CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Referencia: Acción de tutela Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ TESIS: DENIEGA EL AMPARO SOLICITADO.
LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA NO INCURRIÓ EN EL DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE ALEGADO. LA DECISIÓN CUESTIONADA ESTÁ DEBIDAMENTE MOTIVADA. AUTONOMÍA DEL JUEZ DE CONOCIMIENTO. NO EXISTE CRITERIO UNIFICADO EN CUANTO AL CÓMPUTO DEL TIEMPO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 6º DEL DECRETO 546 DE 1971, ESTO ES, SI LOS 20 AÑOS PREVISTOS EN LA NORMA SE REFIEREN EXCLUSIVAMENTE AL SECTOR PÚBLICO O SI TAMBIÉN PUEDEN SER INCLUIDOS LOS TIEMPOS DE SERVICIO EN EL SECTOR PRIVADO.
LA SUBSECCIÓN “B” SE APARTÓ DEL CRITERIO DISPUESTO EN LA SENTENCIA DE 24 DE SEPTIEMBRE DE 2015. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y A LA IGUALDAD. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO1. 1 En adelante la Sección Segunda. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I – ANTECEDENTES I.1.
La Solicitud El señor JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y favorabilidad, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la Sección Segunda al proferir la providencia de 11 de noviembre de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001-23-33-004-2017-00131-01.
I.2. Hechos Indicó que nació el 31 de diciembre de 1957 y prestó sus servicios al Estado desde el 9 de febrero de 1976 hasta el 15 de febrero de 1999, primero en la Rama Judicial y, posteriormente, en la Defensoría del Pueblo. Refirió que, una vez cumplidos los requisitos de ley, solicitó ante la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, de conformidad con lo 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsto en el Decreto 546 de 27 de marzo de 19972.
Adujo que Colpensiones mediante Resolución núm. GNR 124175 de 10 de agosto de 2014, negó lo solicitado al estimar que no reunía los requisitos del régimen de transición, decisión confirmada a través de las Resoluciones núms. GNR 294702 de 22 de agosto de 2014 y 24 de febrero de 2015. Relató que, como consecuencia de lo anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, a la cual le fue asignado el número único de radicación 2017-00131-00 y correspondió al Tribunal Administrativo del Tolima que, en sentencia de 2 de febrero de 2018, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenó a la demandada a reconocer y pagar su pensión de vejez, en los términos del artículo 6º del Decreto 546 de 1971, esto es, con base en el 75% de la asignación más alta recibida en el último año de servicio, pero para efectos fiscales a partir del 3 de marzo de 2014.
Sostuvo que la anterior decisión fue objeto de recurso de apelación, el cual fue desatado por la Sección Segunda que, en sentencia de 11 de noviembre de 2021, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, 2 “Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus Familiares”. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co denegó las pretensiones de la demanda, al considerar que sólo acreditó 19 años y 9 días como servidor público, pues los tiempos de servicio en la Defensoría del Pueblo fueron mediante vinculación por contrato de prestación de servicios y no era viable computarlos como tiempos públicos.
I.3 Fundamentos de la solicitud A juicio del actor, la autoridad judicial accionada desconoció el precedente judicial establecido por el Consejo de Estado en las sentencias de 24 de septiembre de 20153 y 22 de enero de 20214, por medio de las cuales se unificó el criterio, según el cual, era posible computar los tiempos laborados en el sector público y en el privado para reconocer la pensión de vejez con fundamento en el Decreto 546 de 1971.
A su juicio, la Sección Segunda desatendió los presupuestos mencionados en la jurisprudencia y se limitó a imponer su propio criterio, apartándose del esbozado por la Sala Plena y dejando de lado una valoración jurídica integral sobre el asunto. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 24 de septiembre de 2015, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, identificada con el número único de radicación 25000-23-42-000-2012-00752-01. 4 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 20.
Sentencia de 22 de enero de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, identificada con el número único de radicación 11001- 03-15-000-2016-02754-00. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.
Pretensiones El actor solicitó que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] PRIMERA: Revocar la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, consejero ponente: Dr. César Palomino Cortés, mediante la cual se revocó la sentencia de fecha 2 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió a las pretensiones de la demanda […] SEGUNDA: Que se profiera una nueva sentencia, confirmando el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación al suscrito JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ, conforme al artículo 6º del Decreto 546 de 1971, en contra de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) tal como se ordenó en la sentencia del 2 de febrero de 2018 […]”.
I.5. Defensa I.5.1.- La Sección Segunda pese a ser notificada en debida forma del presente trámite constitucional, guardó silencio. I.6. Intervinientes I.6.1.- COLPENSIONES solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, comoquiera que no se ha materializado ninguna vía de hecho o vulneración de los derechos fundamentales al actor, además, la providencia cuestionada no es una orden contraria a derecho. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que las pretensiones del actor tienen como finalidad invadir la órbita del juez ordinario y exceder las competencias del juez constitucional, sin que se advierta la existencia de un perjuicio irremediable en el asunto.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 11 de noviembre de 2021, proferida por la Sección Segunda, a través de la cual revocó la decisión del a quo y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda promovida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2017-00131-01.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y favorabilidad, habida cuenta que, a juicio del actor, la Sección Segunda incurrió en desconocimiento del precedente de las sentencias de 24 de septiembre de 20155 y 22 de enero de 20216, proferidas por el Consejo de Estado. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 24 de septiembre de 2015, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, identificada con el número único de radicación 25000-23-42-000-2012-00752-01. 6 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 20.
Sentencia de 22 de enero de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, identificada con el número único de radicación 11001- 03-15-000-2016-02754-00. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisado lo anterior, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) establecer si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, ii) determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en el desconocimiento del precedente endilgado.
De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación. La Sala observa que se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto el actor plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, la autoridad judicial accionada incurrió en el desconocimiento del precedente y vulneró sus derechos fundamentales; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela se interpuso en un plazo razonable7 y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.
Verificado lo anterior y superado el análisis de procedibilidad, corresponde determinar si la Sección Segunda incurrió en el yerro endilgado al proferir la providencia de 11 de noviembre de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2017-00131-01. Desconocimiento del precedente judicial En lo que respecta al desconocimiento del precedente judicial se ha determinado que de acuerdo con lo establecido en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, el poder judicial es autónomo e independiente y los Jueces en sus providencias solo están sometidos al imperio de la ley.
Esta regla general de independencia y autonomía no es absoluta, ya que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, según lo ha definido la Jurisprudencia constitucional. 7 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, en la sentencia T-267 de 2013, la Corte Constitucional puntualizó: “Es así como, en materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la Carta), que supone no solamente la igualdad ante la ley sino también de trato por parte de las autoridades y concretamente igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por las autoridades judiciales, garantizándose de esta forma la seguridad jurídica y con ella la certeza de la comunidad respecto a la forma en la que se van a decidir los casos iguales.
Como resultado de lo anterior, surge como límite a la autonomía e independencia de los Jueces el respeto por el precedente8”. De la misma forma, en la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que el desconocimiento del precedente constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela cuando la decisión judicial afecta derechos fundamentales de las partes.
En especial, respecto del precedente vertical, la Jurisprudencia de esa Corporación ha sido enfática en sostener que el Juez no sólo está vinculado por el artículo 13 de la Constitución Política, que impone la igualdad de trato jurídico en la aplicación de la ley, sino también que su autonomía se encuentra limitada por la eficacia de los derechos fundamentales y, en particular, del debido proceso judicial9.
No obstante lo anterior, la Jurisprudencia Constitucional también ha admitido la posibilidad de que un Juez se aparte de su propio 8 Ver, entre otras, sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008, T-014 de 2009 y T-100 de 2010, de la Corte Constitucional. 9 Sentencia T-766 de 2008.
Magistrado ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precedente o del precedente de su superior jerárquico, siempre y cuando se sustenten debidamente las razones de su posición (principio de razón suficiente)10.
Caso concreto Con el fin de abordar el cargo alegado, se hace necesario traer a colación la providencia acusada, que revocó la decisión del a quo y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. La providencia cuestionada se translitera a continuación: “[…] Visto lo anterior, la Sala resalta que en el sub judice no está en discusión que el accionante es beneficiario del régimen de transición, dado que, se encuentra acreditado que a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), había cotizado más de quince (15) años de servicios cumpliendo así con la segunda de las condiciones para acceder a la pensión de vejez.
No obstante, el interesado solo acreditó en calidad de servidor público 19 años, 0 meses y 9 días, toda vez que no cumple con el requisito de 20 años de tiempos públicos para acceder a la aplicación del régimen especial de la Rama Judicial, regulado en el Decreto Ley 546 de 1971, como pasa a explicarse: En efecto, el Decreto 546 de 1971 creó “un régimen de seguridad social y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares”, establecido en favor de aquellas personas que hayan prestado sus servicios a la Rama Judicial o al Ministerio Público, el cual prevé en el artículo 6 unas condiciones especiales para acceder al reconocimiento de la pensión: i) 20 años de servicio de los cuales 10 son exclusivos a la Rama Judicial o al Ministerio Público; y, ii) 55 años de edad, si son hombres y 50 si son mujeres. 10 Ver sentencia T-292 de 2006. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a la interpretación de los tiempos de servicios exigidos en el Decreto 546 de 1971, para tener derecho al reconocimiento de la pensión especial, esta Sala en sentencia del 15 de mayo de 201911 al hacer una lectura integral de los artículos 6, 7 y 8 del Decreto 546 de 1971, se apartó del criterio fijado en la sentencia de 24 de septiembre de 201512.
Se consideró que el tiempo de servicios de 20 años requerido como condición necesaria para el reconocimiento de la pensión especial de jubilación es solo el que se haya prestado en el sector público u oficial, sin que haya lugar a computar tiempos privados. […] En este orden de ideas, el citado fallo de 16 de mayo de 2019 concluyó que los 20 años de servicio a los que se refiere el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, deben ser solo en el sector público, tesis contraria a la que sostuvo la Sección Segunda a partir de la sentencia de 24 de septiembre de 2015, donde se dijo, con fundamento en la interpretación de la Corte Constitucional en la sentencia T-430/11, que “teniendo en consideración que el texto literal del artículo 6º del Decreto 546 de 1971 no exige que necesariamente los 20 años de servicio hayan sido prestados exclusivamente en el sector público”, se pueden tener “como válidos para acceder a la prestación allí ordenada, los tiempos de servicio tanto públicos como privados, siempre y cuando se acrediten los 20 años y que 10 de ellos, continuos o discontinuos, lo hayan sido al servicio de la Rama Judicial y/o el Ministerio Público”.
Sin embargo, para esta Sala los 20 años de servicio, continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia del Decreto 546 de 1971, se refieren a los prestados al sector público, aun cuando la literalidad del artículo 6 ídem no lo diga. Así, la interpretación adecuada del régimen especial de pensiones de la Rama Judicial no permite hacer extensivos los beneficios que el legislador ha previsto para un grupo de servidores públicos a quienes solo hayan prestado sus servicios por 10 años a la Rama Judicial y el tiempo restante lo complementen con vinculaciones al sector privado, pues esta interpretación daría lugar a la creación de un régimen pensional no previsto ni autorizado por la ley13. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Magistrado ponente: César Palomino Cortés, sentencia de 16 de mayo de 2019, proceso con radicado 25000-23-25-000-2010- 00479-01 (2089-2012) 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil quince (2015), Radicación Número: 25000-23-42-000-2012-00752-01(2245-13), Actor: José Ferney Paz Quintero, demandado: Instituto de Seguros Sociales – ISS. 13 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 85001-23-33-000- 2015-00043-01(4915-15).
M P. César Palomino Cortés. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo expuesto, la respuesta al problema jurídico planteado es que el demandante no tiene derecho al reconocimiento de una pensión especial de jubilación de acuerdo con el Decreto 546 de 1971 porque no cumplió 20 años de servicio al sector público.
Ello por cuanto, los tiempos servidos por el accionante en la Defensoría del Pueblo mediante vinculación por contrato de prestación de servicio son considerados como independientes; dado que, el régimen de cotización para contratistas del estado se rige diferente a las relaciones de trabajo; motivo por el cual no es viable computarlos como tiempos públicos […]”.
(Destacado fuera de texto). De los apartes transcritos, se infiere que la Sección Segunda, al conocer del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en segunda instancia, encontró que el actor no tenía derecho al reconocimiento de la pensión de vejez, en los términos del régimen especial de la Rama Judicial, esto es, el Decreto 546 de 1971, en la medida que no cumplió con 20 años de servicio en el sector público.
Para lo anterior, la autoridad judicial accionada estimó que si bien la Sección Segunda en sentencia de 24 de septiembre de 2015 consideró que era válido tener en cuenta también los tiempos trabajados en el sector privado, esa Sala de Decisión en providencia de 16 de mayo de 2019, se apartó de dicho criterio, argumentando que los 20 años previstos en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, se referían a los prestados exclusivamente en el sector público, pues era la interpretación adecuada al régimen especial de pensiones de la Rama Judicial, comoquiera que se estaría dando lugar a la creación 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un régimen pensional no previsto en la ley.
A juicio del actor, la providencia acusada desconoció el precedente judicial dispuesto por el Consejo de Estado en las sentencias de 24 de septiembre de 201514 y 22 de enero de 202115, por medio de las cuales se unificó el criterio, según el cual, era posible computar tanto los tiempos laborados en el sector público, como en el privado para reconocer la pensión de vejez con fundamento en el Decreto 546 de 1971.
De lo anterior, se advierte que los argumentos esbozados en la sentencia cuestionada tienen respaldo en el criterio jurisprudencial dispuesto en la Sección Segunda, Subsección “B” de la Corporación, de tal forma que esta Sala no comparte las inconformidades expuestas por el actor, toda vez que la autoridad judicial accionada no incurrió en desconocimiento del precedente judicial, sino que el juez ordinario, dentro del marco de su autonomía, modificó el precedente judicial a través de la sentencia de 16 de mayo de 2019 y, en ese orden de ideas, al resolver el asunto sub examine aplicó el criterio vigente que venía señalando, y no el previsto en la sentencia 14 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 24 de septiembre de 2015, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, identificada con el número único de radicación 25000-23-42-000-2012-00752-01. 15 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 20.
Sentencia de 22 de enero de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, identificada con el número único de radicación 11001- 03-15-000-2016-02754-00. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 24 de septiembre de 2015.
En efecto, la Sala destaca que no existe un criterio unificado respecto del cómputo del tiempo establecido en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, esto es, si los 20 años previstos en la normativa se refieren exclusivamente al sector público o si también pueden ser incluidos los tiempos de servicio del sector privado, comoquiera que la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se apartó de la sentencia de 24 de septiembre de 2015.
Así las cosas, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, a través de providencia de 23 de octubre de 202016, estableció: “[…] Frente a la interpretación de los tiempos de servicios exigidos en el Decreto 546 de 1971, para tener derecho al reconocimiento de la pensión especial, esta Sala en sentencia del 15 de mayo de 2019 (sic) al hacer una lectura integral de los artículos 6, 7 y 8 del Decreto 546 de 1971, se apartó del criterio fijado en la sentencia de 24 de septiembre de 2015, al considerar que el tiempo de servicios de 20 años requerido como condición necesaria para el reconocimiento de la pensión especial de jubilación es solo el que se haya prestado en el sector público u oficial, sin que haya lugar a computar tiempos privados […]”.
(Destacado fuera de texto). Más adelante, la misma subsección, en sentencia de 28 de octubre 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 23 de octubre de 2020, C.P. identificada con número único de radicación 25000-23-42-000-2012-01172-01. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 202117, dispuso: “[…] Pues bien, en criterio distante de la sección, la Sala precisa que el régimen pensional del Decreto 546 de 1971 tiene unos destinatarios claros18 enmarcados dentro de una relación de trabajo que solo existe en el contorno del sector oficial, pues por regla general solo allí se administra justicia, se ejerce la representación de la sociedad y el control disciplinario de los servidores públicos, en lo que atañe al Ministerio Público, actividades o funciones que por voluntad del legislador eran merecedoras de ese tratamiento especial, al cumplir con al menos 10 años de servicio en tales condiciones de los 20 totales.
De igual modo, refuerza el parecer de la Sala, el hecho de que la aplicación supletoria de la norma pensional cuando no se cumplan los 10 años dentro de la Rama Judicial o en el Ministerio Público19, lleva justamente al régimen que gobierna la prestación para la generalidad de los servidores públicos de la rama ejecutiva; lo cual despeja cualquier duda alrededor de que la exigencia del tiempo total de servicio, debe ser en el sector oficial así la literalidad de la disposición no lo exprese.
Vale la pena reiterar, que la posibilidad de derivar una pensión de las cotizaciones efectuadas a distintas entidades previsionales ocasionadas por relaciones de trabajo de naturaleza pública y privada, e incluso por actividades independientes, vino a regularse por primera vez a través de la Ley 71 de 198820, estatuyendo la conocida pensión por aportes, que también tiene connotación especial sin importar el sector o la actividad desplegada, que justo para el derecho estudiado, si tiene una importancia notable.
Por consiguiente, no trata la Sala de mostrar desacato o rebeldía a las decisiones de la sección segunda, pues claro está que tienen poder vinculante para casos semejantes. Sin embargo, en este contexto, haciendo uso de la autonomía judicial, y en todo caso, de las circunstancias excepcionales que le permiten apartarse del precedente21, no solo por discrepancia con la regla jurídica fijada, sino por encontrarla ajena al espíritu del régimen especial; en 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 28 de octubre de 2021, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, identificada con número único de radicación 25000-23-42-000-2018-01819-01. 18 Artículo 1º.
Los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Publico tendrán derecho a las garantías sociales y económicas en la forma y términos que establece el presente Decreto. (Hoy día, por razones del régimen de transición.) 19 Artículo 7º. Si el tiempo de servicio exigido en el primer inciso del artículo anterior se hubiere prestado en la rama jurisdiccional o en el Ministerio Publico en lapso menor de 10 años, la pensión de jubilación se liquidará en la forma ordinaria establecida para los empleados de la rama administrativa del Poder Público. 20 Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones 21 Entre otras, explicadas en la sentencia C-621 de 2015, al declarar exequible el artículo 7 del Código General del Proceso, y SU 354 de 2017. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta oportunidad interpretará que para ostentar la pensión prevista en el Decreto 546 de 1971, se requiere además de ser beneficiario del régimen transición de la Ley 100 de 1993 dentro de las limitaciones dispuestas por el Acto Legislativo 01 de 2005, haber cumplido con 55 años de edad, si es hombre, y 20 años de servicio en el sector oficial; pues lo dicho es el resultado hermenéutico que mejor se acompasa con la integralidad del régimen especial y sus justificaciones. […] En suma, ante la ausencia de 20 años de servicio oficial, es improcedente reconocer al actor y reliquidar la pensión especial prevista en el Decreto 546 de 1971 […]”.
(Destacado fuera de texto). De lo anterior se desprende que, conforme con la jurisprudencia en cita, no existe criterio pacífico en cuanto al asunto objeto de discusión, de tal forma que la autoridad judicial accionada, al conocer del caso concreto, acogió el precedente que venía aplicando esa Sala de Decisión, lo cual de ninguna manera desconoce las garantías constitucionales.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha definido que el cambio en la postura jurisprudencial de un tema por el respectivo órgano de cierre, conlleva un carácter vinculante general e inmediato del precedente. En efecto, la sentencia SU-406 de 2016, dispone: “[…] A la luz de lo anterior, se observa que el cambio de una determinada posición jurisprudencial por el respectivo órgano de 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cierre, implica una modificación en la interpretación jurídica, es decir, del contenido normativo de determinada disposición y que, en atención al carácter vinculante general e inmediato del precedente, determina la aplicación judicial -en el orden horizontal y vertical- del derecho sustancial o procesal, según sea el caso […]”.
Además, se resalta que esta Sala, en sentencia de 20 de agosto de 202122, en un asunto similar al presente discurrió sobre el particular así: “[…] para la Sala la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que dentro del marco de su autonomía, resolvió modificar el precedente judicial, por medio de la sentencia de 16 de mayo de 2019, y en ese orden de ideas, al resolver el caso concreto, aplicó el precedente vigente en la materia, esto es, la sentencia de 16 de mayo de 2019 y no la de 24 de septiembre de 2015 […]”.
Siendo así, la Sala encuentra que la providencia acusada se encuentra debidamente motivada en el precedente judicial dispuesto para el asunto, por lo que no se configura el desconocimiento del precedente alegado, advirtiéndose, más bien, una inconformidad con la interpretación que la autoridad judicial accionada le dio al caso concreto, situación que no configura una violación de derechos fundamentales.
Para la Sala la autoridad judicial accionada no incurrió en el yerro 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de agosto de 2021, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, identificada con número único de radicación 11001-03-15-000-2021-04236-00. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co endilgado, por lo que el hecho de que el actor no comparta la posición allí dispuesta, no significa que la decisión sea arbitraria, sino que, de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, revocó la decisión del a quo y denegó las pretensiones de la demanda.
De tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad del accionante con las razones de la providencia judicial acusada, no así la vulneración de los derechos fundamentales invocados, motivo por el cual, al no haberse acreditado los defectos endilgados, la Sala denegará el amparo solicitado, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR el amparo solicitado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01846-00 Actor: JAIME BARRIOS HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 22 de abril de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.