la acción por no haberse surtido el requisito de procedibilidad”;

“improcedencia de la acción por indebida notificación”; “inaplicabilidad por el ejercicio arbitrario de la norma” El 3 de diciembre de 2018 se surtió el traslado de excepciones.4 Por auto del 17 de enero de 2019 se fijó fecha para audiencia inicial,5 la que se desarrolló el 15 de julio de 2019.6 El Ministerio Público emitió concepto donde consideró que la jurisdicción contenciosa administrativa no era la competente para resolver el asunto, sino la ordinaria laboral.7 SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de caducidad, en aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Expresó que el artículo 164 numeral 1° literal c del CPACA establecía que la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen prestaciones periódicas podía ser presentada en cualquier tiempo, por lo que no se consagraba para la acción término de caducidad; pero que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 estableció que este tipo de acciones no pueden ejercerse luego de 5 años contados desde el reconocimiento de la pensión, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho, lo cual no ocurría en el presente asunto, norma que es también aplicable a los procesos en curso, y debe regir a partir de la sanción de la Ley (julio de 2024), por no hacer parte del sistema pensional, que regirá desde el 1° de julio de 2025.

Que en el caso estudiado el ISS reconoció la prestación en el año 2011, y Colpensiones presentó la demanda en el año 2018, después de los 5 años permitidos, razón suficiente para declarar la caducidad de la acción8. RECURSO DE APELACIÓN Colpensiones interpuso recurso de apelación, reiterando que el acto administrativo mediante el cual el ISS reconoció la prestación no fue conforme al ordenamiento legal establecido; y que ello constituyó un pago de lo no debido, lo cual afecta el patrimonio público.

Realizó un análisis sobre la “retroactividad”, señaló que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 no podía tener efectos hacia el pasado porque no atendía el debido proceso ni la seguridad jurídica, y no respetaba formalidades esenciales de normas que 4 Fl. 64. Cuaderno principal. Expediente físico. 5 Fl. 65. Cuaderno principal. Expediente físico. 6 Fls. 69 – 73.

Cuaderno principal. Expediente físico. 7 Fls. 74 – 78. Cuaderno principal. Expediente físico. 8 Hubo salvamento de voto por parte de la magistrada Vannesa Alejandra Pérez Rosales, visible en SAMAI. Trámite en otras Corporaciones. índice 51. Actuación registrada: Salvamento de voto. 4 Radicado: 05001-23 -33-000-2018-00984-01 (1406-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co habían sido expedidas con anterioridad, pues tratándose de una prestación periódica la acción podía presentarse en cualquier tiempo.

Cuestionó la entrada en vigor de la Ley 2381 de 2024 dado que en el artículo 94 dispuso su aplicación desde el 1° de julio de 2025, por lo que no podía confundirse la promulgación con la vigencia. Añadió que para que esta ley surtiera efectos debía ser aprobada por la Corte Constitucional mediante el control de constitucionalidad. Que la entidad tuvo conocimiento de la incompatibilidad pensional el 25 de octubre de 2016, cuando el señor Rivera Sánchez solicitó la indemnización sustitutiva, y la demanda se presentó en 2018, por lo que concluyó que, si se aceptara el conteo de la caducidad de que trata el artículo 86, la acción fue presentada en tiempo.

Por lo expuesto, solicita se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se estudie de fondo el asunto. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 30 de mayo de 2025 se admitió el recurso. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. Se decidirá, previas las siguientes, CONSIDERACIONES De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sala determinar si procede revocar la sentencia de primera instancia que declaró, de oficio, probada la excepción de caducidad con fundamento en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Marco normativo y jurisprudencial Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se configure el aludido fenómeno. Al respecto, la Corporación ha sostenido:9 9 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Exp: 47001- 23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros. 5 Radicado: 05001-23 -33-000-2018-00984-01 (1406-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «(…) La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca.» El artículo 164, numeral 1. ° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece: «(…) Artículo 86.

Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» (Negrillas para resaltar) Se advierte que la Ley 2381 de 202410 fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.

Además, para la Subsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría 10 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones». 6 Radicado: 05001-23 -33-000-2018-00984-01 (1406-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas.

No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1. ° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.

Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 199711. Respecto de su aplicación a procesos en curso, esta Sub-Sección ha sido clara en afirmar que es procedente12 y aunque no desconoce las decisiones de la Subsección B, no las comparte, entre otras por las siguientes razones: La Constitución Política en el artículo 150, consagra al legislador una amplia competencia para establecer, entre otras, reglas procesales.

Sobre esto la Corte Constitucional lo ha encontrado justificado en la necesidad de garantizar la efectividad del derecho fundamental al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, entre otros principios intrínsecos al Estado Social de Derecho encaminados a la realización de la justicia y la convivencia pacífica13.

La interpretación y aplicación que de la norma sobre caducidad ha realizado la Subsección ha dado prevalencia a los derechos reconocidos a la población pensionada, considerando que la principal razón por la cual el legislador establece un plazo para presentar acciones judiciales o administrativas que se promueven en contra de estos derechos adquiridos es proteger principios constitucionales como la seguridad jurídica y confianza legítima.

