11001031500020230428201 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 11 de diciembre de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04282-01 Demandante: Martha Lilianne del Socorro Montoya Gallego Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Defecto sustantivo Síntesis del caso: La parte actora enjuició la providencia por medio de la cual la autoridad judicial accionada declaró probada la excepción de caducidad de la acción y, en consecuencia, dio por terminado un proceso ejecutivo en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

De conformidad la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia de 5 de octubre de 2023, mediante la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo solicitado por falta de relevancia constitucional2. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3.

Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 9 de agosto de 2023, Martha Lilianne del Socorro Montoya Gallego presentó acción de tutela, mediante apoderado judicial, contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, con ocasión de la providencia de 27 de enero 2023, dictado por la autoridad a accionada dentro del proceso ejecutivo No. 11001-33-35-017-2016-00285-03. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo No. 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-04282-01 Demandante: Martha Lilianne del Socorro Montoya Gallego Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca – ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 9 “1. AMPARAR los derechos de, DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, IGUALDAD y DERECHOS ADQUIRIDOS de la Señora ANA BOLENA BUITRAGO y el señor JORGE ENRIQUE BUITRAGO GALVIS. 2.

ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION SEGUNDA, SUBSECCIÓN “E”, en amparo a los derechos enunciados, revocar su providencia de fecha 27 de enero de 2023, notificado el 06 de febrero de 2023 y ejecutoriado el 09 de febrero y, en consecuencia, se confirme la decisión de seguir adelante con la ejecución. 3. Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados.” 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Mediante Sentencia de 7 de noviembre de 2008, el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá condenó a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) a reliquidar y pagar la pensión de jubilación a favor de Martha Lilianne del Socorro Montoya Gallego y dar cumplimiento a lo previsto en los artículos 176, 177 y 178 del Decreto 1 de 1984 (CCA). 5. 2) El 26 de febrero de 2009, la parte actora presentó ante Cajanal solicitud de cumplimiento al fallo de 7 de noviembre de 2008. 6. 3) Mediante el Decreto No. 2196 de 2009, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de Cajanal. 7. 4) El 24 de enero de 2011, a través de la Resolución No. PAP 034002, el Patrimonio Autónomo de Pensiones (PAP) Buen Futuro ordenó dar cumplimiento a la orden judicial a favor de la señora Montoya Gallego y, en consecuencia, reliquidó su pensión de jubilación, sin incluir el pago de intereses moratorios. 8. 5) Mediante el Decreto No. 877 de 2013, se prorrogó la liquidación de Cajanal hasta el 11 de junio de 2013. 9. 6) El 28 de enero de 2015, la parte actora presentó demanda ejecutiva, orientada a obtener el cumplimiento parcial de la obligación, por concepto de intereses moratorios, la cual fue tramitada bajo el radicado No. 11001-33-35-017-2016-00258-00. 10. 7) Mediante Auto de 3 de octubre de 2016, el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá rechazó la demanda bajo la tesis de haber operado la caducidad de la acción, tras considerar que la misma había sido presentada de manera extemporánea.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-04282-01 Demandante: Martha Lilianne del Socorro Montoya Gallego Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca – ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 9 11. 8) Contra esta decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación3 y, el 3 de octubre de 2016, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión anterior y ordenó estudiar la solicitud de libar mandamiento de pago. 12. 9) El 14 de agosto de 2018, el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá libró mandamiento de pago a favor de la accionante, por la suma de $8.602.442,10.

Como consecuencia de lo anterior, la parte demandante presentó recurso de reposición en contra de esta decisión, por lo que, mediante Auto de 14 de agosto de 2018, se libró mandamiento de pago por la suma de $39.957.336,24. 13. 10) Mediante providencia de 6 de noviembre de 2019, el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá ordenó seguir adelante la ejecución. Decisión que fue apelada por la UGPP. 14. 11) Mediante providencia de 27 de enero de 20234, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la providencia de 6 de noviembre de 2019 del Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción ejecutiva y, como consecuencia, dio por terminado el proceso. 15.

Como fundamento de la vulneración, la parte actora alegó que se configuró un defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 164 del CPACA, pues, a su juicio, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para el cómputo de la caducidad, no tuvo en cuenta que el proceso de liquidación de Cajanal, que inició el 12 de junio de 2009 y se prorrogó hasta el 11 de junio de 2013, suspendió los términos para iniciar procesos ejecutivos en contra dicha entidad.

Ello, en total desconocimiento del derecho a reclamar a la entidad el pago de los intereses moratorios adeudados, originados de la Sentencia de 7 de noviembre de 2008, así como del principio constitucional de responsabilidad patrimonial del Estado. 16. Aunado a ello, adujo que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente establecido en la Sentencia de 30 de junio de 2016 proferida dentro del proceso No. 2013-06595, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al no tener en cuenta que el término de caducidad se suspendió desde el momento en que inició el período liquidatario de Cajanal y se reanudó el 8 de noviembre de 2011, siempre que la petición de cumplimiento se hubiera realizado y fuera 3 La demandante argumentó que el periodo de liquidación de Cajanal debía ser tenido en cuenta para contabilizar los términos, toda vez que, durante este período de tiempo, se suspendió el término de caducidad. 4 Es preciso aclarar que esta decisión se dio después de que, con ocasión de un recurso de queja, se declarara mal denegado el recurso de apelación de la UGPP (Auto de 13 de julio de 2022).

Sentencia de primera instancia e impugnación 17. Mediante Sentencia de 5 de octubre de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo. Advirtió que la acción de tutela no superó el requisito de relevancia constitucional, para lo cual indicó que la controversia planteada por la parte actora giraba en torno a una simple inconformidad con la decisión que adoptó la autoridad accionada como juez natural. 18.

Aunado a lo anterior, indicó que la accionante no desplegó la carga argumentativa suficiente y necesaria, respecto de la vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues no fueron claras las razones por las cuales consideró que se afectaron dichas garantías constitucionales. 19.

La parte actora presentó escrito de impugnación en el que solicitó que se revocara en su totalidad la sentencia de primera instancia. Anotó que la conducta que desplegó la vulneración de sus derechos fundamentales fue haber declarado la caducidad de la acción, toda vez que los términos de prescripción y de caducidad para iniciar el proceso ejecutivo en contra de Cajanal no corrieron entre el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013. 20.

Explicó que (1) la sentencia que sirvió de título quedó ejecutoriada el 21 de noviembre de 2008, (2) la interrupción del conteo de términos inició por el proceso de liquidación de Cajanal, entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, periodo durante el cual no transcurrieron los términos de caducidad, (3) solo desde el 12 de junio de 2013 se debían reanudar los términos de caducidad e iniciar a contabilizar los 5 años de que trata la norma.

Por tal razón, presentó la demanda en término, pues los 5 años se cumplían el 11 de junio de 2018 y la demanda fue instaurada el 20 de enero de 2015.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.5. Verificación de defectos y/o vulneración de derechos fundamentales. 2.4. Conclusión. 2.1. Fijación de la controversia 21. Determinar, luego de verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, si la Radicación: 11001-03-15-000-2023-04282-01 Demandante: Martha Lilianne del Socorro Montoya Gallego Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca – ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 9 Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo por no tener en cuenta que la suspensión de términos derivada del proceso de liquidación de Cajanal, al momento de estudiar la caducidad de la acción ejecutiva presentada por la parte actora.

En consecuencia, se procederá a revocar, modificar o confirmar la decisión de primer grado. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial5 22. La Sala advierte que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela porque: (1) No existe recurso idóneo y eficaz que permitiera a la parte accionante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos que considera vulnerados.

(2) Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la providencia enjuiciada (8/2/23)6 y la de interposición de la presente acción de tutela (9/8/23). (3) No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia lo que busca es que se revoque una providencia dictada en el marco de un proceso ejecutivo. (4) Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. 23.

(5) Contrario a lo sostenido por el juez de tutela de primer grado, la controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación de las garantías fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, con ocasión de una providencia judicial cuyo debate central gira en torno a la caducidad de la acción ejecutiva, en el marco del proceso de liquidación de Cajanal.

Aunado a ello, no se advierte que se trate de una reiteración de lo planteado en el proceso ejecutivo. 24. En ese orden, existen motivos suficientes para revocar la decisión de primer grado y, en consecuencia, estudiar de fondo el caso para establecer si se configuraron, o no, los reparos planteados y, con ellos, la veneración de derechos alegada. 2.3.

Verificación de defectos y/o vulneración de derechos fundamentales 25. La Sala amparará los derechos de la señora Montoya Gallego, por las razones que se presentan a continuación: 26. Para la parte actora, en la providencia de 27 de enero de 2023, se estructuró un defecto sustantivo por la indebida aplicación de los artículos 164 del CPACA y 177 del CCA, pues, a su juicio, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tuvo en cuenta 5 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-66 de 2019. 6 Mediante mensaje de datos de 6 de febrero de 2023.

Sobre este punto en particular, la autoridad enjuiciada expresamente sostuvo (se trascribe): “Previo a resolver el problema jurídico planteado con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada, procede la sala a estudiar si la obligación cuya ejecución pretende la ejecutante no es exigible por haber superado el término establecido en la normatividad para adelantar el cobro, dado que de la respuesta que se obtenga dependerá que se aborde o no el problema jurídico formulado.

En tal sentido, de conformidad con el artículo 177 del CCA, norma vigente para la época de los hechos, las entidades públicas tienen un término de 18 meses para dar cumplimiento a las sentencias en firme que les imponen el pago de cantidades liquidas de dinero; una vez vencido este plazo sin que se hubiera acatado la orden judicial, la condena puede ser exigida mediante juicio ejecutivo.

En tal entendido, las sentencias judiciales que condenen a una entidad pública, en vigencia del CCA, solo eran exigibles transcurrido el término de 18 meses contados a partir de la ejecutoria del fallo. En atención a los anteriores preceptos, verifica la corporación que en el presente asunto se superó el término de caducidad, toda vez que la sentencia base de recaudo quedó ejecutoriada el 21 de noviembre de 2008, por lo tanto, fue exigible hasta el 22 de mayo de 2010.

Desde esta última calenda se contabiliza el término de caducidad, el cual feneció el 22 de mayo de 2015, en tanto que la demanda fue presentada el 14 de septiembre de 2016, es decir, por fuera del término de ley, sin que la ejecutante justifique alguna circunstancia excepcional que le hubiese impedido incoar la acción ejecutiva, razón por la cual, de oficio se declarará la excepción de caducidad y, como consecuencia, se dará por terminado el proceso.

En este punto, es menester recordar que de conformidad con la posición recientemente expuesta por el Consejo de Estado y que en el presente caso se acoge, los términos de caducidad y prescripción de las obligaciones a cargo de Cajanal no se suspendieron con ocasión del proceso de liquidación, toda vez que por ley el liquidador de dicha entidad tenía a su cargo la atención de los procesos administrativos y judiciales que se adelantaran durante ese lapso, garantizando de esta forma no solo la adecuada defensa del Estado, sino también el derecho de los acreedores.

Lo anterior, en el entendido de que a través del presente asunto no se reclaman obligaciones que no estén sometidas al fenómeno de la caducidad, por cuanto no se libró mandamiento de pago por concepto de capital indexado, sino exclusivamente por los intereses moratorios. De ahí que, como quiera que se declarará de oficio probada la excepción de caducidad, no hay lugar a resolver las cuestiones planteadas en el recurso de apelación. En este punto, es preciso recordar que esta posición ya ha sido evaluada en sede de tutela, en la que se indicó que no se incurre en violación de los derechos fundamentales al acoger la posición que predica que el proceso de liquidación de Cajanal no suspendió los términos de caducidad y prescripción (…)” Radicación: 11001-03-15-000-2023-04282-01 Demandante: Martha Lilianne del Socorro Montoya Gallego Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca – ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 9 28. En ese orden, se advierte que no existe controversia alguna sobre la aplicación del artículo 177 del CCA al caso concreto, esto es, el término de 18 meses posteriores a la ejecutoria de la providencia para ejecutar la condena.

No obstante, en lo que respecta a la suspensión de términos, esta Sala, en casos de similares contornos fácticos y jurídicos7, ha sostenido que no es de recibo la tesis según la cual las obligaciones de Cajanal no se vieron suspendidas ante el inicio del proceso liquidatorio. 29. En dichas oportunidades, se ha sostenido que, comoquiera la providencia cuya ejecución se pretende quedó ejecutoriada el 24 de noviembre de 2008, es decir, en vigencia del CCA, para contabilizar el término de caducidad del proceso ejecutivo, era necesario recurrir al inciso 4 del artículo 177 ídem y, bajo esa lógica, Cajanal contaba con el plazo de 18 meses para cumplir con la providencia, término que se cumplió el 24 de mayo de 2010. 30.

Ahora bien, como la entidad entró en liquidación desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, acorde con la postura reiterada de la Sección Segunda de Consejo de Estado8, se debe precisar que, uno de los sustentos normativos del Decreto 2196 de 2009, por medio del cual se ordenó la liquidación de Cajanal, fue el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, en el cual se consagró que en lo no previsto en el Decreto, deberían aplicarse las disposiciones del Estatuto Orgánico Financiero y el Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad. 31.

Para tales efectos, la Ley 550 de 1999, aplicable a todas las entidades de carácter público, privado o de economía mixta que ejerzan actividades financieras, de ahorro o crédito, dispuso en su artículo 14 que “(…) durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario”. 32.

Con base en lo anterior, se concluye que los términos de prescripción y caducidad de las obligaciones a cargo de Cajanal no corrieron entre el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, es decir, durante 4 años. 33. Así las cosas, para contabilizar el término de caducidad de 5 años de la acción ejecutiva, debe tenerse en cuenta que, el 26 de febrero de 2009, la señora Montoya Gallego presentó reclamación ante Cajanal y el PAP 7 Sentencia de 27 de julio de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2022-02862-00 (confirmada mediante Sentencia de 20 de octubre de 2022 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 2022-02862-01; y que hizo tránsito a cosa juzgada al no haber sido seleccionada para revisión por la Corte Constitucional – Exp.

T9127219); Sentencia de 28 de septiembre de 2023, Rad. 11001-03-15-000-2023-04809-00 (decisión que no fue objeto de impugnación). 8 Puede consultarse, ente otros: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 24 de agosto de 2023. Rad. 25000-23-42-000-2014-01444-02 (4244-2019) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04282-01 Demandante: Martha Lilianne del Socorro Montoya Gallego Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca – ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 9 Buen Futuro fue el que expidió la Resolución No. PAP 034002 de 24 de enero de 2011. Asimismo, cuando inició la liquidación de Cajanal, habían transcurrido 6 meses y 19 días del término de 18 meses que tenía la entidad para cumplir, pero al entrar en liquidación, los términos quedaron suspendidos desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013.

Por lo cual, los 18 meses para acudir a sede judicial se verificaron el 11 de junio de 2014, de forma que los 5 años de caducidad empezaron a contabilizarse desde el 12 de junio de 2014 y culminaron hasta el 12 de junio de 2019. El 28 de enero de 2015, la demandante presentó la demanda ejecutiva, es decir, dentro del término para comparecer oportunamente ante la jurisdicción y, por lo tanto, contrario a lo señalado por la autoridad accionada, no operó la caducidad de la acción. 34.

Así las cosas, dadas las características fácticas propias del caso, para la Sala existió la vulneración alegada y el defecto invocado, pues la autoridad judicial accionada no interpretó ni aplicó debidamente las normas procesales del caso, lo cual amerita la intervención del juez de tutela. 2.4. Conclusión 35. Con fundamento en las razones expuestas, la Sala revocará el fallo de tutela de primera instancia que negó el amparo y, en su lugar, amparará el derecho al debido proceso de Martha Lilianne del Socorro Montoya Gallego por encontrar configurado el defecto sustantivo.

En consecuencia, se dejará sin efectos la providencia enjuiciada y ordenará a la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que profiera una decisión de reemplazo, de conformidad con las consideraciones aquí expuestas. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la 1ey,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de 5 de octubre de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que negó la presente acción de tutela y, en su lugar, AMPARAR los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la igualdad de Martha Lilianne del Socorro Montoya Gallego, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04282-01 Demandante: Martha Lilianne del Socorro Montoya Gallego Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca – ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 9 SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia de 27 de enero de 2023 proferida por la Sección Segunda Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de ejecutivo, Rad. 11001-33-35-017-2016- 00258-01, y ORDENAR a dicha autoridad que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera la decisión de remplazo, de conformidad con las razones aquí expuestas.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para ello9.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 9 secgeneral@consejodeestado.gov.co