CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-26-000-2021-00195-00 (67.527) Recurrente: Gricelda Hernández Escobar y otros Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional Referencia: Extensión de jurisprudencia Procede el despacho a pronunciarse en relación con la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada por la señora Gricelda Hernández Escobar y otros.
I.
ANTECEDENTES 1. El 9 de junio de 20211, la señora Gricelda Hernández Escobar y otros2, por intermedio de apoderado, presentaron solicitud ante la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, con el fin de que se aplicara el “Mecanismo de Extensión de Jurisprudencia”, frente a los hechos que tuvieron ocurrencia el 12 de septiembre de 2006, con ocasión de la muerte de Juan de Dios Hernández Escobar y Adrián Lara Villamizar, citando para el efecto, la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo- Sección Tercera, M.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, en el proceso con número de radicación 05001-23-25-000-1999-01063-01 (32988). 2.
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional, guardó silencio frente a la solicitud anteriormente mencionada. 3. Por lo anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, mediante escrito presentado ante esta Corporación el 3 de septiembre de 20213, los solicitantes pidieron la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, radicación número 05001-23-25-000-1999-01063-01 (32988), del 28 de agosto de 2014, toda vez que se trata de los mismos supuestos fácticos y jurídicos, señalando como fundamentos de la solicitud lo siguiente: • “El 12 de septiembre de 2006, integrantes del pelotón exterminador, adscrito al Batallón de Ingenieros No. 5, Francisco José de Caldas, entre ellos Nelson Yesid Cardozo Hernández, al mando del sargento segundo Oscar Danilo Garzón, ingresaron a la vivienda del señor Juan de Dios Hernández Escobar, ubicada en el municipio de San Andrés –Santander, llevándoselo de la misma junto con Adrián Lara Villamizar, su cuñado. • Juan de Dios Hernández Escobar y Adrián Lara Villamizar, fueron conducidos a la finca “El Zumbador” y ejecutados extrajudicialmente. 1 Escrito obrante en el índice No. 2 del aplicativo SAMAI, archivo: “EXPEDIENE DIGITAL, Cuaderno Principal, 10_ED_GMAILRV_SOLICITU(.pdf) N roActua 2 2 Clementina Hernández Escobar y Jenny Carolina Hernández Escobar, actuando en representación de su menor hijo Juan Camilo Quintero Hernández 3 Escrito obrante en el índice No. 2 del aplicativo SAMAI, archivo: “EXPEDIENE DIGITAL, Cuaderno Principal, 9_ED_EXTENSIONJURISPRUDE(.pdf) NroActua 2” • El 24 de junio de 2010, el Juzgado Tercero del Circuito Especializado de Bucaramanga, condenó a Nelson Yesid Cardozo Hernández y Oscar Danilo Garzón Acuña por el delito de homicidio en persona protegida, a 576 meses y 288 meses de prisión respectivamente.
Dicha decisión fue confirmada mediante sentencia del 17 de febrero de 201 proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga. • El accionar de los uniformados representó una falla en el servicio en contra de la vida de Juan de Dios Hernández Escobar y de sus familiares4, la cual es imputable a la Nación por cuanto la ejecución extrajudicial fue cometida por miembros del Ejército Nacional. • Por otro lado, las circunstancias que rodearon la muerte de Juan de Dios Hernández, obligaron a Griselda Hernández Escobar a escapar con sus hijos de su lugar de residencia para posteriormente enajenar dichos bienes a un precio lesivo a sus intereses con el fin de no volver a dicho lugar. • La ejecución extrajudicial de Juan de Dios Hernández Escobar (…) pertenece al catálogo de los delitos de lesa humanidad y por tal los términos de caducidad del medio de control de reparación directa establecidos en el CPACA no son aplicables en el presente caso”. 4.
Mediante auto del 21 de enero del año en curso5, se requirió al apoderado de los solicitantes con el fin de que allegara los poderes otorgados en debida forma, toda vez que éstos no correspondían con el objeto de la solicitud incoada, en los términos del artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5.
Por lo anterior, mediante correo electrónico del 9 de mayo de 20226, el apoderado allegó los respectivos poderes, conferidos en debida forma7. II. CONSIDERACIONES Recurso de extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado 6. La solicitud de extensión de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado es un mecanismo consagrado en la Ley 1437 de 20118 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, cuyos objetivos principales son facilitar el reconocimiento de derechos por parte de la misma Administración y con ello evitar el inicio de procesos contenciosos ante esta jurisdicción originados en situaciones respecto de las cuales la jurisprudencia es uniforme y reiterada, fines que se relacionan con el propósito de garantizar los principios de legalidad y de seguridad jurídica, los cuales buscan precaver que casos iguales sean resueltos de forma distinta. 7.
Para el trámite de este mecanismo la Ley señaló dos escenarios distintos, a saber: i) el administrativo, en el cual intervienen el peticionario y la autoridad frente a la cual se pretende el reconocimiento de un derecho (trámite regulado en los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011) y, ii) el judicial, establecido en el artículo 269 ibidem, que se surte entre las mismas partes, pero ante el Consejo de Estado 4 Quienes fungen como accionantes de la solicitud de extensión de jurisprudencia adelantada. 5 Escrito obrante a índice No. 4 del aplicativo Samai. 6 Obrante a índice No. 10 del aplicativo Samai. 7 Aclaró que, durante la actualización de los poderes, la señora Jenny Carolina Hernández Escobar manifestó que actuaría únicamente en representación de su menor hijo Juan Camilo Quintero Hernández y, Erika Viviana Quintero Hernández no otorgó nuevo poder para el trámite, por lo cual desistió de las pretensiones en su favor. 8 “Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos(…)”. cuando la autoridad administrativa niega la petición elevada o guarda silencio sobre la misma. 8.
El procedimiento en sede administrativa tiene origen en la solicitud que el interesado formula a una autoridad administrativa con la finalidad de que ésta le extienda los efectos de una sentencia de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado. En este escenario, el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que el interesado se encuentra habilitado para presentar dicha petición ante la autoridad competente, con la finalidad de reconocer el derecho, siempre que presente la petición ante autoridad legalmente competente, cumpliendo con los requisitos que señala la ley, a saber: a) Que la pretensión judicial no haya caducado. b) Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. c) Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. d) La referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. 9.
En relación con el primer requisito, precisan los solicitantes que: “(…) frente a delitos o crímenes de lesa humanidad, no es posible aplicar el término de caducidad respecto del medio de control (reparación directa), toda vez que, en aplicación de Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos, estos tipos de delitos y las consecuencias derivadas de los mismos son imprescriptibles”9. 10.
Bajo este escenario, en consideración a las especificidades del caso, se analizará lo referente a: i) la caducidad del medio de control de reparación directa y, ii) desde cuándo se debe contar la caducidad respecto de las pretensiones relacionadas con el homicidio de Juan de Dios Hernández Escobar y Adrián Lara Villamizar. Caducidad de la acción de reparación directa 11.
En el presente asunto, para la época de ocurrencia de los hechos, el artículo 136 del Decreto 01 de 198410, establecía que la acción de reparación directa caducaba al vencimiento del plazo de 2 años, contados a partir del día siguiente al del acaecimiento del hecho u omisión al que se atribuye el daño, en este caso, determinado por el asesinato de los señores Juan de Dios Hernández Escobar y Adrián Villamizar Lara, hecho que tuvo lugar el 12 de septiembre de 2006, producto del accionar de miembros del Ejército Nacional en contra de la vida de las víctimas. 12.
Frente a la temática propuesta es de resaltar que esta Sección unificó su jurisprudencia en lo concerniente a la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y “cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado” y concluyó que “en estos casos sí resulta exigible el término de caducidad sujeto al análisis acerca de: (i) la posibilidad que tenían los demandantes de conocer el hecho dañoso desde que ocurrió, o desde que, en efecto se conoció el daño y se encontraran en condiciones 9 Escrito obrante en el índice No. 2 del aplicativo SAMAI, archivo: “EXPEDIENE DIGITAL, Cuaderno Principal, 9_ED_EXTENSIONJURISPRUDE(.pdf) NroActua 2” 10 ARTÍCULO 136: (…) 8.
La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. de inferir la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial al Estado, y (ii) si hubo algún supuesto objetivo que les impidiera el acceso material a la jurisdicción”11. 13.
En lo que atañe al calificativo que los solicitantes asignan a su reclamo, contextualizándolo como un hecho relacionado con graves violaciones a los derechos humanos, asociado a la comisión de un delito de lesa humanidad, la jurisprudencia de esta Sección ha apuntalado la premisa según la cual las situaciones que se pretenden salvaguardar con la imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra, se protegen en materia de lo contencioso administrativo, bajo la hipótesis del conocimiento del hecho dañoso. 14.
Así, entonces, el término de caducidad sí debe exigirse, pero a partir de que el interesado pudo advertir que el Estado tuvo alguna injerencia en los hechos y era susceptible de ser demandado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política; de manera que, si pese a ello no acudió ante esta jurisdicción, el juez debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo12. 15.
Lo expuesto resulta aplicable a todos los asuntos de reparación directa, incluso en el evento en que, como lo afirman los solicitantes, se tratara de conductas constitutivas de delitos de lesa humanidad, pues el Decreto 01 de 1984 no establece una regla especial en estos casos13, salvo lo referente al delito de desaparición forzada, que establece reglas distintas para contabilizar el término de caducidad. 16.
Bajo este escenario, se considera que en este asunto resultan aplicables las normas atinentes a la caducidad, razón por la cual, de conformidad con los anteriores fundamentos normativos y jurisprudenciales, se procederá a analizar dicho presupuesto procesal en relación con el caso en concreto. Caducidad en relación con la muerte de Juan de Dios Hernández y Adrián Villamizar Lara. 17.
Como se indicó, los solicitantes pidieron la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, proferida en el proceso con radicado 05001-23-25-000-1999-01063-01 (32.988) el veintiocho (28) de agosto de 2014, al considerar que se trataba de los mismos supuestos fácticos y jurídicos, sosteniendo que la responsabilidad del Estado estaba comprometida en tanto el Ejército Nacional había privado a los ciudadanos de la libertad y tenía entonces, clara posición de garante. 18.
Bajo el designio fáctico antes indicado, el término de caducidad de 2 años, previsto en la ley se debe computar desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer el hecho dañoso y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial al Estado. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, expediente 61.033. 12 En suma, en lo penal, la acción no prescribe si no se identifica la persona que se debe procesar por el respectivo delito y, en lo contencioso administrativo, el término de caducidad de la reparación directa no es exigible sino cuando el afectado advierte que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y le resulta imputable el daño. 13 La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la providencia de unificación ya mencionada (29 de enero de 2020), al estudiar el fallo de la CIDH en el caso Órdenes Guerra y otros vs. Chile como fundamento para no aplicar las reglas que rigen la caducidad en la reparación directa, explicó que las sentencias de la CIDH resultan vinculantes en tanto interpreten las normas de la Convención Americana de Derechos Humanos, precisando que dicha sentencia no contiene una interpretación del artículo 25 de la Convención– acceso a la administración de justicia–, dado que únicamente avaló la aceptación de responsabilidad de Chile, en cuanto a los efectos de sus normas de prescripción de las acciones civiles frente a los delitos de lesa humanidad. 19.
La lectura integral de la solicitud permite determinar que los peticionarios tuvieron conocimiento claro del daño y advirtieron la posibilidad de imputar la responsabilidad de los hechos al Estado, desde el momento mismo de su acaecimiento, es decir, desde el 12 de septiembre de 2006, fecha en la cual se produjo el homicidio de los señores Juan de Dios Hernández y Adrián Villamizar Lara, toda vez que estuvieron presentes en el lugar donde éste ocurrió y advirtieron que las ejecuciones extrajudiciales fueron resultado del actuar de los miembros del Ejército Nacional. 20.
Lo anterior, se acredita con los testimonios rendidos en el marco del proceso penal, y que obran en la sentencia del 24 de junio de 2010, adjunta al expediente allegado con la solicitud, en donde se señala lo siguiente: (i) Testimonio de Ana Berenice Villamizar Lara, identificada como compañera permanente del señor Juan de Dios Hernández: “(…) Dice la testigo que para evitar que la sacaran, se tiró cerca de su hermano y se sostuvo en una mata, que la forcejaban y que llegó su cuñada Griselda y le dijo a los soldados que la dejaran quieta, que estaba embarazada y que la podían hacer perder el bebé. Mientras Griselda alegaba, ella se acordó que tenía el celular de su hermano Adrián en el bolsillo y llamó a Blanca Cecilia Hernández, quien se encontraba laborando en Bucaramanga, le contó lo sucedido y le pidió que la llamara seguido porque estaba rodeada de Ejército y le daba miedo.”14 (ii) Interrogatorio realizado a Griselda Hernández Escobar, solicitante en el proceso de la referencia: “Dice que conocía a ADRIÁN LARA como empleado de su hermano. Que el día de los hechos, alrededor de las 5:45 am llegaron a su casa varios soldados que registraron su vivienda sin permiso, como ya lo habían realizado una semana atrás. Dice que le preguntaron por la descripción acerca de JUAN DE DIOS, su esposa y el muchacho que vivía con ellos, ella le manifestó quienes eran y el grado de familiaridad que detentan, procediendo a señalarles su residencia y manifestando estos que eran delincuentes.
(…) Que estando en su casa escuchó muchos disparos y luego vio a ANA que se dirigía al sector de donde provenían, que tomó a su bebé, subió y al llegar vio a los soldados que se dirigían a la casa de AGUSTIN MORENO, que solo quedaron dos que les impedían acercarse al cuerpo de JUAN DE DIOS, pero que sin embargo pasó y encontró a su hermano muerto, que lo acomodó y fue a gritarle a GARZÓN el motivo por el cual los había matado (…)”15 21.
En este sentido, el término para presentar la demanda de forma oportuna por la falla en el servicio en que habría incurrido la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, corrió desde el 13 de septiembre de 2006 hasta el 13 de septiembre de 2008, por lo cual, para el momento en que se presentó la solicitud frente a la citada entidad -9 de junio de 2021- ya había caducado el medio de control procedente16. 22.
Sin perjuicio de lo anterior, también debe tenerse en cuenta que, de conformidad con la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 de la Sala 14 Escrito obrante a índice No. 2 del aplicativo Samai, archivo: “EXPEDIENTE DIGITAL”, “CUADERNO PRINCIPAL”, folio 77. 15 Escrito obrante a índice No. 2 del aplicativo Samai, archivo: “EXPEDIENTE DIGITAL”, “CUADERNO PRINCIPAL”, folio 94 y 95. 16 Sin embargo, resulta factible que los solicitantes aleguen que cuentan con elementos de juicio claros sobre el homicidio de Juan de Dios Hernández y Adrián Villamizar Lara desde la finalización del proceso penal – proceso con radicado No. 68001600015920068017800-, es decir, desde el 17 de febrero de 2011, fecha en que se dictó sentencia de segunda instancia, mediante la cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga Sala Penal., resolvió: “Confirmar el fallo, …mediante el cual se condenó a Oscar Danilo Garzón Acuña y Nelson Yesid Cardozo Hernández como coautor y cómplice – respectivamente – de la comisión del delito de Homicidio en Persona Protegida en concurso”, de lo cual se puede dar cuenta referenciando su aparición, en calidad de “víctimas”, dentro del mismo de conformidad con los documentos que reposan en el expediente adjunto a la solicitud.
Bajo este escenario, el término para demandar en ejercicio de la acción de reparación directa, empezó a correr a partir del 18 de febrero de 2011 y venció el 18 de febrero de 2013; pero, como la solicitud de extensión de jurisprudencia de unificación fue radicada ante el Ministerio de Defensa Nacional el día 9 de junio de 2021, también se entendería presentada por fuera del término legal.
Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado17, habrá lugar a inaplicar el término de caducidad del medio de control, cuando existan supuestos objetivos que no permitan materialmente acudir a esta jurisdicción. 23. Así, se pone de presente que, aun cuando los solicitantes mencionaron que “las circunstancias que rodearon la muerte de Juan de Dios Hernández Escobar obligaron a Gricelda Hernández Escobar a escapar con sus hijos de su lugar de residencia para posteriormente enajenar dichos bienes bajo un precio lesivo a sus intereses, todo con el fin de nunca volver a dicho lugar”18, dichas circunstancias no están acreditadas con ninguno de los documentos anexos a la solicitud radicada ante esta Corporación, no se demuestra, así sea con el alcance de una prueba sumaria, que lo anterior haya podido incidir en la posibilidad que tenían los demandantes para acudir en tiempo ante la Jurisdicción Contenciosa bien sea, en ejercicio del medio de control de reparación directa o, mediante la solicitud que aquí se examina. 24.
Bien por el contrario, se tiene que la probanza acredita que los mismos familiares estuvieron presentes en el desarrollo del proceso penal adelantado - número de radicación 68001600015920068017800-, lo cual, además de lo citado anteriormente, se evidencia con el contenido de las actas de las distintas audiencias del juicio, anexas a la solicitud bajo estudio19, y dan cuenta de la posibilidad que tenían los solicitantes de acceder materialmente a la jurisdicción. Lo anterior en los siguientes términos: (se transcribe textualmente): (i) “Audiencia de Juicio Oral.
(…) Conclusión: El despacho se constituye en audiencia (…) Se llama a rendir testimonio a la señora Blanca Cecilia Hernández Escobar, a quien el despacho ya había tomado juramento, testimonio que se evacúa en debida forma, tal y como fuera decretado. Se llama a estrados a la señora Griselda Hernández Escobar, identificada con la c.c. 51.789.456 de Bogotá (…) a quien el despacho les pone de presente los derechos y obligaciones que les asiste como testigos, se les señala la sanción que acarrea el falso testimonio y se les toma el juramento de rigor.
Se evacúa en primer lugar el testimonio de la señora Hernández Escobar, (…) testimonios que fueron decretados en debida forma.” 20 (negrilla fuera del texto) (ii) “Audiencia de Formulación de Acusación. (…) Conclusión: El juzgado se constituye en audiencia. Se verifica la presencia de los intervinientes. Como quiera que le fue conferido poder al Dr. Mario Humberto Barajas, como representante de las víctimas BLANCA CECILIA HERNÁNDEZ ESCOBAR, SILDANA HERNÁNDEZ ESOBAR, ALIRIO HERNÁNDEZ Y GRICELDA HERNÁNDEZ, el despacho lo reconoce como tal, dándole personería a partir de esta diligencia…”21. 25.
Visto lo anterior, se hace evidente que los solicitantes tuvieron la oportunidad de conocer de primera mano del hecho constitutivo de daño y, por lo tanto, a más de participar en el proceso penal, podían haber accionado ante la jurisdicción contenciosa a fin de obtener la repación del daño, lo cual no tuvo lugar; así mismo, nos encontramos frente a una delito de homicidio y no una desaparición forzada, de modo que precisada esta situación, le son aplicables a los hechos objeto de la demanda los términos extintivos para acudir a la jurisdicción. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2020, expediente 61.033. 18 Escrito obrante en el índice No. 2 del aplicativo SAMAI, archivo: “EXPEDIENE DIGITAL, Cuaderno Principal, 9_ED_EXTENSIONJURISPRUDE(.pdf) NroActua 2” 19 Escrito obrante en el índice No. 2 del aplicativo SAMAI, archivo: “EXPEDIENE DIGITAL, Cuaderno Principal, 2_ED_68001600015920068017(.wma ) NroActua 2 20 Escrito obrante a índice No. 2 del aplicativo Samai, archivo: “EXPEDIENTE DIGITAL”, “CUADERNO PRINCIPAL”, folio 45. 21 Escrito obrante a índice No. 2 del aplicativo Samai, archivo: “EXPEDIENTE DIGITAL”, “CUADERNO PRINCIPAL”, folio 98. 26.
En conclusión, se rechazará la solicitud de extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado en los términos del artículo 269, numeral 5º, del CPACA22. 27. En mérito de lo expuesto, III.
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada ante esta Corporación.
SEGUNDO: Para efectos de notificaciones, téngase en cuenta la siguiente información: - Apoderado de los peticionarios: Óscar Andrés Upegui Toledo, correo electrónico: oupegui@gmail.com
NOTIFÍQUESE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: Se deja constancia de que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador 22 ARTÍCULO 269: (…) La petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando: (…) 5.
Haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado.