Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: IVONE STELLA MILLÁN RAMOS Tema: Rechaza solicitud de extensión. AUTO ÚNICA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-2022 El Consejo de Estado decide lo correspondiente frente a la extensión de jurisprudencia interpuesta.
ANTECEDENTES A través de este mecanismo judicial se pretende lo siguiente: PRIMERA: Que se ordene extender los efectos jurídicos de la Sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado No. (sic) 00260 de 2016 a IVONE STELLA MILLÁN RAMOS. Que, como consecuencia de lo anterior: SEGUNDA: se reconozca que entre IVONE STELLA MILLÁN RAMOS y la SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL existió una relación de trabajo no prescrita entre el 18 de enero de 2014 y el 17 de febrero de 2022.
TERCERA: Se le ordene a la SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL pagar a favor de IVONE STELLA MILLÁN RAMOS el valor correspondiente a las prestaciones laborales (cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicio, prima de navidad, vacaciones compensadas en dinero, prima de vacaciones, bonificación por servicios) y demás emolumentos legales devengados por un empleado conforme al régimen salarial administrativo de la SDIS, liquidadas sobre el ingreso base de los honorarios de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos o sobre la base de los honorarios recibidos en el último contrato, según corresponda por cada concepto.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 CUARTA: Se le ordene a la SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL pagar al respectivo fondo de pensiones al que se encuentre afiliada IVONE STELLA MILLÁN RAMOS el valor de los aportes dejados de cotizar, mes a mes, sobre el ingreso base de cotización (IBC) correspondiente al valor de los honorarios de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos.
QUINTA: Que todas las sumas de dinero y aportes a la seguridad social pagados a IVONE STELLA MILLÁN RAMOS sean actualizadas a valor presente conforme a lo establecido en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia planteada en el presente asunto, de conformidad con el artículo 269 del CPACA.
Marco normativo y jurisprudencial El Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene la labor de proferir las sentencias de unificación1, con el objeto de guiar a los jueces y autoridades en la manera como una determinada consecuencia jurídica debe atribuirse en tratándose del análisis de un caso con supuestos fácticos similares.
Lo anterior, en aras de garantizar la confianza legítima de la sociedad civil en la administración de justicia2, la seguridad jurídica3 y la economía procesal4. En este sentido, es indispensable que el sistema jurídico de nuestro país sea coherente y consistente pese al denso tráfico jurídico existente. En consecuencia, el Consejo de Estado debe propender porque no sólo los tribunales y jueces conozcan las pautas o reglas jurisprudenciales que deciden de manera uniforme asuntos análogos, sino que debe garantizar que las autoridades administrativas extiendan a terceros los efectos de una 1 Al tenor de lo dispuesto en el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 se entiende por sentencias de unificación jurisprudencial «[…] las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión […]» 2 La igualdad de trato que las autoridades administrativas y judiciales deben otorgar a las personas, supone una igualdad en la interpretación y aplicación de la ley cuando existen situaciones fácticas similares. 3 Éste es un principio de derecho que es universalmente conocido y que hace referencia a la certeza o grado de previsibilidad que tienen las personas que intervienen en un litigio, en relación con la manera en que un juez le atribuye una determinada consecuencia jurídica a una situación fáctica en particular, luego de referirse a la interpretación que hace de la ley aplicable al caso concreto. 4 En un contexto de alta congestión judicial, evitar la judicialización innecesaria de los casos similares, es una herramienta que garantiza la plena eficacia de este principio.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 sentencia de unificación, siempre y cuando se acredite o justifique razonadamente que el peticionario está bajo la misma situación fáctica y jurídica en la que se encontraba el demandante, cuando se le reconoció el derecho en la providencia de unificación invocada.
En el anterior contexto es claro que el legislador del 2011, al redactar los artículos 10, 102 y 269 del CPACA, pretendió no sólo regular el trámite administrativo y judicial en relación con la extensión de los efectos de las sentencias de unificación que profiere esta Corporación, sino que también quiso reiterar el deber que tiene la administración de resolver y aplicar las normas en forma homogénea,5 cuando los fundamentos jurídicos y fácticos presentados en el escrito de la solicitud y en el fallo cuya extensión se persigue son idénticos.
Lo anterior, en aras de disminuir la judicialización innecesaria de casos. En virtud de lo expuesto, es importante recordar que el artículo 10 del CPACA, al referirse al deber de aplicar uniformemente las normas y la jurisprudencia, consagra: Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. La norma en cita permite colegir que la Ley 1437 de 2011 reconoce el precedente judicial como una fuente de derecho y, por consiguiente, es deber de las autoridades administrativas acatar las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, no sin antes resaltar que las decisiones de la Corte Constitucional, que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia, deben emplearse de manera preferente6.
Ahora bien, en relación con el procedimiento administrativo especial, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia se encuentra regulado en su artículo 102, el cual prescribe los requisitos que deben contener las solicitudes de extensión que se formulan ante las autoridades administrativas, así: Artículo 102. Modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021.
Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se 5Arias García, Fernando. Derecho Procesal Administrativo, 2ª. Edición. – Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez. 6 Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado.
Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes: 1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 3.
La referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud. La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.
Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y la autoridad podrá negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones: 1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un periodo probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado.
En tal caso estará obligada a enunciar cuales son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados. 2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.
Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado.
En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código. La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código.
Es pertinente indicar que la Corte Constitucional, al resolver la demanda pública de inconstitucionalidad a través de la cual se demandó el artículo 102 (parcial) del CPACA, en sentencia C-816 de 2011 declaró exequibles las expresiones «extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades», «sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado» y «sentencia de unificación» del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, condicionada a que «[…] las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia […]».
Por su parte, el artículo 269 ibidem regula la posibilidad y el procedimiento que tienen los ciudadanos para acudir ante el Consejo de Estado cuando las entidades administrativas nieguen o guarden silencio sobre las peticiones de extensión, así: Artículo 269. Modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros.
Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado, a través de apoderado, podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
Al escrito deberá acompañar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente y manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende.
Si el escrito no cumple los requisitos, se inadmitirá para que se corrija dentro del término de los diez (10) días siguientes. En caso de no hacerlo, se rechazará la solicitud de extensión. La petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando: 1. El peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión. 2.
Se haya presentado extemporáneamente. 3. Se pida extender una sentencia que no sea de unificación. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 4. La sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen un derecho. 5.
Haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado. 6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada. De cumplir con los requisitos se admitirá la solicitud y del escrito se dará traslado a la entidad frente a la cual se solicita la extensión y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término común de treinta (30) días, para que aporten las pruebas que consideren pertinentes.
La entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrán oponerse a la extensión, por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este Código […] De los apartes normativos transcritos se infiere que los interesados en la búsqueda de celeridad en el reconocimiento de sus derechos sustanciales podrán acudir ante las autoridades administrativas para que estas extiendan los efectos de una sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado, siempre y cuando se presenten idénticas características fácticas y jurídicas en el caso concreto.
De igual modo, los requisitos específicos para acceder al mecanismo de extensión de la jurisprudencia, son: i) que exista un argumento claro y justificado del porqué el solicitante se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho que el demandante en la sentencia de unificación; ii) deben allegarse las pruebas que sirvan de soporte como si fuera a acudirse a un proceso ordinario; iii) identificarse el fallo de unificación cuya extensión se pretende y, si es posible, allegar su copia; y iv) que la jurisprudencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
Con respecto a este último requisito es importante señalar, que si bien es cierto este no se deduce expresamente de las normas que prevén la extensión de jurisprudencia, la filosofía de este mecanismo de control implica la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable. De manera tal que, ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos, simplemente pueda extenderse.7 7 Sobre este particular aspecto en las memorias de la Ley 1437 de 2011, el Dr. Zambrano indicó: «es decir, una decisión de Sala Plena o una sentencia de unificación, como se quiera llamar, en que haya certeza de que es una decisión que se impone a todo el mundo» (cfr. Volumen III, parte B, página 496).
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Sentencia de unificación objeto de extensión La parte solicitante pretende que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de esta Corporación el 25 de agosto de 2016, bajo el radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088- 2015) CE-SUJ2-5-16.
Esta Sección, en la aludida providencia, consideró que los litigios identificados por el tema de contrato realidad –o relación laboral encubierta o subyacente8– tenían cuestiones que debían ser delimitadas, como a qué título se condena a la administración al pago de las prestaciones a las que tenía derecho el contratista, el ingreso base que debía tenerse en cuenta para la liquidación de los emolumentos a que hubiere lugar y la prescripción de los derechos laborales.
En efecto, fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). 8 Como lo ha denominado la Sección Segunda de esta Corporación en pronunciamiento del 9 de septiembre de 2021, en el radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-2016).
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo debe pronunciarse, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unificó la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales, proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados.
Sobre la existencia de una cuestión litigiosa en el caso bajo estudio En este punto es relevante destacar la naturaleza excepcional que reviste el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, en el cual, según su desarrollo normativo, cuenta únicamente con una etapa de inadmisión, un traslado inicial –para que las partes aporten las pruebas que estimen procedentes–, un término para presentar alegatos y, finalmente, la decisión sobre la petición. Precisamente por el carácter de trámite especial y bajo el entendido de la claridad no sólo con respecto a los elementos normativos, sino fácticos que propone la parte solicitante de la extensión, en este escenario judicial no se consagró una etapa de pruebas, por cuanto el escrito razonado junto con los anexos del que habla el artículo 269 atrás citado, debe ser de tal certidumbre, Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 que el despacho judicial únicamente puede extender o no, el fallo de unificación al caso concreto.
Como se expuso en precedencia, la señora Ivone Stella Millán Ramos deprecó, a través de este mecanismo, se extiendan los efectos de la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de agosto de 2016, identificada con el interno 0088-2015, al considerar que se encuentra bajo los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Para el efecto, aportó los siguientes documentos: ✓ Constancia de la solicitud de extensión de la providencia radicada ante el Distrito Capital de Bogotá, el día el 2 de septiembre de 2022, en la que peticionó el reconocimiento de la relación laboral entre el 11 de febrero de 2014 y el 31 de mayo de 2020. En consecuencia, el pago de las prestaciones laborales (cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicio, prima de navidad, vacaciones, prima de antigüedad) y demás emolumentos legales devengados por un empleado conforme al régimen salarial administrativo de la SDIS, liquidadas sobre el ingreso base de los honorarios de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos o sobre la base de los honorarios recibidos en el último contrato, según corresponda por cada concepto. ✓ Oficio S20220147378 del 14 de octubre de 2022, suscrito por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría Distrital de Integración Social, por el cual se despacha desfavorablemente la extensión de la jurisprudencia: Ahora bien, examinados los contratos de prestación de servicios suscritos entre su prohijada y la SDIS, se encontró que ella prestó servicios en jardines infantiles para la atención integral a la primera infancia, así mismo, que dentro de las obligaciones pactadas se establecieron las de conocer, apropiar e implementar dentro de sus competencias los lineamientos y estándares técnicos de la Educación Inicial con Enfoque de Atención Integral a la Primera Infancia en los Jardines Infantiles de la SDIS.
Lo anterior permite concluir que la situación fáctica y jurídica de su poderdante es diferente a la de la sentencia de unificación invocada, porque, en primer lugar, en el asunto que dio origen al fallo en comento, la allí demandante prestó sus servicios para la Secretaría de Educación de una entidad territorial, en escuelas públicas a las que le era aplicable la Ley General de Educación, mientras que en el caso que nos atañe, IVONE STELLA MILLAN RAMOS fue contratada para prestar sus servicios a la Secretaría Distrital de Integración Social, entidad que no tiene en su misionalidad la de prestar servicios educativos, sino servicios de atención a la primera infancia en el marco de la Ley 1804 de 2016 “Por la cual se establece la política de Estado para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia de Cero a Siempre y se dictan otras disposiciones”.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En segundo lugar, en el caso de la sentencia de unificación se acreditó que en la planta de personal de la Secretaría de Educación de la entidad territorial existía planta administrativa y planta docente, esta última, con personal que desarrollaba las mismas funciones que la demandante, situación que no se encuentra acreditada en el caso de IVONE STELLA MILLAN RAMOS, por cuanto su contratación obedeció a la probada insuficiencia de planta de personal que existe en la SDIS, que permita atender a la primera infancia en Jardines Infantiles de la SDIS y cuyas obligaciones no son equiparables al servicio que se presta a través de colegios o instituciones educativas.
Fuerza concluir que al tratarse de Jardines Infantiles la normativa aplicable es diferente a la de instituciones educativas. Así las cosas, al no existir una regla unificadora de carácter vinculante en torno a la subordinación en materia de contrato realidad, siempre que un contratista o ex contratista, pretenda la declaratoria de la existencia de una relación de trabajo, deberá acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual prevé una etapa probatoria […] ✓ Certificación expedida el 13 de octubre de 2022 por la Subdirección de Contratación de la Dirección de Gestión Corporativa de la Secretaría Distrital de Integración Social, en la que consta que la señora Ivone Stella Millán Ramos suscribió los siguientes contratos: Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 ✓ Documento donde se relacionan los convenios de la Secretaría de Educación Distrital – Secretaría Distrital de Integración Social.
De acuerdo con lo anterior, este Despacho observa que en el caso concreto se presenta una cuestión litigiosa que no puede ser debatida a través del mecanismo de extensión de jurisprudencia, comoquiera que este procedimiento especial tiene por objeto estudiar, estrictamente, si la parte solicitante tiene o no derecho a que se le extiendan los efectos de una sentencia de unificación. En efecto, una particularidad que revisten los asuntos en los que se debate la existencia de una relación laboral, es precisamente la carga que tiene la parte interesada de probar cada uno de los elementos que configuran el vínculo encubierto o subyacente y, no sólo ello, sino también la oportunidad a través de la cual la parte contraria pueda controvertir los medios de prueba allegados o decretados al respecto.
Contexto que no se contempla y tampoco puede agotarse en el trámite de la extensión de la jurisprudencia. Es importante resaltar que en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se reclama el reconocimiento de un vínculo de dependencia con el Estado y el consecuente pago de las prestaciones derivadas de esta, la verdadera discusión jurídico procesal se suscita en torno a la demostración de los elementos del contrato, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración por el trabajo cumplido y la subordinación. Requisitos que luego del decreto de las pruebas solicitadas y del estudio de aquellas aportadas por las partes, bajo la garantía del principio de contradicción, deben ser analizados por el juez con el objeto de determinar si se encuentran o no probados los componentes para declarar configurada la relación laboral, en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades.
Para el asunto objeto de análisis, y especialmente para la materia de la subordinación, se advierte que la señora Millán Ramos afirmó que laboró a través del acatamiento de instrucciones directas de otras maestras, coordinadoras y referentes educativas, subdirectores, directores locales y demás funcionarios directivos de la Subdirección de Infancia de la SDIS.
Aseveró que también estaba sujeta al cumplimiento de un horario y que no podía ausentarse de su lugar de trabajo sino hasta que todos los padres de familia recogieran a los menores a su cargo. Al respecto, el Despacho estima que tales situaciones no pueden ser objeto de análisis por medio del mecanismo de extensión, en tanto las manifestaciones realizadas en el escrito petitorio al Distrito Capital deben ser Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 ventiladas en un proceso ordinario que permita verificar la realidad de las mismas y que lleven al funcionario judicial al convencimiento de que estas conforman el elemento de la dependencia, necesario para corroborar la existencia de la relación laboral encubierta o subyacente.
Llama la atención que incluso la parte solicitante se encuentra al tanto de esta circunstancia, por cuanto en el memorial que allegó ante la autoridad administrativa hizo alusión a los medios de prueba que se harían valer en el medio de control ordinario, para que sus pretensiones salgan avante –como son: registros de acceso y salida de las instituciones educativas, testimonios de coordinadores y maestras de jardines oficiales, declaraciones de parte–.
Así las cosas, cuando la parte interesada alega la existencia de una subordinación disfrazada a través de contratos de prestación de servicios, es indispensable la etapa probatoria no sólo para la instrucción de aquellas pruebas deprecadas por las partes al momento de radicar la demanda y su respectiva contestación, sino para que frente a las mismas se garantice plenamente el principio de contradicción, comoquiera que de esos elementos de convicción depende la prosperidad de la reclamación. Sin embargo, dicha fase demostrativa, se repite, no se encuentra contemplada en el trámite de extensión de la jurisprudencia, en el cual, como se explicó líneas atrás, únicamente cuenta con unas etapas de traslado y de decisión final.
Más aún, la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es esencial para definir los extremos de la relación laboral encubierta, pues la peticionaria en su escrito ante el Distrito Capital solicitó el reconocimiento entre el 11 de febrero de 2014 y el 31 de mayo de 2020, mientras que en el escrito introductor del mecanismo de extensión, tal súplica se realiza para el período comprendido entre el 18 enero de 2014 y el 17 de febrero de 2022 y la certificación de los contratos aludida en precedencia determina que la vinculación de la señora Monroy Páez inició el 11 de febrero de 2014 y culminó el 18 de junio de 2021, por lo que tal precisión deberá efectuarse una vez se agote la etapa probatoria del proceso ordinario.
Sumado a lo anterior, y si bien la sentencia de unificación que se pide homologar al caso concreto adujo que «la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación», esto no implica que la parte activa esté exonerada de probar, a través de los medios previstos en la ley, los elementos integrantes de la relación laboral que alega, es decir, los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persigue, según lo exige el artículo 167 del Código General del Proceso.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Unido a lo precedente, debe resaltarse que la providencia que se ruega extender en ningún momento unificó su pronunciamiento en el sentido de que las personas vinculadas al servicio público educativo por medio de contratos de prestación de servicio, no estuvieran obligadas a demostrar el elemento de la subordinación en un proceso ordinario o que los requisitos de la relación laboral encubierta o subyacente con la autoridad administrativa se entiendan plenamente demostrados sin agotar el medio de control correspondiente.
Es más, el punto séptimo del fallo del 25 de agosto de 2016 se exige que se resuelva sobre los aportes al sistema general de pensiones, una vez se defina sobre el vínculo laboral entre las partes, esto es, cuando el juez tenga plena convicción a cerca de la existencia de la prestación personal del servicio, la remuneración y la continua dependencia, porque estos fueron debidamente evidenciados mediante las pruebas decretadas y practicadas en el proceso.
Bajo el anterior entendido, no pueden extenderse los efectos de una decisión de unificación en la que previamente se requiere de un debate probatorio, precisamente para demostrar los componentes de un contrato laboral, por cuanto el decreto de las pruebas y su correspondiente contradicción, por parte de los sujetos procesales, no es propia de la extensión de la jurisprudencia, mecanismo expedito que inicia en sede administrativa y de manera eventual culmina en instancia judicial.
De lo señalado resulta necesario inferir que cuando se pretenda la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente, es indispensable, mediante la práctica de los medios de prueba diseñados legalmente, determinar la configuración o no de los elementos del contrato de trabajo. Debate que, como se expuso de manera reiterada, no puede surtirse a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia. En conclusión: en la medida en que existe un asunto litigioso que no puede ser resuelto a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, se rechazará la petición presentada por la señora Ivone Stella Millán Ramos.
Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Ivone Stella Millán Ramos, en atención a los argumentos expuestos en la parte considerativa. Segundo: Reconocer personería al abogado Carlos Enrique Guevara Sin, identificado con cédula de ciudadanía 1.015.410.064 y tarjeta profesional 241.673 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la parte Radicación: 11001-03-25-000-2022-00684-00 (6212-2022) Solicitante: Yudy Paola Uñate Mahecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 solicitante, de conformidad con el poder otorgado.
Tercero: Ejecutoriada la presente providencia, archivar el asunto previas las anotaciones respectivas en SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente