Radicado: 11001-03-15-000-2025-07535-00 Demandante: Irma Stella Pardo Castro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-07535-00 Demandante: Irma Stella Pardo Castro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Tema: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho: reliquidación pensión de jubilación docente con la inclusión de la prima de vacaciones. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta, por intermedio de apoderado, por Irma Stella Pardo Castro contra la sentencia del 19 de agosto del 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones «PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”, en la providencia de fecha 19 de agosto de 2025 que REVOCÓ la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO VEINTIOCHO (28) ADMINISTRATIVO CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 29 de septiembre de 2023 mediante la cual ACCEDIÓ a las suplicas de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 11001333502820220045100.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO ajustar la reliquidación de la pensión jubilación al retiro del servicio de la docente, incluyendo además de los factores reconocidos, adicionalmente se debe reconocer la PRIMA DE VACACIONES, factor sobre el cual se hicieron cotizaciones a seguridad social». 2.
Hechos De la lectura del expediente de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Situación administrativa que dio origen al medio de control Mediante Resolución No. 8479 del 27 de agosto de 2018, la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., con cargo al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (en Radicado: 11001-03-15-000-2025-07535-00 Demandante: Irma Stella Pardo Castro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelante FOMAG), reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación a favor de la señora Irma Stella Pardo Castro con el 75 % del promedio del salario que devengó el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, efectiva a partir del 22 de noviembre de 2017.
Con ocasión del retiro definitivo del cargo, la señora Pardo Castro solicitó al FOMAG la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores devengados al momento del retiro. Por medio de la Resolución No 4583 del 07 de julio de 2021, el ente territorial reliquidó la pensión de jubilación de la accionante, para lo cual incluyó la asignación básica, bonificación mensual y bonificación pedagógica.
Debido a que no se incluyó la prima de vacaciones como factor salarial, el 18 de marzo de 2022 la accionante pidió al FOMAG que se hiciera ese reajuste. Ese mismo día, además la tutelante pidió al ente territorial que efectuara todos los aportes a seguridad social sobre la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio.
Ambas solicitudes fueron denegadas, respectivamente, mediante la Resolución No. 4977 del 11 de mayo de 2022 y la comunicación No. S-2022-109916 del 22 de marzo de 2022. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Pardo Castro promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el FOMAG, con el fin de que se dejara sin efecto los actos administrativos mediante los cuales se negó la reliquidación de la pensión de jubilación con todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, entre estos la prima de vacaciones, y, en consecuencia, se ordenara realizar los reajustes correspondientes sobre su mesada pensional.
El Juzgado 28 Administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 29 de septiembre de 2023, declaró la nulidad parcial de la Resolución No. 4977 del 11 de mayo de 2022 y ordenó la reliquidación de la mesada pensional de la accionante. En la parte considerativa señaló que a la demandante le resulta aplicable la Ley 33 de 1985 y que deben incluirse los factores enunciados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, siempre que sobre éstos se hubieran efectuado aportes pensionales.
Precisó, además, que debido a que la prima de vacaciones sí fue objeto de cotización, era razón suficiente para su inclusión, pese a no estar enlistada en dicha norma. Sin embargo, en la parte motiva no ordenó la reliquidación de la pensión incluyendo la prima de vacaciones, sino que dispuso la reliquidación de la mesada pensional «pero tomando en consideración además de los factores salariales ya incluidos, el factor de horas extras que se certificaron para el período comprendido entre el 6 de febrero de 2020 y el 7 de febrero de 2021».
La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con fundamento en que el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 establece los emolumentos que deben ser incluidos para la liquidación de la pensión y que es primordial tener en cuenta que se debe haber cotizado sobre los factores que se van a incluir en la liquidación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 19 de agosto del 2025, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Argumentó que acorde con lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985 y en la sentencia de unificación del 25 de abril Radicado: 11001-03-15-000-2025-07535-00 Demandante: Irma Stella Pardo Castro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2019, aquellos docentes oficiales vinculados a partir del 1 de enero de 1990 percibirían pensión de jubilación equivalente al 75 % del promedio de los emolumentos devengados y sobre los que se haya efectuado los aportes referidos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985.
Por lo tanto, debido a que la vinculación de la accionante fue en vigencia de la precitada Ley, la prima de vacaciones alegada por la señora Pardo Castro no podía incluirse en la liquidación de pensión por cuanto no estaba allí prevista. 3. Argumentos de la acción de tutela A juicio de la parte actora, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto sustantivo, porque desconoció el Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual, en las pensiones deben tenerse en cuenta los factores salariales sobre los cuales se realizaron cotizaciones.
Por consiguiente, al desconocer esa disposición de rango constitucional, la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso, pues la mesada pensional de la tutelante no se encuentra acorde con las cotizaciones realizadas sobre los emolumentos devengados al momento de adquirir el estatus pensional, entre otros, la prima de vacaciones.
Además, sostuvo que debía realizarse una interpretación más beneficiosa para el trabajador de lo previsto en la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985, en el sentido de considerar que dichas normas no enlistan de forma taxativa los factores salariales sobre los que debe liquidarse la pensión, sino que es necesario tener en cuenta todos los emolumentos devengados por el empleado en el último año de servicios, previa deducción de los aportes que debieron ser efectuados al momento de reconocer la pensión. Asimismo, expresó que, en razón a que se efectuaron aportes por la «prima de vacaciones» no existe una afectación al erario o del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
De ahí que el Tribunal debió reajustar la mesada pensional e incluir el factor de prima de vacaciones, que fue devengado en el último año de servicio, así como los demás emolumentos sobre los cuales se realizaron los aportes correspondientes, como constaba en el certificado de factores aportado al proceso ordinario. Por último, señaló que la providencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente horizontal, porque, en otras oportunidades, el Tribunal 1 accionado ha aplicado en debida forma el criterio relacionado con la forma en cómo se deben reliquidar las pensiones de los empleados públicos en virtud de la Ley 91 de 1989, pero en armonía con el Acto Legislativo 01 de 2005. 1 Para el efecto citó las siguientes providencias: - Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F;
M.P. Beatriz Helena Escobar Rojas; exp. nro. 11001333502920210034301, sentencia del 11 de julio de 2023. - Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E; M.P. Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon; exp. nro. 11001333502920220008601, fallo del 22 de septiembre de 2023. - Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F;
M.P. Luis Alfredo Zamora Acosta; exp. nro. 11001333502920220004201; sentencia del 26 de septiembre de 2023. - Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C; M.P. Amparo Oviedo Pinto; exp. nro. 11001333502920220025101; fallo del 4 de octubre de 2023. - Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C;
M.P. Samuel José Ramírez Poveda; exp. nro. 11001333502920220025101; fallo del 11 de octubre de 2023. - Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C; M.P. Samuel José Ramírez Poveda; exp. nro. 11001333502920220044501; sentencia del 15 de noviembre de 2023. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07535-00 Demandante: Irma Stella Pardo Castro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Trámite procesal de la acción de tutela El 1 de diciembre de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar al demandante y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A como demandados, y al titular del Juzgado 28 Administrativo de Bogotá y al Ministerio de Educación, al FOMAG, a la Fiduprevisora S.A. y al Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Educación Distrital como terceros interesados. 5.
Intervenciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, por cuanto no se han vulnerado los derechos fundamentales invocados por la parte actora. Señaló que los argumentos expuestos por la accionante están orientados a constituir una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, para lograr la reliquidación de la pensión con la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio, en especial, con la prima de vacaciones sobre la cual, además, no quedó probado que se hubiera efectuado cotización, situación que ya se analizó dentro del medio de control ordinario.
Afirmó que en un Estado Social de Derecho los jueces de la República gozan de autonomía e independencia dentro de la órbita de su competencia y profieren providencias previa valoración de las pruebas con base en las reglas de la sana crítica y los parámetros de la lógica y de la experiencia. El Ministerio de Educación solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, pues no se evidencia vulneración de algún derecho fundamental.
Además, en el presente caso existe una controversia de naturaleza estrictamente económica, que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela, por carecer de relevancia constitucional. La Secretaría de Educación de Bogotá señaló que carece de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto las pretensiones de la tutela están dirigidas a cuestionar una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el actuar del ente distrital ha estado ajustado a derecho, de tal manera que no ha vulnerado derecho fundamental alguno de la accionante.
En consecuencia, pidió que se desvinculara de la presente acción de tutela. El Juzgado 28 Administrativo de Bogotá solicitó que se negara la solicitud de amparo en relación con ese despacho judicial, debido a que no ha vulnerado derecho fundamental alguno de la accionante, antes bien las actuaciones judiciales adelantadas se han ajustado a derecho y se ha garantizado a las partes el derecho de contradicción. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1.º establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando Radicado: 11001-03-15-000-2025-07535-00 Demandante: Irma Stella Pardo Castro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 2, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 3 y específicas 4 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, vulneró los derechos fundamentales invocados, por incurrir en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial en la sentencia del 19 de agosto del 2025, en la cual se revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, con la cual la señora Irma Stella Pardo Castro pretendía la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, entre ellos, la prima de vacaciones, sobre la cual la accionante aseguró que sí se efectuaron aportes al sistema de seguridad social.
La Sala anticipa que negará las pretensiones de la demanda, porque la judicial accionada no incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente deprecados, por el contrario, la decisión es razonable. Sin embargo, de manera previa, la Sala deberá referirse a la solicitud de desvinculación presentada por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. 2 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 3 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 4 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07535-00 Demandante: Irma Stella Pardo Castro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Cuestión previa De la solicitud de desvinculación de la Secretaría de Educación de Bogotá La Secretaría de Educación de Bogotá solicitó su desvinculación del trámite de la presente acción de tutela, por cuanto carece de legitimación en la causa por pasiva, en tanto la solicitud de amparo tiene como finalidad cuestionar una sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Al respecto, la Sala advierte que la Secretaría de Educación de Bogotá se encuentra vinculada al presente trámite constitucional en calidad de tercero con interés, dada que fue unas de las autoridades demandadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se emitió la sentencia cuestionada, lo que justifica su vinculación. Por lo tanto, se negará la solicitud de desvinculación. Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso (i) Requisito general de relevancia constitucional: La Sala anota que la acción de tutela cumple con el referido requisito general porque la parte actora invoca la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y seguridad social, se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dichos derechos, no se trata de un asunto de mera legalidad o económico y los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi.
Tampoco se emplea como una instancia adicional, porque en primera instancia se había accedido a las pretensiones de la demanda y fue con ocasión a la providencia acá cuestionada que se desestimaron las pretensiones de la parte actora. Además, en caso de que se configure alguno de los requisitos especiales de tutela contra providencia judicial, se estaría afectando el derecho al debido proceso de la parte actora, en tanto la autoridad judicial demandada habría resuelto la controversia a partir de una presunta indebida aplicación de las normas o una omisión del precedente judicial respecto a los principios de confianza legítima y principio de favorabilidad en materia pensional, lo que redundó en la disminución de la mesada pensional reconocida a la actora.
Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados. En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno, toda vez que la sentencia cuestionada fue proferida el 19 de agosto del 2025, notificada el 25 de agosto de 2025, y el ejercicio de acción de tutela tuvo lugar el 26 de noviembre de 2025.
En lo demás, la Sala encuentra que están satisfechos los requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la accionante (iv) alega una irregularidad que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) identifica de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) se cumplen los requisitos de procedencia de acción de tutela.
Por lo que la Sala pasa a analizar si se configura los defectos alegados. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07535-00 Demandante: Irma Stella Pardo Castro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En atención a la forma en que fueron planteados los cargos por la demandante, se abordará de manera conjunta los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, por cuanto se encuentran íntimamente relacionados.
De los defectos sustantivo5 y por desconocimiento del precedente judicial6 en el caso concreto La señora Irma Stella Pardo Castro promovió la presente acción de tutela con el fin de que se dejara sin efecto la sentencia del 19 de agosto del 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, revocó la decisión de primera instancia7 y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento que perseguía la anulación de los actos administrativos que negaron la reliquidación de la pensión con todos los factores devengados en el año anterior al retiro, especialmente, la prima de vacaciones.
Como fundamento de la decisión, el Tribunal argumentó que acorde con lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985 y la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, los únicos emolumentos que hacen parte del IBL de las pensiones de jubilación de los docentes son aquellos sobre los cuales se cotizó y se encuentran enlistados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985.
A juicio de la parte actora, el Tribunal incurrió en defecto sustantivo, porque: i) desconoció el Acto Legislativo 01 de 2005, norma de rango constitucional que dispone que en las pensiones deben tenerse en cuenta los factores sobre los cuales se cotizó. Por lo tanto, comoquiera que sobre la prima de vacaciones se realizó los aportes al 5 Como lo ha reiterado esta Sala, en los términos de la sentencia T – 1009 de 2000 de la Corte Constitucional, se presenta el denominado defecto sustantivo cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado.
Sin embargo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, en razón de que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico (art. 230 de la Constitución Política).
Para la Corte Constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando: (i) la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva (Sentencia T – 462 de 2003, Corte Constitucional). 6 Cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes.
Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente.
Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, incurre en la violación al derecho a la igualdad. No obstante, la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial.
Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad. 7 Proferida por el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá el 29 de septiembre de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07535-00 Demandante: Irma Stella Pardo Castro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sistema de seguridad social, al momento de adquirir el estatus pensional, debe ser incluida en la liquidación del monto de la pensión; (ii) la interpretación más favorable para el trabajador de la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985, es aquella que establece que la lista de los factores consagrada en esas normas es enunciativa y no taxativa, de tal manera que se incluyan todos los emolumentos devengados en el último año de servicios, previa deducción de los aportes correspondientes.
Además, que se configuró el desconocimiento del precedente judicial horizontal, toda vez que otras subsecciones de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedieron a las pretensiones de la demanda en casos similares. Al respecto, la Sala evidencia que, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la accionante solicitó la nulidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación de la pensión con todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, especialmente, la prima de vacaciones.
Aunque el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en sede de segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 19 de agosto del 2025, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Al respecto, se advierte que, como sustento de la decisión, el Tribunal expuso los siguientes argumentos: «En criterio de la Sala, la controversia en primera instancia gravitó en torno a los factores que pese a ser devengados en el último año de servicios (06 de febrero de 2020 al 07 de febrero de 2021), no fueron incluidos al momento de reconocer y reliquidar la prestación pensional; disputa que fue resuelta por el a quo, en el sentido de admitir la inclusión de las horas extras en el IBL de la prestación pensional de la demandante, y a su vez se negó la solicitud de integración de otros factores, con fundamento en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, que expresamente ordena tener en cuenta los allí enlistados, siempre y cuando sobre los mismos se hubieran hecho aportes pensionales.
Ahora bien, es claro que las horas extras, si integran la lista de factores señalados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, motivo por el cual es indiscutible que, desde el punto de vista formal, puede y debe incluirse como factor salarial para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, siempre y cuando el empleado hubiese devengado dicho concepto en el último año de servicio y que, además, se hubiera cumplido con la liquidación y pago de los aportes por este concepto.
Pese a lo anterior, observa la Sala que, al examinar la certificación de los factores devengados en el último año de servicio por la demandante, la señora Irma Stella Pardo Castro no devengó horas extras, por lo que tampoco podría verificarse si respecto de estas se realizaron aportes pensionales luego, la condena impartida por el a quo para la inclusión de lo devengado por trabajo suplementario dentro de la pensión de jubilación de la demandante, carece de soporte fáctico.
Ahora bien, en lo que respecta a la prima de vacaciones, cuya incorporación al IBL se pretende, a instancias de la orden que también se solicita impartir a la Secretaría de Educación de Bogotá, para que se efectúen las correspondientes deducciones y se trasladen al FOMAG con el fin de financiar la pensión, debe señalarse que se trata de una pretensión que no es de recibo, toda vez que sobre dicho factor no se realizó cotización como se pasa a exponer.
En efecto, al revisar la certificación de haberes expedida en favor de la parte demandante, se aprecia que, si bien tanto el sueldo básico como la prima de vacaciones, aparecen secundadas con la digitación de tres asteriscos “***”, tal información no permite concluir la referida prima fue gravada con descuento alguno al FOMAG y que, por tener incidencia salarial, debía pasar a integrar la base de liquidación de la mesada pensional de la demandante.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07535-00 Demandante: Irma Stella Pardo Castro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, al margen de que en la Resolución 8479 de 27 de agosto de 2018, la prima de vacaciones haya sido incorporada en la liquidación de la pensión de jubilación de la demandante; su posterior exclusión necesariamente armoniza con el hecho de que, en el artículo 1° de la Ley 62 de 1982, tal prima no esté consagrada con incidencia salarial para efectos pensionales, de tal suerte que mal podría ordenarse que sobre ella se practiquen deducciones a posteriori, so pretexto de incluirla en el IBL de la prestación pensional y como consecuencia, un incremento cuantitativo en la mesada liquida final.
Así las cosas, pese a las distintas incongruencias de las que adolece el recurso de apelación interpuesto por FOMAG, la Sala revocará la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2023 por el Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá, puesto que, contrario a la reliquidación pensional ordenada, lo correcto era negar las pretensiones de la demanda».
Lo anterior, en el entendido que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, precisó que de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985 y en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, aquellos docentes oficiales vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 percibirían pensión de jubilación del 75 % equivalente al salario mensual promedio respecto de los factores que se hayan efectuado los aportes referidos en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 y que estén enlistados en el referido artículo.
En consecuencia, como la vinculación de la accionante tuvo lugar en vigencia de la precitada Ley, la prima de vacaciones no puede incluirse en la liquidación de la pensión. Precisamente, ese fue el criterio fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 25 de abril de 20198, por medio de la cual esa Corporación sentó jurisprudencia sobre el ingreso base de liquidación en la mesada pensional de los docentes del servicio público oficial, afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003.
En dicha sentencia, esta Corporación fijó la siguiente regla: En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.
Para sustentar esa nueva regla, la Sección Segunda de esta Corporación señaló: 63. Con esta regla se sienta una postura interpretativa distinta a la que sostenía la Sección Segunda a partir de la sentencia del 4 de agosto de 2010, según la cual, en la base de liquidación de la pensión de jubilación ordinaria de los docentes se incluían todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 64.
De acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2005 «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones». Los docentes no están exceptuados de esta disposición para el goce de la pensión ordinaria de jubilación. Por lo que, en el ingreso base de liquidación de esta pensión solo pueden ser tenidos en cuenta los factores sobre los que se aporta y que están contenidos en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985. 65.
La regla que rige para el ingreso base de liquidación en la pensión de jubilación de los docentes es la prevista en la Ley 33 de 1985 en cuanto a periodo y factores. Lo que quiere 8 SUJ014-CE-S2-19 de 25 de abril de 2019. Consejo de Estado - Sección Segunda. Magistrado ponente: César Palomino Cortés. Radicado 680012333000020150056901.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07535-00 Demandante: Irma Stella Pardo Castro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decir que el periodo es el de un (1) año y los factores son únicamente los que se señalan en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 que modificó el artículo 3º de la Ley 33 de 1985.
(…) 67. En resumen, el derecho a la pensión de jubilación de los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981 nacionales y nacionalizados y de los nombrados a partir del 1 de enero de 1990, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, se rige por las siguientes reglas: ✓ Edad: 55 años ✓ Tiempo de servicios: 20 años ✓ Tasa de remplazo: 75% ✓ Ingreso Base de Liquidación: Este componente comprende i) el período del último año de servicio docente y ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
La Sala considera importante precisar que por remisión de la Ley 91 de 1989 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», el régimen pensional aplicable tanto a los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, es el establecido en la Ley 33 de 1985, que era el régimen general vigente para los pensionados del sector público.
Como la Ley 91 de 1989 únicamente estableció que se tendría derecho a una pensión de jubilación equivalente al 75 % sobre el salario mensual promedio del último año de servicio, se debe acudir a la Ley 33 de 1985 para determinar los requisitos de edad, tiempo y los factores que conforman el ingreso base de cotización. Respecto a ese último punto, la Sala resalta que los emolumentos que sirven de base para la liquidación de la pensión de los docentes se encuentran previstos en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1° de la Ley 62 de 1985.
Como ya se enunció previamente, el Consejo de Estado estableció la regla según la cual para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, deben incluirse los factores sobre los cuales se haya efectuado los aportes y que se encuentren enlistados en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985.
Así pues, en el presente caso, no se evidenció que la autoridad judicial demandada hubiera adoptado una decisión arbitraria, ni transgresora de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama. Antes bien, se advirtió que el Tribunal acogió el precedente judicial vigente y que resultaba aplicable al caso objeto de estudio. Por lo tanto, no se encontró acreditado la configuración de los defectos sustantivos y desconocimiento del precedente jurisprudencial y, en esa medida, no se presentó una vulneración a los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
Por las anteriores razones, la Sala negará las pretensiones de la solicitud de amparo presentada por la señora Irma Stella Pardo Castro contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por cuanto no incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial alegados. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07535-00 Demandante: Irma Stella Pardo Castro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.
Denegar la solicitud de desvinculación presentada por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. 2. Negar las pretensiones de la solicitud de tutela interpuesta por la señora Irma Stella Pardo Castro contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, de conformidad a lo expuesto en la parte considerativa. 3.
En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador