Radicación: 11001-03-24-000-2021-00283-00 Demandante: José Armando Zamora Reyes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad Radicación: 11001-03-24-000-2021-00283-00 Demandante: José Armando Zamora Reyes Demandado: Contraloría General de la República Tema: Suspensión provisional AUTO INTERLOCUTORIO Decide el despacho la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora dentro del proceso de la referencia, la cual sustentó en escrito independiente de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Las pretensiones de la demanda y la solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 el señor José Armando Zamora Reyes, mediante apoderada, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad parcial de los artículos 13, parágrafo 2; 20 y 21 de la Resolución Organizacional REG-OGZ-0748 del 26 de febrero de 2020, «Por la cual se determina la competencia para el conocimiento y trámite de la acción de responsabilidad fiscal y de cobro coactivo en la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones», modificada por la Resolución Organizacional OGZ-0764 del 30 de junio de 2020, «por la cual se reglamenta el funcionamiento de la Sala Fiscal y Sancionatoria», expedidas por el Contralor General de la República, 1 En adelante CPACA.
Radicación: 11001-03-24-000-2021-00268-00 Demandante: Luis Carlos Zamora Reyes 2 en lo que respecta a las expresiones subrayadas: […] Artículo 13. Altos funcionarios del Estado. Para efectos de la competencia para el conocimiento, trámite y decisión del proceso de responsabilidad fiscal, los siguientes servidores públicos se consideran altos funcionarios del Estado: Presidente de la República o quien haga sus veces;
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional Electoral; Fiscal General de la Nación; Senadores y Representantes a la Cámara del Congreso de la República; Vicepresidente de la República; Ministros del Despacho; Procurador General de la Nación;
Defensor del Pueblo; Auditor General de la república; Registrador Nacional del Estado Civil; Contador General de la Nación; Agentes del Ministerio Público ante la Corte Suprema de Justicia, ante el Consejo de Estado y ante los Tribunales; Directores de Departamento Administrativo del nivel nacional, Embajadores y Jefes de misión diplomática o consular, Magistrados de Tribunales, Generales y Almirantes de la Fuerza Pública; por hechos ocurridos antes de adquirir tal calidad o durante su ejercicio, en este último evento, incluso cuando hayan dejado el cargo, únicamente cuando los hechos materia de investigación se relacionen con el ejercicio de sus funciones.
Parágrafo 1. Para iniciar loa acción fiscal al Presidente de la República o quien haga sus veces; a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y al Fiscal General de la Nación, previamente se debe agotar el trámite establecido en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política de Colombia.
Parágrafo 2. Iniciado el proceso de responsabilidad fiscal se mantendrá la competencia de primera o única instancia en la respectiva dependencia y la segunda instancia en la Sala Fiscal y Sancionatoria hasta su culminación, aunque en el curso de la Radicación: 11001-03-24-000-2021-00268-00 Demandante: Luis Carlos Zamora Reyes 3 actuación el presunto responsable deje el cargo que le dio su condición de alto funcionario del Estado”.
Artículo 20. Competencia del Despacho de la Contraloría Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo. El Despacho de la Contraloría Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo conocerá: 1. En primera o única instancia los procesos de responsabilidad fiscal cuyos presuntos responsables fiscales sean los siguientes altos funcionarios del Estado, por hechos ocurridos antes de adquirir tal calidad o durante su ejercicio, en este último evento, incluso cuando hayan dejado el cargo, únicamente cuando los hechos materia de investigación se relacionen con el ejercicio de sus funciones: A. Presidente de la República o quien haga sus veces.
B. Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional electoral. C. Fiscal General de la Nación. D. Vicepresidente de la República. E. Procurador General de la Nación. F. Defensor del Pueblo. G. Auditor General de la República. ( )” Artículo 21.
Competencia de los Contralores Delegados Intersectoriales de la Unidad de Responsabilidad Fiscal. Los contralores Delegados Intersectoriales de la Unidad de Responsabilidad Fiscal conocerán: 1. En primera o única instancia los procesos de responsabilidad fiscal cuyos presuntos responsables fiscales sean los siguientes altos funcionarios del Estado, por hechos ocurridos antes de adquirir tal calidad o durante su ejercicio, en este último evento, incluso cuando hayan dejado el cargo, únicamente cuando los hechos materia de investigación se relacionen con el ejercicio de sus funciones: Radicación: 11001-03-24-000-2021-00268-00 Demandante: Luis Carlos Zamora Reyes 4 A. Ministros del Despacho.
B. Senadores y Representantes a la Cámara del Congreso de la República. C. Agentes del Ministerio Público ante la Corte, ante el Consejo de Estado y ante los Tribunales. D. Directores de Departamento administrativo del nivel nacional. E. Embajadores y Jefes de misión diplomática o consular. F. Magistrados de Tribunales. G. Generales y Almirantes de la Fuerza Pública en sus diferentes rangos.
H. Registrador Nacional del Estado Civil. I. Contador General de la Nación. […] En escrito independiente de la demanda, la parte accionante solicitó la medida cautelar de suspensión provisional de los apartes destacados de la norma citada, por las siguientes razones: i) Sostuvo que la disposición acusada va en contravía con el artículo 64E del Decreto 267 del 22 de febrero de 2000 y el Decreto Ley 2037 del 7 de noviembre de 2019, al permitir que los procesos de responsabilidad fiscal que se adelantan en contra de altos funcionarios del Estado, se tramiten en única instancia, pues dicha incorporación de competencias vulnera la doble instancia en estos procesos. ii) Manifestó que el acto administrativo demandado, le asignó el conocimiento de los procesos de responsabilidad fiscal que se adelantan en contra de altos funcionarios del Estado, a los Contralores Delegados Intersectoriales de la Unidad de Responsabilidad Fiscal, en única instancia; decisión que va en contradicción con el artículo 64E del Decreto 267 del 22 de febrero de 2000,2 que le atribuye la competencia en primera instancia, a la Contraloría Delegada 2 Modificada por el Decreto Ley 2037 de 2019.
Radicación: 11001-03-24-000-2021-00268-00 Demandante: Luis Carlos Zamora Reyes 5 para la Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro coactivo; y la segunda instancia, al Despacho del Contralor General de la República. iii) Señaló que es procedente la suspensión provisional de los artículos los artículos 13, parágrafo 2; 20 y 21 de la Resolución Organizacional 0748 del 2020, modificada por la Resolución Organizacional OGZ-0764 del 30 de junio de 2020, por infringir también los artículos 29, 31, 121, 122 y 123 de la Constitución Política de Colombia, al asignar sin justificación una competencia que por disposición legal pertenece a otra dependencia de la Contraloría General de la República. 1.2.
El traslado de la medida cautelar Mediante auto del 1.º de diciembre de 2021,3 el despacho dispuso correr traslado de la solicitud de medida precautoria, por el término de cinco (5) días, durante el cual la Contraloría General de la República,4 se opuso al decreto de la cautela, por las siguientes razones: i)Pidió que se niegue la suspensión provisional solicitada, ya que los argumentos de la parte demandante están carentes de razón; en primer lugar, señaló que la determinación de la competencia en cabeza de dependencias diferentes a la Contraloría Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo, y a las Contralorías Delegadas Intersectoriales de la Unidad de Responsabilidad Fiscal, en los procesos de única instancia, emana de la propia disposición que la demandante reclama como contrariada, y es que el artículo 64E del Decreto 267 de 22 de febrero de 2000, le atribuye una competencia condicionada a las mencionadas dependencias, en cuanto las remite a criterios de reparto o delegación que haga el Contralor General de la República, respecto de los asuntos de primera instancia que involucran a altos funcionarios a quienes pueden investigar otras dependencias según los criterios de organización que determine la cabeza del ente de control fiscal. ii)En segundo lugar, señaló que las resoluciones atacadas organizan por criterios subjetivos, las competencias de las dependencias que deben conocer los 3 Visible en el índice 5 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 4 Visible en el memorial del 11 de enero de 2022, que aparece en el índice 12 de la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Radicación: 11001-03-24-000-2021-00268-00 Demandante: Luis Carlos Zamora Reyes 6 procesos de única instancia atendiendo a la lógica necesidad de definir que pasa en aquellos asuntos que tienen sujetos de control fiscal con determinada relevancia en razón de sus responsabilidades como altos funcionarios del Estado, lo que evidencia la necesidad de que dependencias especializadas aborden dichos asuntos, lo que en nada contraría los principios de debido proceso de juez natural como lo pretende hacer entender el actor. iv)En tercer lugar, expuso que el proceso de única instancia tiene dos particulares circunstancias regulatorias; la primera, la determinación de la cuantía es normativa derivada del artículo 110 de la Ley 1474, que a su vez remite al establecimiento de la menor cuantía en la contratación de la respectiva entidad; y la segunda, en la determinación de la competencia que corresponde conocer a las contralorías Delegadas para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo, y a las Contralorías Delegadas Intersectoriales de la Unidad de Responsabilidad Fiscal; lo que bien puede determinar el Contralor General de la República. v) Por último, adujo que la determinación de los procesos de responsabilidad fiscal, de única instancia, a que refiere el demandante en su solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los artículos 13, 20 y 21 de la Resolución Organizacional REG-OGZ 0748 de 2020, modificada por la Resolución OGZ 0764 del 30 de junio de 2020, no tienen fundamento legal porque justamente emanan de una norma superior, cual es la Ley 1474 de 2011, artículo 110, modificado por el artículo 143 del Decreto Ley 403 de 2020, que no es objeto de reproche en el presente asunto. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Asunto previo Al revisar el artículo 13, parágrafo 2 de la Resolución Organizacional REG- OGZ-0748 del 26 de febrero de 2020,5 el Despacho advierte que fue derogado por «Resolución OGZ-764 de 2020 derogada por el artículo 11 de la Resolución OGZ-028 del 16 de marzo de 2023»; en consecuencia, procede a negar la 5 «Por la cual se determina la competencia para el conocimiento y trámite de la acción de responsabilidad fiscal y de cobro coactivo en la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-24-000-2021-00268-00 Demandante: Luis Carlos Zamora Reyes 7 solicitud de suspensión provisional sobre este punto, comoquiera que se configuró la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto administrativo demandado. 2.2. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si procede o no la medida cautelar de suspensión provisional parcial de los artículos 20 y 21 de la Resolución Organizacional REG-OGZ-0748 del 26 de febrero de 2020,6 modificada por la Resolución Organizacional OGZ-0764 del 30 de junio de 2020,7 expedidas por el Contralor General de la República. 2.3.
Caso Concreto De la suspensión provisional En el asunto bajo examen, la parte actora solicitó la suspensión provisional parcial de los artículos 20 y 21 de la Resolución Organizacional REG-OGZ-0748 del 26 de febrero de 2020, modificada por la Resolución Organizacional OGZ- 0764 del 30 de junio de 2020, expedidas por el Contralor General de la República, por considerar que vulneran el artículo 64E del Decreto Ley 267 del 22 de febrero de 2000.8 El actor considera que la suspensión provisional es procedente porque la expresión acusada “única instancia” está viciada de nulidad por vulnerar el artículo 64E del Decreto Ley 267 del 22 de febrero de 2000,9 al permitir que los procesos de responsabilidad fiscal en los que presuntos responsables sean altos funcionarios del Estado, se tramiten en cabeza de los Contralores Delegados Intersectoriales de la Unidad de Responsabilidad Fiscal, en única instancia y no en doble instancia. 6«Por la cual se determina la competencia para el conocimiento y trámite de la acción de responsabilidad fiscal y de cobro coactivo en la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones». 7«Por la cual se reglamenta el funcionamiento de la Sala Fiscal y Sancionatoria». 8 Modificado por el Decreto Ley 2037 del 7 de noviembre de 2019. 9 Modificado por el Decreto Ley 2037 del 7 de noviembre de 2019.
Radicación: 11001-03-24-000-2021-00268-00 Demandante: Luis Carlos Zamora Reyes 8 Al revisar la norma superior, con el acto administrativo demandado y con los argumentos expuestos en la demanda,10 se observa que, la disposición demandada no establece lo dicho por la parte actora; por el contrario, la determinación de la competencia en cabeza de las dependencias diferentes a la Contraloría Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo, y las Contralorías Delegadas Intersectoriales de la Unidad de Responsabilidad Fiscal, en los procesos de única instancia emana de la propia disposición que la parte actora reclama como contrariada, y es que el artículo 64E del Decreto 267 del 22 de febrero de 2020,11 atribuye una competencia condicionada a las aludidas dependencias, en cuanto las remite a criterio de reparto o delegación que haga el Contralor General de la República, respecto de los asuntos de primera instancia que involucran a altos funcionarios del Estado a quienes pueden investigar otras dependencias según los criterios de organización que determine la cabeza del ente de control fiscal.
A su vez, los artículos 64E, 64F, 64G, 64H y 64I del Decreto 267 del 22 de febrero de 2000,12 establecen que la Contraloría Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo, la Unidad de Responsabilidad Fiscal, las Direcciones de Investigaciones, la Unidad de Cobro Coactivo y las Direcciones de Cobro Coactivo, son competentes para el trámite de la acción de responsabilidad fiscal.
Por otra parte, el proceso de responsabilidad fiscal será de única instancia cuando la cuantía del presunto daño patrimonial estimado en el auto de apertura e imputación o de imputación de responsabilidad fiscal, según el caso, sea igual o inferior a la menor cuantía para contratación de la respectiva entidad afectada con los hechos y será de doble instancia cuando supere la suma señalada.13 Así las cosas, lo que ocurre es que las resoluciones demandadas organizan las competencias de las dependencias que deben conocer los procesos de única instancia atendiendo la necesidad de definir qué pasa en aquellos asuntos que 10 Visible en el índice 2 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 11 Modificado por el Decreto 2037 del 7 de noviembre de 2019. 12 Modificado por el Decreto 2037 del 7 de noviembre de 2019. 13 Previsto en el Artículo 110 de la Ley 1474 del 12 de julio de 2011, modificado por artículo 143 del Decreto 403 de 2020.
Radicación: 11001-03-24-000-2021-00268-00 Demandante: Luis Carlos Zamora Reyes 9 tienen sujetos de control fiscal con determinada relevancia en razón de sus responsabilidades como altos funcionarios del Estado, lo que evidencia la necesidad de que dependencias especializadas aborden dichos asuntos, lo que en nada contraría los principios de debido proceso de juez natural como lo pretende hacer entender la parte actora.
Con base a lo expuesto, los procesos de responsabilidad fiscal que involucran a altos funcionarios del Estado, pueden ser tramitados en única o doble instancia, dependiendo de la cuantía de los hechos materia de investigación y la naturaleza de la entidad estatal afectada, según lo previsto en la Ley 610 de 200014 y el artículo 110 de la Ley 1474 del 12 de julio de 2011,15 modificado por artículo 143 del Decreto 403 de 2020.16 Por lo tanto, este segundo argumento tampoco está llamado a prosperar.
En conclusión, el despacho negará el decreto de la medida cautelar de los artículos 20 y 21 de la Resolución de la Resolución Organizacional REG-OGZ- 0748 del 26 de febrero de 2020, modificada por la Resolución Organizacional OGZ-0764 del 30 de junio de 2020, expedidas por el Contralor General de la República, dado que, prima facie, no se advierte la infracción de la norma superior invocada, de manera que no reúne los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el despacho, 14«Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías». 15«Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública». 16.
Artículo 143. Modificar y adicionar dos parágrafos al artículo 110 de la Ley 1474 de 2011, el cual quedará así: Artículo 110. Instancias. El proceso de responsabilidad fiscal será de única instancia cuando la cuantía del presunto daño patrimonial estimado en el auto de apertura e imputación o de imputación de responsabilidad fiscal, según el caso, sea igual o inferior a la menor cuantía para contratación de la respectiva entidad afectada con los hechos y será de doble instancia cuando supere la suma señalada.
PARÁGRAFO 1. Cuando el presunto daño patrimonial afecte más de una entidad pública, el número de instancias procesales se definirá tomando como base la cuantía para contratación de la entidad que tenga mayor presupuesto oficial.
PARÁGRAFO 2. Serán de doble instancia, los procesos de responsabilidad fiscal que se adelanten con entidades afectadas cuya contratación no esté clasificada por cuantías. [Declarado INEXEQUIBLE por la Sentencia C-090 de 2022] Radicación: 11001-03-24-000-2021-00268-00 Demandante: Luis Carlos Zamora Reyes 10
RESUELVE
Primero: Negar la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución Organizacional REG-OGZ-0748 del 26 de febrero de 2020,17 modificada por la Resolución Organizacional OGZ-0764 del 30 de junio de 2020,18 expedidas por el Contralor General de la República, de acuerdo a lo enunciado en la parte motiva de esta providencia. Segundo: En firme vuelvan las diligencias al despacho para proseguir el trámite correspondiente.
Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 17«Por la cual se determina la competencia para el conocimiento y trámite de la acción de responsabilidad fiscal y de cobro coactivo en la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones». 18«por la cual se reglamenta el funcionamiento de la Sala Fiscal y Sancionatoria».