CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: SATURNINO GUTIÉRREZ CULMA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso ordinario.

Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por el tutelante contra la sentencia de 7 de octubre de 2021, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado denegó el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El señor Saturnino Gutiérrez Culma, por conducto de apoderada judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Ibagué, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.

El tutelante elevó las siguientes pretensiones (trascripción literal con posibles errores incluidos): Teniendo en cuenta los anteriores fundamentos fácticos, me permito solicitar del Señores Magistrados, se protejan los derechos fundamentales cómo son DERECHO A LA IGUALDAD y al DEBIDO PROCESO, por motivación indebida e interpretación errónea del principio de primacía de la realidad sobre 1 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) las formalidades y de la jurisprudencia respecto de la existencia del contrato realidad, específicamente en los contratos de vigilancia o similares, ordenando lo siguiente: Se Tutelen los derechos invocados como violados, se deje sin efectos las sentencias proferidas en primera y segunda instancia, y se ordene proferir una nueva sentencia, mediante la cual se accedan a las pretensiones de la demanda. 2.

Hechos relevantes En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Saturnino Gutiérrez Culma demandó al municipio de Ortega (Tolima), con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se negó que “los contratos nros. 025 del 15 de enero de 2015 y 085 del 15 de abril de 2015, con sus respectivas prorrogas, denominados de prestación de servicios eran verdaderos contratos de trabajo”.

Como consecuencia de lo anterior, el señor Gutiérrez Culma solicitó que se declarara la existencia de un contrato realidad y que se condenara a la entidad demandada al pago de las prestaciones derivadas de la relación laboral. Mediante sentencia de 28 de septiembre de 2018, el Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué negó las pretensiones de la demanda.

Esa decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima, por fallo de 22 de julio de 2021. 3. Fundamentos de la demanda El tutelante señaló que se vulneraron sus derechos fundamentales por (trascripción literal con posibles errores incluidos): … los errores ostensibles de hecho en que incurrió al definir la Litis y en la forma de apreciar erróneamente todos los medios de prueba relacionado de manera precedente que acreditan la responsabilidad que le asiste al Municipio de Ortega Tolima Pensional y que son: 1.

No dar por demostrado, estándolo, que, si bien dentro del plenario tan solo se arrimaron como pruebas los documentales soportes de los contratos suscritos, también destaca que la parte demandada no emprendió ningún 2 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) empeño probatorio para desvirtuar el carácter permanente de la labor cumplida por el demandante. 2.

No dar por demostrado, estándolo, que las funciones desarrolladas por el señor SATURNINO GUTIÉRREZ CULMA son propias de las funciones de portero o celador en el parqueadero donde se guardaba la maquinaria del Municipio. 3. No dar por demostrado, estándolo, que, en los contratos aportados y certificaciones emitidas por el ente territorial demandado, prueba que fue mal valorada o que en su defecto no fue estimada por el Tribunal, eximiendo de toda responsabilidad a la entidad demandada y causándole irremediables perjuicios a mi poderdante. 4.

No dar por demostrado, estándolo, que, no hay controversia alguna en relación con la documental aportada en el escrito inicial de la demanda, de igual forma, acepto los contratos ejecutados por mi poderdante y la función que desempeñaba a favor del municipio de Ortega. 5. Ahora bien, con todos los medios de prueba documentales aportados al libelo demandatorio, se tiene probado que el demandando enmascaro bajo la relación contractual una de verdadera naturaleza laboral. 6.

En consecuencia, los accionados incurrieron en una apreciación errónea o en su defecto por la falta de apreciación de los medios de convicción aportados en el libelo demandatorio, y que de ser analizados de manera responsable y acuciosa, perfectamente se podría establecer que el gestor del proceso es beneficiario de las acreencias laborales.

Dijo que las autoridades judiciales accionadas desconocieron los precedentes jurisprudenciales dictados por el Consejo de Estado respecto del “servicio de vigilancia”. Puntualmente, relacionó las sentencias del 22 de marzo de 2012 (radicación 44001-23-31-000-2001-00459-03), del 13 de junio de 2013 (radicación 05001-23-31-000-2002-00191-01) y del 25 de mayo de 2017 (radicación 66001-23-33-000-2013-00468-01).

Refirió que no se tuvo en cuenta que se cumplieron los tres requisitos del contrato de trabajo, actividad personal, subordinación continua a favor del municipio de Ortega y remuneración mensual y, por ende, tenía derecho al pago de todas las prestaciones sociales. Agregó que “por el hecho de habérsele dado al contrato el nombre de prestación de servicios, eso no le quita la condición de contrato de trabajo”. 3 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) 4.

La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante providencia de 10 de septiembre de 2021, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y vinculó al municipio de Ortega (Tolima), como tercero con interés. 4.2. El Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué se opuso a la prosperidad del amparo solicitado, para lo que indicó que la decisión dictada el 28 de septiembre de 2018 se fundamentó tanto en los criterios jurídicos y jurisprudenciales vigentes para ese momento, como en las pruebas obrantes en el proceso.

Refirió que (trascripción literal con posibles errores incluidos): … no ha incurrido en conducta o actuación alguna que ocasione lesión a los derechos fundamentales invocados por la activa, pues como se adujo con el acervo probatorio logrado dentro del cartulario, no aparece demostrado el presunto ‘desacierto’ que endilga la tutelante, respecto del análisis y decisión del Despacho, en tanto que sí se enmarca, dentro del ejercicio de las prerrogativas de independencia judicial y libre apreciación probatoria, amparados por la Constitución y la Ley.

Finalmente, precisó que lo que pretende el tutelante es reabrir el debate debidamente definido por los jueces naturales. 4.3. El Tribunal Administrativo del Tolima trascribió la decisión cuestionada y concluyó que la acción de tutela es improcedente porque lo que pretende el tutelante es convertirla en una tercera instancia para obtener un nuevo pronunciamiento frente a su caso, pese a que fue ampliamente debatido en la instancia judicial competente para dirimir el conflicto. 4.4.

El municipio de Ortega (Tolima) guardó silencio. 5. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 7 de octubre de 2021, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado denegó el amparo solicitado por el señor Gutiérrez Culma. 4 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Respecto de la configuración del defecto por desconocimiento del precedente se indicó (transcripción de forma literal): … es de advertir que las referidas sentencias no tienen la categoría de precedente judicial, pues fueron proferidas de manera indistinta por las Subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y no por el pleno de esa Sección, lo que quiere decir que solo se constituyen en un antecedente jurisprudencial y que, por tanto, no era obligación del juez natural tomarlas en cuenta para fallar el asunto.

Para que el juez de tutela pueda efectuar un estudio por vulneración de precedente jurisprudencial vertical, debe traerse al caso una sentencia con carácter de unificación, en términos de lo previsto en el artículo 270 del CPACA, o un conjunto de sentencias en sede de lo contencioso administrativo en las que se hayan resuelto de forma uniforme asuntos con supuestos fácticos y jurídicos iguales, eventos que no se cumplen en el sub examine.

Además, debe tenerse en cuenta que aunque en los antecedentes jurisprudenciales traídos de referente se analizó la existencia de relaciones laborales en contratos de prestación de servicios suscritos para desarrollar la labor de vigilancia, el estudio de cada caso se subsumió a la demostración de los elementos de la relación laboral, en especial, los de subordinación y dependencia, por lo que no puede hablarse que de dichos antecedentes constituyan una regla jurídica en la que se determine que del servicio de vigilancia se configura per se la existencia de una relación laboral, según el entender de la apoderada del accionante.

En todo caso, en el sub iudice, se advierte que para resolver el asunto, el Tribunal accionado trajo a colación diferente normativa y jurisprudencia en torno a las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el contrato de carácter laboral, haciendo énfasis en los elementos de la relación laboral (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración por el trabajo cumplido) como aspectos a probar por el interesado a efectos de desvirtuar la naturaleza del contrato de prestación de servicios enjuiciado, en especial, la carga de la prueba de la subordinación laboral, a partir de lo cual abordó el estudio del caso concreto.

Así las cosas, lo que se advierte en este cargo es que además de que las sentencias traídas de referente solo constituyen antecedentes jurisprudenciales, lo allí analizado se subsume a la demostración, en cada caso concreto, de los elementos de la relación laboral, de manera que la Sala no encuentra configurado el defecto por desconocimiento de precedente jurisprudencial.

De otra parte, frente al defecto fáctico se estableció: … se advierte que en el estudio del caso, el Tribunal trajo a colación las pruebas documentales aportadas al plenario y señaló con respecto de los elementos prestación personal del servicio y remuneración que estos se encontraban plenamente acreditados, pues de los contratos de prestación de servicios y sus adiciones se infería, por un lado, que el señor Saturnino 5 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Gutiérrez Culma fue contratado por el municipio de Ortega (Tolima), para que prestara sus servicios personales de apoyo a la gestión de portería en las instalaciones del parqueadero de la maquinaria del municipio, y por otro, que se pactó el pago de unas sumas dinerarias a las que se les dio la denominación de «honorarios», como pago de las labores que fueron desempeñadas.

No ocurrió así con respecto del elemento subordinación o dependencia, pues con respecto de este concluyó que en el accionante no cumplió con la carga probatoria que le asistía para demostrar que estaba sujeto a órdenes, al cumplimiento de un horario laboral durante todo el tiempo que permaneció vigente la prestación de sus servicios personales en la entidad, y que no contaba con autonomía o independencia dentro de la administración municipal, por encontrarse bajo las directrices de un jefe inmediato.

Para abordar el análisis de dicho elemento, el Tribunal procedió a traer a colación las sentencias de unificación del Consejo de Estado en torno al asunto, así: (…) Con fundamento en lo anterior, estudió el caso y evidenció que con las pruebas arrimadas al proceso no se lograba acreditar la existencia del elemento subordinación, puesto que de las obligaciones contenidas en la cláusula dos de los contratos de prestación de servicios y sus adiciones se podía establecer i) que las funciones se contraían a prestar apoyo a la gestión de portería en las instalaciones del parqueadero de la maquinaria del municipio; ii) que en ningún momento se le estableció un periodo u horario específico dentro del cual debía llevar a cabo el cumplimiento de sus funciones; iii) que tampoco se estipuló un carácter permanente, continuo e ininterrumpido en su ejecución, ya que los contratos de prestación de servicios 025 del 15 de enero de 2015 y 085 del 15 de abril de 2015, fueron de corto plazo y, entre uno y otro, hubo una interrupción de 15 días; y iv) que de las obligaciones que le fueron atribuidas no se desprendía que obedecieran a actividades inherentes a la entidad por la cual fue contratado o se derivara de su objeto misional, sumado a que no existía alguna prueba que demostrara que ejercía funciones de los empleados del municipio de Ortega o que existía algún cargo similar a las funciones por las cuales fue contratado.

En este sentido, explicó que, en el caso, no se lograban corroborar los argumentos invocados por el demandante frente a la continua subordinación a la que aludió, estuvo sujeto durante el tiempo que prestó sus servicios en el municipio de Ortega, ya que no se logró apreciar que hubiera ejercido sus funciones dentro de un horario laboral específico, pues no aportó ningún documento que acreditara, por lo menos, su horario de ingreso y de salida de la entidad, y que, si en gracia de discusión se aceptara que debió cumplir horarios para ejercer sus obligaciones como contratista, similar a los demás trabajadores, dicha condición no era suficiente para concluir la existencia del elemento de subordinación, en tanto los empleados como los contratistas deben ejecutar sus actividades en alguna jornada u horario que se haya pactado o convenido.

De igual forma, advirtió que en el plenario no obraba prueba que acreditara que el señor Saturnino Gutiérrez Culma recibiera órdenes de algún funcionario del ente territorial, toda vez que en los informes realizados por el actor siempre enfatizó que cuidaba y vigilaba la maquinaria, actividad por la cual fue 6 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) contratado y, si bien es cierto la realizaba dentro de las mismas instalaciones, ello no era suficiente para demostrar la existencia de subordinación y dependencia entre las partes, máxime, cuando tampoco hubo vocación de permanencia y continuidad.

Así las cosas, concluyó que el accionante no cumplió con la carga probatoria que le asistía para demostrar que estaba sujeto a órdenes, al cumplimiento de un horario laboral durante todo el tiempo que permaneció vigente la prestación de sus servicios personales en la entidad, y que no contaba con autonomía o independencia dentro de la administración municipal, por encontrarse bajo las directrices de un jefe inmediato; circunstancias estas que habrían dado lugar a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación pactada y a demostrar que lo que realmente se configuró fue una auténtica relación laboral.

Bajo el anterior derrotero, lo que se advierte en el caso es que la parte actora se circunscribe a reiterar su inconformidad con la valoración probatoria efectuada por el juez de lo contencioso administrativo, pretendiendo con ello desvirtuar la conclusión a la que este arribó con respecto de la probanza en el elemento subordinación, lo cual no puede ser validado por el juez de tutela.

Así las cosas, lo que se avizora es que la parte actora está inconforme con la lógica y estudio realizado por el fallador en el análisis de la controversia y utiliza la acción de amparo para plantear un examen de la prueba que, a su juicio, es el que debe darse, evento que el juez de tutela no puede avalar, no solo porque no es de su competencia realizar este tipo de valoraciones sino porque el defecto fáctico está estructurado bajo específicas causales referenciadas por la Corte Constitucional y en ninguno de los eventos por esta previstos está la posibilidad de analizar la prueba bajo consideraciones propias del juez de tutela.

De forma tal que los alegatos de la parte actora, lejos de revestir un defecto fáctico, lo que dejan ver es que se utiliza la acción de tutela como una instancia adicional para plantear un nuevo debate probatorio que no le corresponde definir al juez constitucional. 6. La impugnación El tutelante impugnó la anterior decisión e indicó que no se pretende convertir la acción de tutela en una tercera instancia, sino “proteger los derechos de un trabajador al que le negaron el reconocimiento y pago de las acreencias laborales a las cuales tiene derecho”.

Afirmó que lo que pretende el ente demandando es “enmascarar” una relación laboral bajo un contrato de prestación de servicios. Insistió en que, por las actividades de vigilancia desarrolladas por el señor Gutiérrez Culma, era evidente que su labor fue de carácter permanente. 7 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Añadió que se debía tener en cuenta que “… la persona contratada para cumplir labores de vigilancia debe atender y obedecer órdenes de sus superiores, a quienes les corresponde en qué forma, horario y dependencia se debe prestar el servicio”.

Resaltó (trascripción literal con posibles errores incluidos): Que mi poderdante de manera continua, en desarrollo de dicha relación laboral bajo la subordinación permanente de la entidad demandada, cumpliendo las mismas funciones y las mismas obligaciones, así las cosas, de conformidad con el material probatorio se tiene probado que existió unidad de la relación laboral, en razón a la antigüedad en el servicio del trabajador, la evidente continuidad de la prestación del servicio por parte de mi poderdante, en desarrollo del principio de la primacía de la realidad sobre las formas y de irrenunciabilidad de derechos laborales, esa modalidad del contrato solo resulta valida si corresponde a la realidad, de lo contrario solo sirve como mera estrategia para eliminar garantías especiales para el trabajador, tal como ocurrió en este caso.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 1 Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena Contenciosa de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 2 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 8 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son: 3 - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, son los siguientes: 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. 9 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, se ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese 10 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado. 4 2.

Análisis de la Sala  La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, tal como pasa a explicarse. La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

En ese sentido, ese alto tribunal expuso (trascripción literal): Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario.

De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’ y, de contera, se 5 erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios. Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones 5 Original de la cita: “Sentencia T-137 de 2017”. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp.

Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;

SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 11 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’.

La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de 6 asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional’. 7 Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional.

En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’. Solo así, la 8 intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios (se 9 destaca).

Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber: 10 i) que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Revisada la demanda se evidencia que el señor Saturnino Gutiérrez Culma acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir el debate suscitado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, a partir de allí, obtener que se declare la nulidad del acto mediante el cual se negó el reconocimiento de la existencia de un contrato realidad con el municipio de Ortega (Tolima) y se le reconozca el pago de prestaciones derivadas de la relación laboral, cuando lo 10 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Sentencia T–422 de 2018. 8 Original de la cita: “Sentencia T- 102 de 2006”. 7 Original de la cita: “Sentencia T-335 de 2000”. 6 Original de la cita: “Sentencias T-173 de 1993 y T-102 de 2006”. 12 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra la sentencia de 28 de septiembre de 2018, por la cual el Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué negó las pretensiones de la demanda, por no encontrar “soportes probatorios que permitan establecer con contundencia, claridad y certeza, la existencia de subordinación por parte del contratista en el cumplimiento de la labor contratada y la vocación permanente y continua”.

Lo anterior, se evidencia si se tiene en cuenta que en el recurso de apelación –al igual que se hizo en la demanda de tutela– se alegó: … que contrario a lo señalado por el A Quo se encuentra acreditado a través de las pruebas documentales que reposan en el plenario, que el actor al haber laborado como portero de las instalaciones del parqueadero de la maquinaria del Municipio de Ortega, debía tener disponibilidad de tiempo, cumplimiento de horario de trabajo, el cual correspondía a la misma jornada laboral ordinaria de empleados públicos, afirmando, que con ello se logra demostrar la existencia de una relación laboral escondida con los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes.

Aunado a lo anterior, el recurrente trae a colación diversos pronunciamientos del Consejo de Estado, donde indican que al probarse la permanencia de la labor y ser esta actividad inherente a la entidad, permite acreditar la existencia de un contrato realidad, y en consecuencia le asistiría derecho a reconocimiento y pago de los derechos económicos laborales, al haberse vinculado mediante un contrato camuflado, pero sin que con ello implique el reconocimiento de la calidad empleado público.

Ante dichas circunstancias, el apoderado judicial del demandante alude que está probado que su prohijado ejerció de manera personal la actividad por la cual fue contratado, que siempre hubo continua subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador, facultándolo para exigirle el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo de tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse todo el tiempo de duración del contrato y un salario como retribución del servicio.

En consecuencia, sostiene que es evidente que la labor contratada, debía realizarse bajo las continuas y permanentes ordenes, ya que el actor no podía actuar de manera independiente y autónoma, por lo que solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se acceda a las 13 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) pretensiones de la demanda. 11 Aspectos que fueron analizados y definidos de manera razonable por el Tribunal Administrativo del Tolima, el que, mediante providencia de 22 de julio de 2021, confirmó la decisión de primera instancia, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal): I. Prestación Personal del Servicio Frente a este aspecto, avizora la Sala que de conformidad con el material probatorio aportado al plenario, el señor SATURNINO GUTIÉRREZ CULMA, suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios con el MUNICIPIO DE ORTEGA, los cuales tenían como objeto ‘prestación de servicios de apoyo a la gestión de portería en las instalaciones del parqueadero de la maquinaria del municipio de Ortega Tolima’: -  Contrato de prestación de servicios No 025 del 15 de enero de 2015, con una duración de 75 días calendario, desde el 15 de enero de 2015 al 31 de marzo del mismo año, (fls. 3 a 7). 
 -  Contrato de prestación de servicios No 085 del 15 de abril de 2015, con una duración de 195 días calendario, el cual tuvo 2 adiciones, por el periodo comprendido desde el 15 de abril de 2015 al 24 de diciembre del mismo año, (fls. 143 a 147; 23 a 24 y 38 a 39).

En ese sentido, a través de los contratos de prestación de servicios aportados y las adiciones, permiten dilucidar que se encuentra acreditado el primer requisito para que se configure la existencia de una relación laboral, puesto que el señor SATURNINO GUTIÉRREZ CULMA fue contratado por el MUNICIPIO DE ORTEGA, para que prestara sus servicios personales de apoyo a la gestión de portería en las instalaciones del parqueadero de la maquinaria del municipio de Ortega Tolima.

