11001031500020230712001 — Consejo de Estado

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: EUGENIA ROVIRA MUÑOZ BOJORGE Accionados: JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando el debate planteado por la parte actora pretende reabrir la controversia resuelta por el juez natural.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la señora Eugenia Rovira Muñoz Bojorge en contra del fallo de tutela proferido el 25 de enero de 2024 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo.

1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Eugenia Rovira Muñoz Bojorge promovió acción de tutela en contra del Juzgado Noveno Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, con ocasión de las sentencias proferidas el 28 de enero de 2021 y el 11 de mayo de 2023, respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01; y para ello, formuló las siguientes pretensiones1: “[…]

PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA AL MÍNIMO VITAL, A LA SEGURIDAD SOCIAL, Y A LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, DE IRRENUNCIABILIDAD PENSIONAL Y DE FAVORABILDIAD, toda vez que EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, en sentencia del 17 (sic) de mayo de 2023 incurrió en un defecto sustantivo pues se observa que de manera errada, desconocieron las pruebas aportadas durante el debate procesal, el precedente judicial, la ley 100 de 1993 y lo establecido en el artículo 53 de la Constitución Política.

SEGUNDO: QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia del 17 (sic) de mayo de 2023, proferida por EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA.

TERCERO: ORDENAR a EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, que, en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del Derecho promovido, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente Litis […]”. [Mayúsculas del escrito de tutela].

2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que, actuando por conducto de apoderado, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho la cual correspondió por reparto al Juzgado Noveno Administrativo de Popayán que, en sentencia del 28 de enero de 2021, negó las pretensiones “(…) al encontrar que yo estaba amparada por una pensión de vejez, lo que según el despacho garantizaba mi derecho a tener un ingreso para atender mis necesidades, la cual no resulta compatible con la pensión de invalidez (…)”2. 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 2 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que, inconforme con la anterior decisión, presentó recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Cauca, en providencia del 11 de mayo de 2023, la confirmó. Señaló que “(…) ni el juzgado de lo contencioso administrativo ni el tribunal, aplicaron en sus sentencias los precedentes constitucionales, mucho menos la aplicación del principio de irrenunciabilidad al que tengo derecho por cuanto podría escoger que pensión era mejor para mi (…)”3.

Indicó que las autoridades judiciales accionadas solo analizaron el hecho de que la accionante ya cuenta con una pensión de vejez, lo que resulta incompatible con la pensión de invalidez de origen laboral. Al respecto, agregó que “(…) de acuerdo con la jurisprudencia vigente el estar disfrutando de una pensión, no es óbice para que se niegue el reconocimiento de otra prestación económica, siempre y cuando se tenga derecho a esta (…)”4.

Sostuvo que, en las providencias cuestionadas, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto material o sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución. Alegó que, en cuanto al defecto material o sustantivo, “(…) de manera errada no valoró las pruebas a fondo con las que contaba dentro del acervo probatorio, toda vez que el mismo desconoció lo preceptuado en los artículos 29, 48, 53 y la ley 100 de 1993, que es inherente al derecho pensional, el cual le debe ser aplicado en su totalidad (…)”5.

En cuanto a la violación directa de la Constitución, anotó que se vulneraron los artículos 1, 2, 13, 29, 46 y 48 de La Constitución Política, en armonía con los artículos 29, 48, 53, y 30 de la Ley 100 de 1993. 3 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 4 Ibidem. 5 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 22 de noviembre de 20236 a través del aplicativo de recepción de tutelas en línea de la página web de la Rama Judicial y correspondió por reparto a la Sección Quinta de esta Corporación que, por auto del 28 de noviembre de 20237, la admitió y dispuso notificar8 al Juzgado Noveno Administrativo de Popayán y a los magistrados del Tribunal Administrativo del Cauca, como parte accionada, así como vincular9 a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y al representante legal de la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A., como terceros interesados en las resueltas del proceso.

De igual forma, solicitó al Juzgado Noveno Administrativo de Popayán y/o al Tribunal Administrativo del Cauca que allegara copia digital o el hipervínculo de consulta del proceso identificado con el radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01, el cual fue remitido10. 3.2. El apoderado de Positiva Compañía de Seguros S.A. allegó escrito11 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo respecto de dicha entidad, así como, ordenar su desvinculación del trámite tutelar y declarar que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante.

Manifestó que el reconocimiento y pago que pretende la señora Muñoz Bojorge, de acuerdo con el artículo 80 de la Ley 1753 de 2015, 6 Ibídem. 7 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 8 Esta orden se cumplió el 30 de noviembre de 2023. Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 9 Ibidem. 10 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 11 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglamentado por el Decreto 1737 de 2015, corresponde a la UGPP. Agregó que “(…) Positiva ARL asumió las contingencias que se causaron con ISS en calidad de Administradora de Riesgos Profesionales a partir del 30 de junio de 2015, por lo cual, el periodo reclamado por la Usuaria carece de competencia, por lo que al ser obligación de UGPP, se configura falta de legitimación en la causa por pasiva (…)”.

Precisó que la acción de tutela está dirigida contra el Tribunal Administrativo del Cauca, por lo que no tiene competencia para emitir concepto alguno comoquiera que las decisiones frente a la sentencia que discute la accionante, corresponde exclusivamente a dicho autoridad judicial. Explicó que “(…) no es jurídicamente viable pretender que esta compañía, asuma responsabilidad alguna con ocasión de la presunta vulneración de derechos fundamentales de la accionante, en este orden de ideas, la litis del presente asunto se centra, en el supuesto e indebido trámite de pruebas aportadas durante el debate procesal, es decir quien tiene pleno conocimiento del asunto es el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA y EL JUZGADO NOVENO ADMISNITRATIVO DE POPAYÁN (…)”. 3.3.

El subdirector de Defensa Judicial Pensional y apoderado de la UGPP12 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, se niegue el amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante por no configurarse vulneración alguna. Indicó que “(…) no le es dable a la entidad entrar a pronunciarse respecto a lo solicitado por cuanto el Tribunal efectuó un pronunciamiento adecuado en relación a la prestación reclamada, donde manifiesta de manera clara que no puede reconocerse la pensión de invalidez de manera simultánea con la pensión de vejez indistintamente si es de origen común o profesional, en la medida que es el ordenamiento jurídico el que limita 12 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicha posibilidad, y no pueden disfrutarse simultáneamente, toda vez que devienen en una misma relación laboral (…)”. Anotó que la parte actora no puede usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para el efecto.

Agregó que la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales, máxime cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa. 3.4. El Tribunal Administrativo del Cauca guardó silencio y el Juzgado Noveno Administrativo de Popayán remitió vía correo electrónico13 el hipervínculo de consulta del expediente identificado con el radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01, sin embargo, no se pronunció sobre los hechos de la tutela.

4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 25 de enero de 202414, declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito general de relevancia constitucional, al considerar que “(…) el asunto en estudio no tiene la categoría para desarrollar el alcance de un derecho fundamental (…)”.

Expuso que lo pretendido por la accionante es utilizar la solicitud de amparo como un mecanismo para revivir la controversia ya zanjada, cuestión que no impacta en la garantía de los derechos fundamentales invocados. 13 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 14 Visto en el índice 16 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, de los argumentos propuestos en el escrito de tutela, no se evidenció ninguno que permitiera analizar el alcance de los derechos fundamentales invocados de cara a la decisión judicial cuestionada, pues de lo manifestado por la accionante no es posible inferir razonadamente un yerro suficiente para entrar a estudiar de fondo sus pretensiones.

Agregó que “(…) los cargos invocados adolecen de carga argumentativa necesaria al no contener de manera concreta los medios probatorios que afirma fueron valorados de manera insuficiente, ni exponer las razones y análisis por los cuales se requiera la intervención del fallador de esta sede constitucional, aunado a que lo pretendido es utilizar este mecanismo como una tercera instancia del proceso ordinario; trámite en el cual la controversia fue definida por los jueces naturales (…)”.

5. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, la accionante lo impugnó15 manifestando lo siguiente: Aseveró que en el escrito de tutela se indicó de manera clara la violación al derecho a la seguridad social, el cual, además de ser reconocido como un servicio público es un derecho fundamental. Indicó que la Ley 100 de 1993, como régimen general, además de organizar el Sistema General de Seguridad Social, dispuso el reconocimiento de beneficios pensionales, siempre que se acrediten determinadas condiciones, para precaver ciertas contingencias de la vida, como la vejez, la invalidez y la muerte.

Alegó que “(…) no es posible jurídica ni materialmente desestructurar indebidamente la posibilidad que tengo de acceder a la pensión de invalidez por riesgo laboral. Ahora bien si se realizaron los aportes 15 Visto en el índice 21 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensionales y aportes de riesgos laborales durante mi vida laboral, de acuerdo a la posición vigente de la Corte Constitucional, puedo ser merecedora de una pensión de invalidez de origen laboral, y una de vejez, ya que, estas no se relacionan de ninguna manera, una no tiene que influir con la otra porque son totalmente autónomas, una es otorgada por las aseguradoras después de calificar y determinar que es una persona imposibilitada, y la otra por el fondo de pensiones al cual aportan para tener una vejez digna (…)”. 5.2.

Por auto proferido el 9 de febrero de 2024, el magistrado ponente a cargo del proceso, concedió la impugnación16. 5.3. La subdirectora encargada de Defensa Judicial Pensional y apoderada de la UGPP radicó memorial17 en el que solicitó se confirmara el fallo de tutela de primera instancia proferido el 25 de enero de 2024 por la Sección Quinta de esta Corporación. Sostuvo que “(…) la parte actora pretende por vía tutela obtener un reconocimiento pensional el cual ya fue sometido a un proceso judicial y fue el juez natural de la causa quien determinó que no le corresponde lo que reclama, por tanto, no es dable buscar obtener un derecho pensional vía tutela cuando sobre el mismo ya existe el fenómeno jurídico de la cosa juzgada (…)”. 5.4.

La impugnación fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 20 de febrero de 202418. 16 Visto en el índice 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 17 Visto en el índice 27 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 18 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 01.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA

6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199119, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201520, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202121, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 201922 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.

HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente23: 6.2.1. La señora Eugenia Rovira Muñoz Bojorge, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda laboral en contra de Positiva Compañía de Seguros S.A., con la finalidad de que se declarara que la señora Muñoz Bojorge tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez 19 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.

El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.

Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 20 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 21 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 22 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 23 Lo que se desprende del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01.

La demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán que, por auto del 18 de agosto de 201525 la admitió y dispuso notificar a Positiva Compañía de Seguros S.A., y, posteriormente, por auto proferido el 6 de noviembre de 201526 dispuso vincular al proceso a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. 6.2.3.

Por sentencia del 24 de noviembre de 2016, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán reconoció en favor de la señora Muñoz Bojorge, desde la fecha de estructuración, la pensión de invalidez con cargo a la UGPP y condenó a dicha entidad a pagarle a la demandante, hasta la fecha de noviembre de 2016, la cantidad de $36.784.298 por concepto de mesadas pensionales dejadas de percibir y la indexación de las mismas27. 6.2.4.

En contra de la precitada decisión la parte demandante y la UGPP interpusieron recurso de apelación, y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, por sentencia del 23 de agosto de 2017 declaró la falta de jurisdicción dentro del proceso laboral y, en consecuencia, declaró la invalidez de la sentencia de primera instancia y 24 Documento denominado “002 PODER, ANEXOS Y DEMANDA” del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01.

Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 25 Documento denominado “006 AUTO ADMITE DEMANDA” del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01. Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 26 Documento denominado “009 AUTO VINCULA A UGPP” del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01.

Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 27 Documento denominado “021 ACTA AUDIENCIA CONCILIACIÓN” del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01. Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenó la remisión del asunto a la oficina judicial para que fuese repartido a los Juzgados Administrativos del Circuito de Popayán28. Lo anterior, al considerar que: “[…] el HOPSITAL UNIVERSITARIO SAN JOSÉ DE POPAYÁN, es una Empresa Social del Estado (…) en donde todos sus servidores son empleados públicos, excepto los de construcción, sostenimiento y mantenimiento de la planta hospitalaria. […] En el caso de autos se tiene que, conforme se acredita en la constancia visible a folio 14 del cuaderno del Tribunal, el último cargo que ocupó en el centro hospitalario la señora Rovira Eugenia Muñoz Bojorge, fue de AUXILIAR AREA SALUD y por ende pregonada como empleada pública. […] Por su parte las convocadas a juicio, esto es POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A. y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” (…) son entidades de derecho público […]”. 6.2.5.

Conforme lo expuesto, el proceso fue asignado por reparto al Juzgado Noveno Administrativo de Popayán que, por auto del 15 de diciembre de 2017 inadmitió la demanda con el fin de que la demandante la adecuara a los medios de control dispuestos en la Ley 1437 de 201129. 6.2.6. La señora Eugenia Rovira Muñoz Bojorge, actuando por conducto de apoderado, adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución nro. 001630 del 2003, expedida por el Instituto de Seguro Social, por medio de la cual se le negó la prestación económica de pensión de invalidez solicitada, así como, la nulidad del oficio identificado con el 28 Documento denominado “032FALLO TRIBUNAL” del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01.

Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 29 Documento denominado “037Inadmisión” del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01. Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicado SAL-26940 PQR 109858, suscrito por el gerente de indemnizaciones de Positiva Compañía de Seguros S.A., por medio del cual se le negó el reconocimiento de la pensión de invalidez30.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a las demandadas reconocer y pagar la pensión de invalidez de origen profesional, teniendo como base para la liquidación el promedio mensual devengado en el último año anterior al cumplimiento del estatus, incluyendo todos los factores salariales de dicho periodo. 6.2.7.

Por auto proferido el 21 de febrero de 2018, el Juzgado Noveno Administrativo de Popayán admitió la demanda y dispuso notificar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y a Positiva Compañía de Seguros S.A. como parte demandada31. 6.2.8. Por sentencia proferida el 28 de enero de 2021, el Juzgado Noveno Administrativo de Popayán negó las pretensiones de la demanda32. 6.2.9.

Inconforme con la decisión anterior, la señora Muñoz Bojorge presentó recurso de apelación y alegó que33: “[…] Si bien el literal j del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, prohíbe la concurrencia de las pensiones de invalidez y vejez en un mismo afiliado, tomando en consideración que dicha disposición está ubicada en el libro primero de la ley 100, debe entenderse que no comprende lo concerniente a riesgos profesionales, que tiene su propia regulación en el libro tercero de tal estatuto.

En ese orden, 30 Documento denominado “038CorrecciónAdecuación” del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01. Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 31 Documento denominado “039AutoAdmisorio” del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01.

Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 32 Documento denominado “105Sentencia” del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01. Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 33 Documento denominado “107ApelaciónApoderadoParteDemandante” del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01.

Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las pensiones de invalidez por causa de accidente de trabajo o enfermedad profesional, son compatibles con la de vejez o con la de invalidez de origen común, porque los recursos con que se pagan, tienen fuentes de financiación independientes, toda vez que se cotiza separadamente para cada riesgo.

De otro lado, si bien es cierto que, el parágrafo segundo del artículo 10 de la Ley 776 de 2002, establece la incompatibilidad entre dos pensiones otorgadas por los regímenes común y profesional, solo habrá lugar a ello cuando tengan origen en el mismo evento. Por lo tanto, las pensiones de invalidez por causa de accidente de trabajo o enfermedad profesional o, en su defecto, la de sobrevivientes de origen profesional, son compatibles con la de vejez o con la de invalidez de origen común o con éstas sustituidas en sus causahabientes. […] En el caso que se presenta, la demandante tiene una pensión de vejez de origen común (NO UNA PENSIÓN DE JUBILACIÓN), además, tiene una pérdida de la capacidad laboral superior al 50% de origen profesional.

Las cotizaciones que se realizaba por parte de la actora para el cubrimiento de los riesgos no son los mismos […]”. (Se destaca). 6.2.10. El Tribunal Administrativo del Cauca, en sentencia del 11 de mayo de 2023, confirmó la de primera instancia dictada el 28 de enero de 2021 por el Juzgado Noveno Administrativo de Popayán, al considerar lo siguiente34: “[…] la litis se centrará en determinar si le asiste el derecho a la demandante de percibir una pensión de invalidez, concomitante con una pensión de vejez. […] […] el Consejo de Estado ha afirmado que la pensión de invalidez y la pensión de vejez son incompatibles, porque su finalidad es análoga: cubrir la pérdida de capacidad laboral.

En esta misma línea de interpretación, ha dicho esa Corporación que no puede reconocerse la pensión de invalidez de manera simultánea con la pensión de vejez “indistintamente si es de origen común o profesional, en la medida que es el ordenamiento jurídico el que limita dicha posibilidad, y no pueden disfrutarse simultáneamente, toda vez que devienen en una misma relación laboral; se encuentran condicionadas a los aportes que se realicen a la seguridad social; y 34 Documento denominado “114SentenciaSegundaInstancia” del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01.

Tan pacífica es la posición sentada por el Consejo de Estado que, en el mismo recurso de apelación de la parte actora, se cita una sentencia proferida por ese tribunal que determina que “[s]i bien la Corte Suprema de Justicia refiere a la posibilidad de percibir simultáneamente esas dos pensiones cuando el sujeto pasivo de esas obligaciones es diferente, dichos supuestos fácticos y jurídicos no se producen en el presente caso, toda vez que las pensiones pretendidas en el presente asunto acaecen de una misma causa, esto es, los aportes a pensiones efectuados por la demandante al Sistema General de Seguridad Social” 36.

Sin que, además, pueda perderse de vista que no se acreditó que la demandante hubiese realizado cotizaciones al Sistema de Riesgos Profesionales, pues precisamente fue el motivo por el cual se negó su reconocimiento en el año 2003. Entonces, al no existir cotizaciones al sistema, no podría accederse a su reconocimiento. Ahora bien, valga resaltar que en el hipotético evento en el que se reconozca la pensión de invalidez a la señora Muñoz Bojorge, los dineros involucrados procederían del tesoro público, pues, conforme el artículo 80 de la Ley 1437 (sic) de 2015, las pensiones causados originalmente en el Instituto de Seguros Sociales, el pago se efectúa a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, situación que contraría el artículo 128 Constitucional, en tanto, su pensión de vejez también se pagaría con el erario.

En ese orden de ideas, y dando respuesta al problema jurídico planteado, se impone confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán, que negó las pretensiones de la demanda, al no asistirle el derecho al reconocimiento de una pensión de invalidez […]”. (Se destaca).

6.3. ANÁLISIS DE LA SALA En el asunto bajo examen, la Sala confirmará lo decidido por la Sección Quinta de esta Corporación en la sentencia proferida el 25 de enero de 2024 que declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito general de relevancia constitucional y para ello se detendrá en 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 21 de julio de 2016, Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, expediente nro. 1793-2015; ii) Consejero Ponente Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 18 de febrero de 2016, expediente nro. 2415- 2013; iii) Consejero Ponente Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia de 25 de marzo de 2010, expediente nro. 3058-2004. 36 Consejo de Estado.

Bogotá D.C., 21 de julio del 2016. Expediente 25000 23 42 000 2013 06898 00. Número interno 1793-2015. C.P. Sandra Lisset Ibarra. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 6.3.1.

Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional37 La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”38.

Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.

A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte 37 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005. 38 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005.

M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional, y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades39: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.

(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia40. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 6.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, examinará el tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que41 “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede 39 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019.

M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 40 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01.

C.P.: Oswaldo Giraldo López. 41 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.

En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios”.

(Se destaca). En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.

Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”. En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.

La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento, esto es, Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado.

Ello, debido a que la petición de amparo está siendo utilizada por la parte actora para reabrir el debate que se surtió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que las inconformidades expuestas, tanto en el escrito de tutela como en la impugnación, están encaminadas a controvertir lo decidido en las sentencias cuestionadas, en tanto que insiste en que, “(…) puedo ser merecedora de una pensión de invalidez de origen laboral, y una de vejez, ya que, estas no se relacionan de ninguna manera (…)”42, lo cual, ya fue objeto de análisis por el juez natural de la causa en el proceso ordinario.

Al respecto, el tribunal accionado, en la sentencia de segunda instancia cuestionada explicó lo siguiente43: “[…] el Consejo de Estado ha afirmado que la pensión de invalidez y la pensión de vejez son incompatibles, porque su finalidad es análoga: cubrir la pérdida de capacidad laboral. En esta misma línea de interpretación, ha dicho esa Corporación que no puede reconocerse la pensión de invalidez de manera simultánea con la pensión de vejez “indistintamente si es de origen común o profesional, en la medida que es el ordenamiento jurídico el que limita dicha posibilidad, y no pueden disfrutarse simultáneamente, toda vez que devienen en una misma relación laboral; se encuentran condicionadas a los aportes que se realicen a la seguridad social; y tiene como finalidad cubrir la pérdida de capacidad laboral, una por haber llegado a la vejez y la otra en razón a la invalidez”. […] […] no se acreditó que la demandante hubiese realizado cotizaciones al Sistema de Riesgos Profesionales, pues precisamente fue el motivo por el cual se negó su reconocimiento en el año 2003.

Entonces, al no existir cotizaciones al sistema, no podría accederse a su reconocimiento. 42 Visto en el índice 21 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. 43 Documento denominado “114SentenciaSegundaInstancia” del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 19001 33 33 009 2017 00400 00/01.

Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07120 00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, valga resaltar que en el hipotético evento en el que se reconozca la pensión de invalidez a la señora Muñoz Bojorge, los dineros involucrados procederían del tesoro público, pues, conforme el artículo 80 de la Ley 1437 (sic) de 2015, las pensiones causadas originalmente en el Instituto de Seguros Sociales, el pago se efectúa a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, situación que contraría el artículo 128 Constitucional, en tanto, su pensión de vejez también se pagaría con el erario […]”.

En ese sentido, comoquiera que la acción de tutela está siendo empleada como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario para controvertir la decisión efectuada por el juez de conocimiento, se concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional aludida en precedencia, la petición de amparo no cumple con el tercer criterio de la relevancia constitucional.

En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas.

Por lo tanto, en los casos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.

En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.

Bajo dicho contexto, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.

Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.

Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la parte accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. En consecuencia, la petición de amparo es improcedente, por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, por lo que se confirmará el fallo proferido el 25 de enero de 2024 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A Radicación: 11001 03 15 000 2023 07120 01 Accionante: Eugenia Rovira Muñoz Bojorge 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 25 de enero de 2024 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, según lo explicado en la parte motiva.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.