1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Expediente: 25000233600020170238601 (66.564) Demandante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. Demandado: Capital Salud E.P.S. S.A.S. Referencia: Medio de control de controversias contractuales ACLARACIÓN DE VOTO Coincidiendo con la decisión adoptada por la Sala, en el sentido de declarar la caducidad de la acción, toda vez que, incluso considerando el periodo de liquidación del contrato, la demanda fue presentada de manera extemporánea1, con todo respeto, se estima que las subreglas de decisión que se aplicaron para el respectivo cómputo2 no atienden a la motivación que condujo a la actual postura unificada de la Sección en la materia3 y, más aún, no se acompasan con lo previsto en el ordenamiento legal vigente.
Parte esencial del razonamiento jurisprudencial que estableció las pautas de cómputo de la acción para ventilar controversias que surgen de contratos sometidos -legal o negocialmente- a liquidación, es que los términos procesales deben estar expresamente señalados en la ley, su interpretación debe ser estricta y, en caso de duda, debe adoptarse una postura favorable al ejercicio del derecho de acción4.
Pues bien, el criterio adoptado en el fallo objeto de aclaración, que condiciona la incidencia del término de liquidación de los contratos en la contabilización de los dos años previstos en la premisa general del artículo 164, numeral 2, literal j. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), a que el “conflicto se relacione directamente con los temas que deben ser definidos en tal etapa, no así respecto de aquellos que han quedado precisados desde mucho antes”5, no se condice con la exigencia de estricta legalidad, interpretación restrictiva y pro actione antes anotada porque, sencillamente, no hay norma jurídica que establezca cuáles conflictos tienen esa relación directa o cuáles 1 Párrafo 31 del fallo. 2 Párrafos 17 a 19 del fallo reproducen, en esencia, lo que sostuvo esta Subsección en sentencia del 11 de mayo de 2022.
Rad. 170012331000201100350 01 (56558). C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Sala Plena. Auto del 1° de agosto de 2019. Rad. 05001-23-33-000-2018-00342-01(62009). C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 4 En ese sentido, la referida providencia de unificación razonó que “tratándose de términos procesales de caducidad, el alcance concreto de los principios y valores que los sostienen, de indiscutible importancia, debe estar expresamente señalado en la ley.
En caso de vacío no es propicia la adopción de lecturas extensivas, analógicas o amplias del precepto que extingan injustificadamente el derecho de acción bajo el pretexto de garantizar sacros intereses públicos. // […] Por el contrario, esta clase de reglas, al erigirse como factor para limitar en el tiempo el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia, deben estar sujetas a criterios de interpretación estricta.
Además, en caso de duda sobre su aplicación, debe privilegiarse una interpretación favorable al ejercicio de la acción, que permita presentar ante los jueces reclamaciones de contenido indemnizatorio y, en general, que facilite el control de la actividad administrativa y la protección de garantías y derechos fundamentales”. (Se subraya) 5 Párrafo 18.
Radicación: 25000233600020170238601 (66.564) Actor: Pharmaceutical Health Care S.A.S. Demandado: Capital Salud E.P.S. S.A.S. Referencia: Medio de control de controversias contractuales 2 no admiten, bajo ningún punto de vista, su variación posterior total o parcial. En tal sentido, la norma no distinguió el tipo de controversia (salvo que corresponda a la nulidad del contrato), sino que fijó el hito de la liquidación. La interpretación sistemática de la norma procesal conduce inequívocamente a los preceptos que desarrollan el contenido de la liquidación de los contratos estatales.
En el ámbito del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP), el artículo 60 de la Ley 80 de 19936 expresamente establece que en esta etapa las partes pueden plasmar “los acuerdos, conciliaciones y transacciones […] para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”, mientras que en la liquidación unilateral es la Administración quien adquiere la competencia para precisar el balance final de las obligaciones contractuales que faciliten la extinción del vínculo7.
Ya en el marco de los contratos regidos por el derecho privado, como es el del asunto fallado, el deber de liquidar ha de constar en una estipulación que gobierne al acuerdo; por ende, el análisis del contenido de la liquidación que las partes se obligan autónomamente a adelantar tendrá que ser precisado, caso por caso, de acuerdo con las reglas de interpretación de los contratos contenidas en el Código Civil8 y con los principios de la función administrativa9.
Entonces, si en ningún régimen contractual hay preceptos que puntualicen los casos en que hay relación directa con la liquidación, o en cuáles puede predicarse una situación contractual pétrea, dicha definición no puede quedar librada al arbitrio judicial. Asimismo, significa una interpretación amplia de la premisa general, aislada de las casuísticas expresamente indicadas para los contratos sometidos a liquidación y de la regulación que desarrolla esta labor en los contratos y, en todo caso, es una lectura perjudicial para el ejercicio del derecho de acción, porque conlleva a la presentación sucedánea de demandas derivadas de una misma relación contractual, afectando negativamente la confianza que debe guiar la ejecución de los contratos y alterando el principio de economía procesal10. 6 Modificado por el artículo 217 del Decreto Ley 19 de 2012. 7 Ley 1150 de 2007, artículo 11. 8 Código Civil, artículos 1618 a 1624. 9 Ley 1150 de 2007, artículo 13. 10 Este criterio ya había sido expuesto por esta Sección, mediante auto del 8 de junio de 1995 (Exp. 10634.
C.P. Daniel Suárez Hernández), en el que se expresó: “En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En estos, vale decir, para los cuales no hay una etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento.
Para los contratos, respecto de los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiera efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración. // […] los pagos periódicos que deba efectuar la administración como consecuencia de un contrato, no pueden ser mirados como hechos aislados para aplicarles exegéticamente el concepto de caducidad de la acción, sino que deberá aplicarse la solución consignada en el párrafo inmediatamente anterior de esta providencia. Dicho de otra manera no puede imponérsele al contratista la dura e ilógica tarea de estar presentando demandas sucesivas por los incumplimientos periódicos imputables a la administración, pues ello no se compadece con la lógica con la cordialidad y armonía que debe reinar entre las partes ni con la seriedad y consideración debida a la administración de justicia. Semejante tesis sólo fomenta la proliferación de controversias judiciales colocando en serios peligros los derechos sustanciales de los justiciables, amén de lo ya consignado”.
(Se subraya). En sentido análogo, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección C. Sentencia del 12 de julio de 2023. Rad. 08001-23-31-002- 2011-00893-01 (60817). C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicación: 25000233600020170238601 (66.564) Actor: Pharmaceutical Health Care S.A.S. Demandado: Capital Salud E.P.S. S.A.S. Referencia: Medio de control de controversias contractuales 3 En ese sentido, la interpretación que es objeto de esta aclaración de voto asume11 que sería irrazonable esperar a la etapa de liquidación para reclamar por estos conflictos no relacionados con la liquidación o totalmente consolidados para ese momento.
Sin embargo, en ningún aparte de la ley procesal se impone a las partes aguardar el inicio de su reclamación hasta ese punto específico, quedando a su libre disposición el ejercicio de su derecho de acción antes de esa fase. Lo que sí logra el razonamiento incorporado en esta decisión, al fijar eventos en los cuales el cómputo del término bienal inicia a partir de su ocurrencia, sin importar la fase de liquidación ordenada por la ley o por el contrato, es malograr la posibilidad de que, mediante esa labor exista una solución autocompositiva o -en su defecto- una potestad de autotutela administrativa que zanje todos los conflictos derivados de un contrato, sin distinción alguna12, conforme lo dispone expresamente el EGCAP; o como lo pueden pactar las partes en desarrollo de la autonomía de la voluntad, en los regímenes de derecho privado.
En estos términos, respetuosamente se consigna la aclaración de voto. Fecha ut supra. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta aclaración fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. 11 Párrafo 18. 12 A este respecto, el citado auto de unificación del 1° de agosto de 2019 afirmó que la liquidación “-que se traduce en el balance final del contrato- significa la culminación del vínculo contractual, expresa el estado financiero, así como el grado de satisfacción de las obligaciones emanadas del negocio jurídico, y contiene los acuerdos, conciliaciones y transacciones que finiquitan las posibles divergencias presentadas al momento de culminar la relación contractual, al punto de servir de título ejecutivo de las obligaciones allí plasmadas.
De esta manera, solo hasta el momento en que se suscribe o produce la liquidación, las partes saben cuál es el resultado final de la ejecución del contrato y podrán determinar la necesidad o no de demandar”.