Esto significa que, una vez reconocida una pensión por la autoridad competente, esa decisión debe gozar de estabilidad y no estar sujeta a cuestionamientos 11 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar. 12 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Subsección A: 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431-2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936 - 2024, exp. núm. 3936-2018 todas del C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 13 Corte Constitucional.

Sentencia C-227 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 7 Radicado: 05001-23 -33-000-2018-00984-01 (1406-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indefinidos en el tiempo. Protección que también refuerza el respeto por la buena fe de las personas que han cumplido con los requisitos legales para jubilarse, y contribuye a garantizar sus derechos fundamentales, especialmente el derecho a la seguridad social y a recibir una pensión que garantice su subsistencia. Se advierte que a pesar de los cuestionamientos constitucionales que puede suscitar la redacción del segundo inciso de la disposición, para esta Sala, no es ostensible ni flagrante una contradicción entre esta y la Constitución Política en punto de inaplicarla por inconstitucionalidad en los términos del artículo 4 superior, pues en palabras de esta corporación “( ) para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que de simple cortejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultanea”14 Por lo anterior, para que el Consejo de Estado declare la excepción de inconstitucionalidad, a través del control de constitucionalidad concreto es necesario que la contradicción sea manifiesta, lo cual no se evidencia en el presente caso, por lo que se presume que la norma es constitucional hasta que la Corte Constitucional decida lo contrario.

Resolución del caso concreto El recurso de apelación interpuesto por Colpensiones pretende que en el análisis de caducidad se tenga en cuenta que i) no es posible aplicar el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 porque no estaba en vigor en el momento en que se profirió el fallo, debido a que no se podía confundir la fecha de promulgación con la fecha de vigencia, última que para esa disposición se consagró en el artículo 94 de la norma; ii) que tratándose de un acto que reconoció una prestación periódica, la acción podía presentarse en cualquier tiempo; iii) que para que esta ley surtiera efectos debía agotarse el control de constitucionalidad por la Corte Constitucional; y iv) que si se atendía al conteo de la caducidad, este debía ser iniciado desde el momento en que conoció de la incompatibilidad pensional.

Respecto de los puntos uno y dos, considera la Sala que quedaron esclarecidos en acápites anteriores de esta providencia en los que ampliamente se justifica el por qué el artículo 86 se encuentra vigente y por qué es aplicable cuando se demandan actos que reconocen prestaciones periódicas incluso en procesos que están en curso. Con relación al punto tres se debe precisar que existe un control abstracto de constitucionalidad, consagrado en el artículo 241 numeral 4 de nuestra Carta Magna, el cual es un mecanismo posterior y no suspensivo, por el que la Corte Constitucional evalúa si una norma o acto se ajusta a la Constitución. Para el caso de la Ley 2381 de 2024, este control no se activa automáticamente, sino que debe 14 Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 11 de noviembre de 2010. Exp. 66001-23-31-000-2007- 00070-01. C.P. María Elizabeth García González. Demandante: FAMILY COFFEE S.A. 8 Radicado: 05001-23 -33-000-2018-00984-01 (1406-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ser iniciado por un ciudadano a través de una demanda de inconstitucionalidad.

Por tanto, la existencia de este mecanismo no implica que la disposición quede sin efectos o suspendida mientras se surte dicho proceso, como asegura la parte apelante, al contrario, la ley entra en vigencia desde su promulgación y debe ser aplicada mientras no sea declarada inconstitucional. Finalmente, Colpensiones señaló que el término de caducidad debía contarse a partir de que tuvo conocimiento de la incompatibilidad pensional, esto es el 25 de octubre de 2016, advierte la sala que este argumento no está llamado a prosperar porque la norma es clara en señalar que el conteo inicia a partir del reconocimiento prestacional, y que las únicas excepciones son que el derecho se haya obtenido con fraude o por la ocurrencia de un delito, lo cual no se observa ni es materia de discusión en el asunto.

Analizando en concreto la caducidad, se tiene que lo que se cuestiona es el acto que reconoció la pensión de sobrevivientes por el ISS al señor Rodrigo Alfonso Rivera Sánchez, es decir la Resolución 001313 de 27 de enero de 2011, conforme a ello, la administración tenía hasta el 28 de enero de 2016 para presentar la demanda, y según consta en el expediente digital se radicó y sometió a reparto el 10 de mayo de 2018,15 por lo que se concluye que tal como lo consideró el Tribunal, se presentó con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024.

En consecuencia, la Subsección confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró probada, de oficio, la excepción de caducidad del medio de control ejercido. De la condena en costas en segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202116 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, pese a que se está confirmando la decisión apelada, en consideración al numeral 3.° del artículo 365 del CGP17, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente, no se presenta tal supuesto en esta instancia, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, 15 Fl. 25 Cuaderno principal. Expediente físico. 16 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 17 En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 9 Radicado: 05001-23 -33-000-2018-00984-01 (1406-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L LA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se declaró probada, de oficio, la excepción de caducidad del medio de control.

Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente