CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Tema: Pensión de sobrevivientes.
Sentencia de segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 3 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1.1. La demanda y su subsanación 1.1.1. Las pretensiones 1. Mariela Balanta Castro presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de las Resoluciones 00859 del 6 de junio de 2015, 00423 del 1 de abril de 2016 y 01948 del 29 de abril de 2016, así como del Oficio 23160 ARPRE-GRUPE del 20 de octubre de 2010, por medio de los cuales se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. 2.
A título de restablecimiento del derecho, pidió el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por la muerte de su cónyuge, el agente Nelson Lucumí Estrada. 1 En adelante CPACA. Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro 1.1.2. Fundamentos fácticos 3. En la demanda se narraron los siguientes hechos: 3.1.
Nelson Lucumí Estrada se vinculó a la Policía Nacional como agente el 1 de agosto de 1990. 3.2. El 28 de septiembre de 1991 contrajo matrimonio con Mariela Balanta Castro en el municipio de Puerto Tejada [Cauca]. De esta unión nacieron Jaidy Liseth y Lina María Lucumí Balanta el 17 de mayo de 1991 y 26 de septiembre de 1993, respectivamente. 3.3.
El 24 de julio de 1994, cuando estaba en servicio, fue «asesinado» en la ciudad de Medellín [Antioquia]. Cumplió un tiempo de servicios de 3 años, 11 meses y 25 días. 3.4. Mariela Balanta Castro, en nombre propio y representación de sus hijas, reclamó los haberes prestacionales, incluso la pensión de sobrevivientes. 3.5. Mediante la Resolución 017498 del 25 de noviembre de 1994 expedida por la Sección de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa, Policía Nacional se reconoció «una indemnización sustitutiva por muerte» y las cesantías definitivas; sin embargo, se negó el pago de la pensión de sobrevivientes. 3.6. «En el año 2008» solicitó nuevamente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes; no obstante, fue negada a través del Oficio 23160 ARPRE-GRUPE del 20 de octubre de 2010. 3.7.
El 12 de mayo de 2015 reiteró la petición de reconocimiento de la pensión, en razón a que acreditó su calidad de cónyuge y en virtud de «lo establecido en el Régimen de Seguridad Social Integral y los principios de igualdad, equidad, solidaridad y condición más beneficiosa». 3.8. A través de la Resolución 00859 del 6 de junio de 2015 se negó el reconocimiento de la pensión, con sustento en que el policía fallecido no acreditó el tiempo mínimo que exigía el régimen militar y de policía. 3.9.
Contra la anterior decisión presentó recurso de apelación, pero fue resuelto desfavorablemente por medio de la Resolución 0423 del 1 de abril de 2016. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 2, 13, 29, 42, 48, 53, 86 y 90 de la Constitución Política; 3, 13, 88, 89 y 93 del CPACA; 14, 33, 36, 42 al 49, 141, 286 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro al 289 de la Ley 100 de 1993; así como el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990; en su concepto, porque: 5.
La decisión de la entidad fue discriminatoria, toda vez que en casos similares se reconoció la pensión de sobrevivientes con tiempos de servicio menores; además, el fallecimiento «ocurrió prestando el servicio por orden y directriz de sus superiores y acreditó un tiempo de servicio de 3 años, 11 meses y 25 días». 6. El policía falleció en vigencia de la Ley 100 de 1993, conforme con la cual se debía acreditar un mínimo de 26 semanas de vinculación o aportes para acceder a la pensión de sobrevivientes, norma que era más garantista que el régimen militar y de policía. 7.
Los actos que negaron el derecho se expidieron sin motivación justificada, comoquiera que «su razón de ser y contenido, no goza[ban] del amparo legal que [permitiera] su permanencia y sostenibilidad en el tiempo». 1.2. Contestación de la demanda 8. La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 8.1.
Nelson Lucumí Estrada ingresó a la entidad, en el grado de agente, con fecha de alta del 30 de enero de 1989, de manera que la norma aplicable era el Decreto 1213 de 1990; su muerte, ocurrida el 24 de julio de 1994, se calificó como en simple actividad, según el informe administrativo 160 del 25 de agosto de 1994. 8.2. Para que procediera el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes se debía acreditar un tiempo de 15 años o más de servicio; sin embargo, solo se acreditaron «5 años, 6 meses y 22 días». 8.3.
No era procedente acudir a la Ley 100 de 1993, en razón a que en su artículo 279 dispuso que no era aplicable para los miembros de las Fuerzas Militares y Policía Nacional. Ello, a su vez, no conllevaba a la discriminación de la demandante porque las prestaciones de ambos regímenes se calculaban de manera distinta y en cada caso existían compensaciones diferentes que imposibilitaban «aplicar un mismo patrón de medición». 9.
Propuso las excepciones de «presunción de legalidad», «inexistencia de vicios de nulidad», «cobro de lo no debido» y «prescripción de mesadas». 1.3. La sentencia apelada 10. Mediante sentencia proferida el 3 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió: (i) declarar la nulidad del Oficio 23160 ARPRE-GRUPE del 20 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro de octubre de 2010 y de las Resoluciones 00859 del 6 de junio de 2015, 00423 del 1 de abril de 2016 y 01948 del 29 de abril de 2016;
(ii) condenar a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional a pagar a la actora la pensión de sobrevivientes a partir del 24 de julio de 1994; (iii) declarar prescritas las mesadas causadas antes del 12 de mayo de 2012; (iv) ordenar el descuento de los dineros reconocidos por concepto de la indemnización por muerte a través de la Resolución 017498 del 25 de noviembre de 1994; y (v) no condenar en costas. 11.
Para tal efecto, se detuvo en (i) el régimen jurídico aplicable; (ii) la sustitución pensional de los miembros de la Policía Nacional; y (iii) los hechos probados. A continuación, resolvió el caso concreto en los siguientes términos: 12. Si bien el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 dispuso que no era aplicable a los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional y la existencia de regímenes especiales no vulneraba el derecho a la igualdad material, cuando se evidenciaba un trato desfavorable era posible acudir al régimen general de pensiones. 13.
El Decreto 1213 de 1990 estableció que los beneficiarios de un agente de la Policía Nacional tenían derecho a la pensión de sobrevivientes siempre y cuando la muerte ocurriera en simple actividad y se cumpliera un tiempo de 15 años o más de servicio; sin embargo, como el uniformado no cumplió con dicho requisito, era procedente aplicar el régimen general de pensiones sin la modificación de la Ley 797 de 2003 porque el fallecimiento ocurrió el 24 de julio de 1994. 14.
Como la demandante solicitó el reconocimiento de la pensión en calidad de cónyuge debía acreditar el vínculo marital y la convivencia hasta la muerte del causante. Para el primero, se aportó el registro civil de matrimonio del 28 de septiembre de 1991 y como la muerte sucedió en 1994, debía comprenderse que convivieron por 2 años, 10 meses y 26 días.
Además, se practicaron los testimonios de James Castillo Díaz, Daniel Bran Díaz, John Alejandro Bran Valderrama, Shorley Valderrama Chara. 15. Asimismo, se demostró que Nelson Lucumí Estrada estuvo vinculado a la Policía Nacional por más de 26 semanas, pues prestó su servicio por 5 años, 6 meses y 22 días y no existían otros beneficiarios de la prestación, pues si bien las hijas tuvieron dicha condición, no eran demandantes y, por consiguiente, era improcedente un pronunciamiento al respecto; «[e]n todo caso, en cuanto resulta de relevancia para establecer la proporción del derecho de la demandante, [era] necesario precisar que la condición de beneficiarias la habrían perdido presuntamente al alcanzar la mayoría de edad, es decir, el 17 de mayo de 2009 (dado que Jaidy Liseth Lucumí Balanta nació el 17 de mayo de 1991) y el 26 de septiembre de 2011 (dado que Lina María Lucumí Balanta nació el 26 de septiembre de 1993.
En consecuencia, en esta última fecha, el derecho a la pensión de sobrevivientes de Mariela Balanta Castro, se acrecentó para consolidarse en una porción del 100%». Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro 16. Como el régimen aplicable era el previsto en la Ley 100 de 1993, operó la prescripción trienal de las mesadas causadas antes del 12 de mayo de 2012, en razón a que la petición que dio origen a la Resolución 00859 del 6 de junio de 2015 fue radicada el 12 de mayo de 2015.
Asimismo, la entidad debía descontar los valores pagados a favor de la demandante por concepto de indemnización por muerte, en virtud del principio de inescindibilidad. 1.4. El recurso de apelación 17. Contra la anterior decisión, la parte demandada interpuso el recurso de apelación y lo sustentó en los siguientes términos: 18. Los actos administrativos fueron expedidos con sustento en el ordenamiento jurídico y con todos los requisitos exigidos, pues la actora no tenía derecho a la pensión de sobrevivientes al tenor del artículo 121 del Decreto 1213 de 1990, en razón a que Nelson Lucumí Estrada laboró en la Policía Nacional solo por «(03) años 11 meses (23) días, siendo retirado por muerte el 24/07/1994» [sic]. 19.
No era procedente la aplicación de la Ley 100 de 1993, en razón a que en su artículo 279 se excluyó expresamente de su aplicación a los miembros de la Policía Nacional; además, el artículo 218 de la Constitución Política estableció que la ley determinaría su régimen de carrera prestacional y disciplinario. 20. No se evidenciaba discriminación alguna entre el régimen especial de la institución y el general, pues «en virtud de que las prestaciones a que hac[ían] referencia ambos sistemas se encuentran calculadas de manera distinta y en cada caso existen compensaciones diferentes que imposibilita[ban] aplicar un mismo patrón de medición. Ciertamente, a pesar de que el tiempo de servicio en la Policía Nacional [era] más estricto con miras a obtener la pensión de sobrevivientes por parte de los beneficiarios del agente muerto en simple actividad, [era] claro que el régimen de la fuerza pública presenta[ba] otras ventajas que no [tenían] los beneficiarios del régimen general». 1.5.
Trámite de la segunda instancia 21. En auto del 1 de junio de 2023 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia proferida el 3 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en los términos de la Ley 2080 de 2021. 22. Posteriormente, en proveído del 17 de noviembre de 2023, dispuso que no había «solicitud de práctica de pruebas por resolver, ni el despacho [consideraba] necesario decretar alguna de oficio».
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro II. Consideraciones 2.1. Competencia 23. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, conforme con los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 24.
La Sala se detendrá únicamente en las razones de inconformidad expuestas en el recurso de apelación, toda vez que los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso prevén que este «tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el demandante, para que el superior revoque o reforme la decisión» y que «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos en la ley» [se resalta]. 2.2.
Problema jurídico 25. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿Mariela Balanta Castro tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de su cónyuge, el agente Nelson Lucumí Estrada, en los términos del régimen general previsto en la Ley 100 de 1993? 26. Con miras a resolver los anteriores planteamientos, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se desarrollará el marco normativo y jurisprudencial de la pensión de sobrevivientes; segundo, se expondrán los hechos probados; y tercero, se resolverá el caso concreto. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial de la pensión de sobrevivientes 27. El artículo 48 de la Constitución Política prevé que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la coordinación, dirección y control del Estado y, asimismo, es considerado como un derecho irrenunciable. 28. La pensión de sobreviviente tiene como objeto fundamental solventar la contingencia de muerte del trabajador, en el sentido de suplir el apoyo económico que, en vida, brindaba a su núcleo familiar, es decir, impedir el cambio de las condiciones de subsistencia de sus beneficiarios. 29.
En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que la prestación mencionada «constituye uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro objetivo de la seguridad social», igualmente, que su finalidad se contrae a «la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que se vea alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido». 2.3.1.
La pensión de sobrevivientes cuando se trata de la muerte de un agente en simple actividad. 30. Para el caso de los agentes de la Policía Nacional que fallecieron simplemente en actividad, el Decreto 1213 de 1990 «[p]or el cual se reforma el Estatuto del Personal de Agentes de la Policía Nacional», estableció en el artículo 121 lo siguiente: «Artículo 121.
Muerte simplemente en actividad. Durante la vigencia del presente Decreto, a la muerte de un Agente de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este Estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a. A que por el Tesoro Público se les pague una compensación equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 100 del presente Estatuto. b. Al pago de cesantía por el tiempo de servicio del causante. c. Si el Agente hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el Tesoro Público, se les pague una pensión mensual la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con la categoría y tiempo de servicio del causante.» [se resalta] 31.
De acuerdo con la norma citada, tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes los beneficiarios del agente que hubiera cumplido 15 años o más de servicio, la cual deberá ser liquidada de la misma forma que la asignación de retiro. Esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2002. 32.
De otro lado, el artículo 132 del decreto mencionado, estableció el orden de beneficiarios así: «Artículo 132. Orden de beneficiarios. Las prestaciones sociales por causa de muerte de un Agente de la Policía Nacional en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión, se pagarán según el siguiente orden preferencial: a. La mitad al cónyuge sobreviviente y la otra mitad a los hijos del causante, en concurrencia estos últimos en las proporciones de ley. b. Si no hubiere cónyuge sobreviviente la prestación se dividirá por partes iguales entre los hijos. c. Si no hubiere hijos, la prestación se dividirá así: - Cincuenta por ciento (50%) para el cónyuge.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro - Cincuenta por ciento (50%) para los padres en partes iguales. d. Si no hubiere cónyuge sobreviviente ni hijos, las prestaciones se dividirán entre los padres, así: - Si el causante es hijo legítimo llevan toda la prestación los padres. - Si el causante es hijo adoptivo la totalidad de la prestación corresponde a los padres adoptantes en igual proporción. - Si el causante es hijo extramatrimonial la prestación se dividirá en partes iguales entre los padres. - Si el causante es hijo extramatrimonial con adopción, la totalidad de la prestación corresponde a los padres adoptivos en igual proporción. - Si no concurriere ninguna de las personas indicadas en este artículo, llamadas en el orden preferencial establecido, la prestación se paga, previa comprobación de que el extinto era su único sostén, a sus hermanos menores de dieciocho (18) años. - Los hermanos carnales recibirán doble porción de los que sean simplemente maternos o paternos. - A falta de descendientes, ascendientes, hijos adoptivos, padres adoptivos, hermanos y cónyuge, la prestación corresponderá a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 33.
En las sentencias C-1126 de 204, C-121 de 2010 y T-110 de 2011, la Corte Constitucional indicó que «toda norma jurídica que excluya a la compañera o compañero permanente del derecho a la sustitución pensional, viola la prohibición constitucional de no discriminación por razón del origen familiar; y la igualdad de trato y protección que el orden superior confiere a las familias constituidas por vínculos naturales o jurídicos» y, en la última, se precisó que «con el objeto de corregir los efectos nocivos que estas disposiciones excluyentes producen sobre un segmento de la población, el Tribunal Constitucional interpretó con autoridad los artículos 5, 13 y 42 superiores, e integró el ordenamiento jurídico superior, plasmando una regla constitucional adscrita con efectos erga omnes, según la cual dichas normas discriminatorias deben interpretarse en el sentido de incorporar a los compañeros permanentes dentro su ámbito de aplicación, en los mismos términos de protección dispensados en favor del cónyuge supérstite». 2.3.2.
La pensión de sobrevivientes al tenor del régimen general previsto en la Ley 100 de 1993 34. La Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», en el capítulo IV, reguló lo concerniente a la pensión de sobrevivientes. 35. El texto original del artículo 46 de dicho cuerpo normativo [vigente para la fecha Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro de fallecimiento del causante, 24 de julio de1994], establecía que tendrían derecho a la pensión de sobrevivientes: «[ ] 1.
Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte.» [se resalta] 36.
Igualmente, en el artículo 47, estableció quiénes serían los beneficiarios de la prestación: «Artículo 47. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que este cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez[2], y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido; b. Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez. c. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste. d. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.» 2 Aparte declarado inexequible.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro 37. A más de lo anterior, en los artículos 483 y 494 previó lo relativo al monto y a la indemnización sustitutiva de la pensión. 2.4. Lo probado 38. En el expediente se encuentran probados los siguientes hechos relevantes: 39. Nelson Lucumí Estrada laboró en la Policía Nacional así5: Labor Desde Hasta Auxiliar de policía 30 de enero de 1989 31 de julio de 1990 Agente 1 de agosto de 1990 24 de julio de 1994 Alta 3 meses 24 de julio de 1994 24 de octubre de 1994 Total 5 años, 6 meses y 22 días 40.
Contrajo matrimonio con Mariela Balanta Castro el 28 de septiembre de 19916 y de dicha unión nacieron Jaidy Liseth y Lina María Lucumí Balanta el 17 de mayo de 19917 y 26 de septiembre de 19938, respectivamente. 41. Nelson Lucumí Estrada falleció el 24 de julio de 1994, según el registro de defunción 16853169. De acuerdo con el informe administrativo 160 del 25 de agosto de 199410, su muerte ocurrió en simple actividad, como se lee a continuación11: «El 240794 a eso de las 24:00 horas en la carrera 65 con calle 89 se diligenció el levantamiento del Agente Lucumi Estrada Nelsón, adscrito a la Estación Sabaneta según certificado de defunción de la Notaría sexta registro 4707 la causa principal de su muerte fue la laceración encefálica por proyectil de arma 3 «Artículo 48.
Monto de la pensión de sobrevivientes. El monto mensual de la pensión de sobrevivientes por muerte del pensionado será igual al 100% de la pensión que aquel disfrutaba. El monto mensual de la Pensión total de sobrevivientes por muerte del afiliado será igual al 45% del ingreso base de liquidación más 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas adicionales de cotización a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, sin que exceda el 75% del ingreso base de liquidación. En ningún caso el monto de la pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, conforme a lo establecido en el artículo 35 de la presente Ley.
No obstante lo previsto en este artículo, los afiliados podrán optar por una pensión de sobrevivientes equivalente al régimen de pensión de sobrevivientes del ISS, vigente con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley equivalente al 65% del ingreso base de liquidación, siempre que se cumplan las mismas condiciones establecidas por dicho instituto.» 4 «Artículo 49.
Indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes. Los miembros del grupo familiar del afiliado que al momento de su muerte no hubiese reunido los requisitos exigidos para la pensión de sobrevivientes, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a la que le hubiera correspondido en el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el artículo 37 de la presente Ley.» 5 Folio 126. 6 Folio 8. 7 Folio 7. 8 Folio 6. 9 Folio 3. 10 Fue retirado por defunción mediante la Resolución 08509 del 16 de agosto de 1994 (f. 129). 11 Folio 132.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro de fuego, en hechos sucedidos cuando el Agente para ese día tenía permiso para estudiar por el tercer turno, después de que salió estuvo departiendo con unos amigos, al regreso después de dejarlos en sus residencias, se desplazó hacia su residencia cuando fue víctima de dos sujetos que le dispararon, causándole lesiones con los resultados ya anotados.
Por lo expuesto anteriormente el suscrito Comandante de Policía Metropolitana emite la siguiente: CALIFICACIÓN: La muerte del Agente Lucumi Estrada Nelsón, [ ], en hechos ocurridos en Medellín, se enmarcan dentro del contenido del artículo 121 Decreto 1213 del 080690 es decir MUERTE SIMPLEMENTE EN ACTIVIDAD, por lo tanto sus beneficiarios previo lleno de los requisitos tienen derecho a que la Policía Nacional les reconozca la indemnización contenida en la norma antes citada.» [sic] 42.
A través de la Resolución 017498 del 25 de noviembre de 1994 se reconoció a favor de Mariela Balanta Castro, en calidad de cónyuge y representación de sus hijas, Jaidy Liseth y Lina María Lucumí Balanta, la indemnización por muerte y cesantía12. 43. Mediante el Oficio 23160 ARPRE.GRUPE del 20 de octubre de 2010, la entidad negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, con sustento en lo que sigue: «De acuerdo con la hoja de servicios expedida por la Dirección de Recursos Humanos de la Policía Nacional el señor AG (F) LUCUMI ESTRADA NELSON, laboró un tiempo de (05) años (6) meses y (22) días, incluyendo el tiempo de agente alumno y retirado por MUERTE EN SERVICIO ACTIVO el 24 de julio de 1994.
La muerte del uniformado fue calificada como MUERTE SIMPLEMENTE EN ACTIVIDAD, de acuerdo con el informe administrativo por muerte SN de fecha 02-08-94 Adelantado en la Metropolitana del Valle de Aburra. El causante se encontraba vinculado a la Policía Nacional en el grado de Agente, así las cosas bajo la supremacía de la Constitución Nacional y teniendo en cuenta el principio de legalidad de la Policía Nacional reconoció su derecho prestacional de conformidad al régimen especial que atañe a la institución y bajo la norma vigente para la época Decreto 1213(90, el cual en su artículo 121 [ ]. [ ] En relación con la aplicación de la Ley 100 de 1993, le informo que no es viable aplicarla en el presente caso toda vez que la Policía Nacional posee un régimen especial pensional y prestacional especial de carácter constitucional, razón por la cual la misma norma en su artículo 279 consagra [ ]. 12 Folio 9.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro Corolario de lo anterior se desprende que al momento del fallecimiento del señor AG (F) LUCUMI ESTRADA NELSON, no cumplía con el requisito señalado en el Decreto 1213 de 1990, para que la Policía Nacional otorgara a sus beneficiarios el derecho de pensión de sobrevivencia» (sic). 44.
El 12 de mayo de 2015, Marina Balanta Castro solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en los términos de la Ley 100 de 199313. No obstante, la petición fue negada a través de la Resolución 00859 del 6 de junio de 2015 por las siguientes razones: «Que de otra parte es imperioso señalar que la Policía Nacional como entidad pública del orden nacional está cobijada por un régimen exceptuado, de acuerdo a lo normado en la Constitución Política en sus artículos 150 y 218, el cual es desarrollado por decreto con fuerza de ley, en los que se prevé que los reconocimiento de tipo pensional se efectúan sin que exista la necesidad de realizar cotizaciones al sistema.
Que para el caso en estudio se encontraba vigente en materia pensional el Decreto 1213 de 1990, norma de carácter especial que establece la posibilidad para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes para los beneficiarios del causante cuando éste hubiere laborado 15 años o más al servicio de la institución. Que aunado a lo anterior el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 establece “EXCEPCIONES.
El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquellos que se vinculen a partir de la presente Ley [ ]” [ ] Que en conclusión dado que por disposición normativa no es posible jurídicamente dar aplicación a los postulados del régimen general para efectuar reconocimiento pensional de forma directa en el régimen especial de la Policía Nacional, se negará la solicitud efectuada por la señora MARIELA BALANTA CASTRO, en calidad de cónyuge del señor Agente (F) NELSON LUCUMI ESTRADA.» [sic] 45.
Contra la anterior decisión, presentó los recursos de reposición y en subsidio el de apelación; en esta oportunidad insistió en la aplicación de la Ley 100 de 1993 y, por consiguiente, el reconocimiento de la prestación14. No obstante, se resolvieron desfavorablemente mediante las Resoluciones 00423 y 01948 del 1 y 29 de abril de 2016, respectivamente. 2.5.
Análisis de la Sala 46. En el recurso de apelación, la entidad demandada argumentó, principalmente, que la norma aplicable era el Decreto 1213 de 1990 y, por lo tanto, se debían cumplir 13 Según se extrae de la resolución que reposa a folio 10. 14 Folio 17. Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro 15 años de servicio para que los beneficiarios del agente fallecido tuvieran derecho a la prestación. Por esta razón, sostuvo que no era procedente el reconocimiento al tenor de la Ley 100 de 1993, porque en el artículo 279 se excluyó expresamente a los miembros de la Policía Nacional. 47.
Como supra se indicó, el artículo 121 del Decreto 1213 de 1990 estableció que la pensión de sobrevivientes se reconocería siempre y cuando se acreditaran 15 años o más de servicios; igualmente, que en la sentencia C-835 de 2002 se declaró su exequibilidad. 48. La demanda de inconstitucionalidad se fundamentó en que se quebrantaban los derechos a la igualdad y seguridad social, en razón a que a los beneficiarios de un agente de policía que falleciera en una situación de simple actividad se les exigía un tiempo mayor respecto de aquellos que eran beneficiarios del régimen de la Ley 100 de 1993, pues únicamente se exigían 26 semanas de aportes en el año anterior a su muerte.
Para resolver el cargo, la Corte Constitucional consideró que no existía una discriminación porque las prestaciones se calculaban de manera distinta y existían compensaciones diferentes que imposibilitaban aplicar un mismo patrón de medición y que, «a pesar de que el tiempo de servicio en la Policía Nacional e[ra] más estricto con miras a obtener la pensión de sobrevivientes por parte de los beneficiarios del agente muerto en simple actividad, e[ra] claro que el régimen de la Fuerza Pública presenta[ba] otras ventajas que no [tenían] los beneficiarios del régimen general», pero no se pronunció sobre la aplicación del principio de favorabilidad. 49.
Entonces, al tenor de las normas especiales, en principio, comoquiera que el fallecimiento del agente de la Policía Nacional ocurrió el 24 de julio de 1994, la norma aplicable era el artículo 121 del Decreto 1213 de 1990. 50. No obstante, es menester puntualizar que, si bien es cierto que de conformidad con el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional fueron excluidos de su aplicación, también lo es que el artículo 288 ibidem dispuso que «[t]odo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta ley». 51.
Cuando se trata de regímenes especiales respecto de la pensión de sobrevivientes, esta corporación ha considerado que sí es viable aplicar la Ley 100 de 1993, en razón a que resulta más favorable cuando no se ha logrado cotizar el tiempo de servicio que exige la norma especial; ello, siempre y cuando el derecho se cause en su vigencia, es decir, a partir del 1 de abril de 1994. 52.
Así lo expuso esta Subsección, por ejemplo, en la sentencia proferida el 6 de Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro octubre de 202215: «En este orden de ideas, la regulación contenida en la Ley 100 de 1993 no resulta aplicable a los miembros de la Policía Nacional, entre otros servidores, por cuanto expresamente su artículo 279 los excluyó del sistema general de seguridad social.
Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el artículo 288 ibidem, tales servidores públicos se podrían acoger a los mandatos allí contenidos, en atención al principio de favorabilidad. [ ] Asimismo, comoquiera que, como se dejó anotado, los miembros de la Policía Nacional gozan de un régimen especial en pensiones, por lo que si la norma especial que los rige contempla mayores requisitos, para acceder a dicha prestación, que los determinados en el régimen general de seguridad social, en principio, los beneficiarios de los agentes de la Policía Nacional estarían amparados por los preceptos favorables de la Ley 100 de 1993, empero, ello solo es viable en la medida en que el derecho pensional se haya producido a partir de su vigencia (1º de abril de 1994), según lo prescrito en el referido artículo 151 de dicha Ley» [sic] [se resalta]. 53.
Igualmente, en la sentencia de unificación proferida por esta Sección el 30 de mayo de 201916, se analizó el derecho a la pensión de sobrevivientes de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional antes de la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004, en razón a que el régimen previsto en el Decreto 1212 de 1990 no estableció una pensión para los beneficiarios de aquellos fallecidos en simple actividad que no hubieren prestado sus servicios por el tiempo requerido en dicha norma [15 años]. 54.
En la providencia mencionada se hizo un análisis detallado de los principios de favorabilidad, pro homine e igualdad, para señalar que si bien es cierto que la jurisprudencia ha admitido la existencia de regímenes especiales y que sus beneficiarios se deben acoger en su totalidad a las disposiciones normativas que lo regulan [principio de inescindibilidad], también lo es que, en virtud de la regla de favorabilidad prevista en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, «debe dársele prevalencia a las normas generales que prevén una prestación con mayor vocación de continuidad», razón que ha llevado a que se apliquen las normas del régimen general a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. 55.
Estas consideraciones llevaron a que se estableciera, entre otras, la siguiente regla: «1. Con fundamento en la regla de favorabilidad contenida en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, los beneficiarios de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional fallecidos en simple actividad con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y con posterioridad a la vigencia de aquella ley, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista por 15 Radicación 25000-23-42-000-2018-2678-01 (3030-2021). 16 Radicación 25000-23-42-000-2013-02235-01 (2602-16) CE-SUJ-016-19.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro el régimen general contenido en sus artículos 46, 47 y 48. Este régimen deberá aplicarse en su integridad para efectos del reconocimiento de la prestación, esto es, lo relativo al monto de la pensión, el ingreso base de liquidación y el orden de beneficiarios.» [se resalta, negrilla del original] 56.
Aunque en el texto de la providencia se indicó expresamente que del ámbito de interpretación normativa quedaban excluidos los agentes de la Policía Nacional porque se regían por disposiciones diferentes [Decreto 1213 de 1990], lo cierto es que el Decreto 1212 de 1990, aplicable a oficiales y suboficiales, también establecía que, para efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes se debía acreditar un tiempo de servicio de 15 o más años de servicios, regla que es idéntica a la prevista en el artículo 121 del Decreto 1213 de 1990. 57.
Entonces, si la sentencia de unificación realizó un análisis del principio de favorabilidad para concluir que a los miembros de la fuerza pública también les era aplicable el régimen general de seguridad social establecido por la Ley 100 de 1993 en virtud de su artículo 288, debe comprenderse que, como el artículo 121 del Decreto 1213 de 1990 también estableció un requisito de 15 años para el reconocimiento de la prestación y aquella ley, en su artículo 46 original, exigió 26 semanas al momento de la muerte, por favorabilidad puede acudirse a este último para tal efecto. 58.
Por lo anterior, considera la Sala que, en el caso de los agentes fallecidos en simple actividad, es procedente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes al tenor de la Ley 100 de 1993. Ciertamente, Nelson Lucumí Estrada falleció el 24 de julio de 1994, fecha posterior a la entrada en vigor de dicha norma [1 de abril de 1994] y estuvo vinculado a la entidad por más de 5 años, es decir, más de 26 semanas. 59.
A más de lo anterior, Mariela Balanta Castro demostró su calidad de cónyuge del agente fallecido con el registro civil de matrimonio; incluso, se practicaron los testimonios de Shirley Valderrama Chara17, Daniel Brand Díaz18, John Alejandro 17 « 18 «Preguntado: ¿sabe a qué se dedicaba el señor Nelson Lucumí? Contestó: yo me di cuenta que él era policía y en ese entonces él trabajaba en Medellín, el joven Nelson trabajaba en Medellín; sí, conocido con Mariela, ya llevaban 9 o 10 años juntos, me di cuenta que se habían casado y él murió el 24 de julio de 1994, cuando me di cuenta que lo habían matado en Medellín que lo habían trasladado a Puerto Tejada, que lo habían enterrado en Puerto Tejada, acá lo enterraron y de esa pareja hay 2 hijos, Jaidy Liseth y Lina, en ese entonces Jaidy tenía como 3 años y Lina tenía como 8 o 7 meses.» Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro Brand Valderrama19 y James Castillo Díaz20, quienes dieron cuenta de esa unión. 60.
Lo anterior, sin dejar de lado que la entidad también reconoció a la demandante como cónyuge de Nelson Lucumí Estrada cuando pagó a su favor la indemnización por muerte y cesantías. 61. Finalmente, la Sala no pasa por alto que, de conformidad con el artículo 171 del CPACA, el auto admisorio se debe notificar a «los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso» como eran Jaidy Liseth y Lina María Lucumí Balanta, quienes al ser hijas del causante se encontraban en el orden de beneficiarios previsto en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, se tiene que nacieron el 17 de mayo de 1991 y 26 de septiembre de 1993, es decir que los 18 años los cumplieron en los años 2009 y 2011 y, los 25 años, en 2016 y 2018, respectivamente, sin que en el expediente esté demostrado que hayan solicitado a la entidad el reconocimiento de la prestación. 62. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que ordenó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de Marina Balanta Castro. 2.6.
Costas 63. El artículo 188 del CPACA prevé que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. 64. Sobre la aplicación de esta norma, en la sentencia proferida el 1 de diciembre de 201621, esta Subsección prohijó el siguiente criterio: 19 «[ ] conocí a Mariela en la iglesia a la que asistimos, conocí a sus 4 hijos y pues a Jaidy y a Lina porque una vez me la encontré y le dije que los 4 hijos no eran parecidos, me dijo que los 2 primeros [ ] fueron del esposo que ella tuvo cuando ella vivía con él porque lo asesinaron, ya después de eso, años después, ella conoció otra persona y tuvo otros 2 hijos [ ] Preguntado: dígale al despacho si el señor Nelson [ ] convivió con la señora Mariela Balanta Castro, en qué condiciones y hasta qué fecha.
Contestó: conocí que ellos vivieron en la ciudad de Medellín hasta creo el 23 de julio de 1994, vivieron ellos hasta unos meses después de eso, ellos vivieron aproximadamente, iban a cumplir 3 años en Medellín, antes de que lo asesinaran vivieron en Medellín Preguntado: dígale al despacho qué tipo de relación existía entre Mariela y Nelson.
Contestó: la relación que ellos tenían era de esposos, eran casados civilmente ante el Estado eran casados y tenían una familia y se conformó con Jaidy y Lina María [ ]». 20 «Preguntado: ¿nos puede informar si conoció a la familia de Mariela Balanta Castro? Contestó: sí señora juez, conocí la familia de ella que estaba conformada por el esposo y 2 niñas [ ] Preguntado: usted dijo que la familia estaba conformada por el esposo y las 2 niñas, ¿cuál era el nombre del esposo? Contestó: el esposo era Nelson y las niñas, pues no tengo presente los nombres [ ] Preguntado: ¿qué actividad ejercía el señor Nelson? Contestó: él era agente de policía [ ] Preguntado: ¿cómo eran las relaciones familiares entre el señor Nelson y la señora Mariela Balanta Castro? Contestó: era una convivencia estupenda, él era un personaje fantástico, responsable, quería mucho a esa familia porque pues ellos son casados, doctora.» 21 Subsección B, expediente 1908-2014.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro «La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse».
Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP). En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).» 65.
De acuerdo con lo transcrito, la condena en costas no se impone por el hecho de haber sido vencido en juicio, sino que se debe examinar si existió alguna maniobra dilatoria o temeraria que trastocara las etapas del proceso. 66. En esta instancia, no evidencia la Sala que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la cual, se abstendrá de imponer condena en costas. 2.7.
Conclusión 67. Por las razones anotadas en precedencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que ordenó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de Mariela Balanta Castro porque sí es procedente la aplicación de la Ley 100 de 1993 en virtud del principio de favorabilidad y se demostró el cumplimiento de los requisitos allí previstos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 05001-23-33-000-2016-01867-01 (2208-2023) Demandante: Mariela Balanta Castro FALLA Primero. Confirmar la sentencia proferida el 3 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Mariela Balanta Castro contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Ausente con excusa ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. PTH