II. Remuneración como Contraprestación del Servicio En cuanto al segundo elemento referente a la remuneración, este se encuentra plenamente acreditado, ya que dentro de los contratos suscritos entre las partes, se pactó el pago de unas sumas dinerarias que se les dio la denominación de “honorarios”, esto como pago de las labores que fueron desempeñadas por el demandante, al haber prestado sus servicios de apoyo a la gestión de portería en las instalaciones del parqueadero de la maquinaria del municipio de Ortega Tolima, lo que en realidad devienen a constituir en la remuneración respectiva en virtud a la ejecución de la actividad por la que fue contratada la demandante.

Como quiera que los elementos de la prestación personal del servicio y remuneración se encuentran debidamente acreditados, y de los cuales es menester advertir, que la entidad demandada no los refutó durante el proceso, se procede a estudiar el último elemento y más importante, correspondiente a 11 Extractado del fallo de segunda instancia. 14 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) la subordinación, para determinar si efectivamente hubo una relación laboral.

III. Subordinación o Dependencia (…) Conforme a lo precisado por nuestro máximo órgano de cierre, la subordinación radica sobre la potestad de dirección del empleador, al exigir el acatamiento de ordenes e instrucciones sobre el modo y la cantidad de trabajo, el cumplimiento de horarios para el desarrollo de este, y la imposición de los reglamentos internos. En virtud de lo anterior, al traer dichos preceptos jurisprudenciales al caso bajo estudio, encontramos que la parte demandante en su recurso de apelación, alude, que el actor debía tener disponibilidad de tiempo, cumplimiento de horario de trabajo, el cual correspondía a la misma jornada laboral ordinaria de los demás empleados públicos, y que la actividad desempeñada era inherente a dicha entidad, afirmaciones que debieron probarse por la parte actora y que de entrada advierte la Sala no se logró acreditar.

Sobre el particular, resulta conveniente establecer qué tipo de obligaciones debía cumplir el contratista, para determinar si hay razón para predicar la existencia de subordinación y continua dependencia del señor Gutiérrez Culma para con la entidad contratista. En este sentido, al revisar los contratos de Prestación de Servicios No. 025 y 0985 junto a las dos adiciones, se observa que en la cláusula segunda, se incorporaron como Obligaciones Del Contratista las siguientes: (…) Analizadas las obligaciones o labores que fueron encomendadas al señor SATURNINO GUTIÉRREZ CULMA, conforme a los contratos suscritos con la Administración Municipal de Ortega, se advierte que sus funciones se contraían a prestar apoyo a la gestión de portería en las instalaciones del parqueadero de la maquinaria del municipio, sin que en ningún momento, se le hubiese establecido el periodo u horario específico dentro del cual debía llevar a cabo el cumplimiento de sus funciones.

Incluso, de las actividades asignadas al accionante no se logra establecer su carácter permanente, continuo e ininterrumpido en la ejecución de las mismas, pues si bien, el señor Gutiérrez Culma, afirma que debía permanecer en las instalaciones cumpliendo horarios, lo cierto es que, la prestación del servicio fue interrumpida, ya que del contrato de prestación de servicios No. 025 del 15 de enero de 2015, hasta la celebración del contrato No. 085 del 15 de abril de 2015, hubo un interrupción de 15 días, perdiendo así el carácter de continuo y permanente, al haber sido con solución de continuidad.

Aunado a ello, tampoco se probó la vocación de permanencia y continuidad, pues si bien el actor alega que los servicios prestados eran necesarios e inherentes a la misión de la entidad, los contratos de prestación de servicios suscritos muestran otra situación, ya que además de la interrupción que existió entre uno y otro, también se observa que su duración fue de corto plazo, lo que permite concluir que su labor no era de carácter permanente, como si es el caso de las labores ejercidas por el personal que es contratado de planta en dicha entidad estatal.

Sumado a ello, de las obligaciones que le atribuyeron al señor SATURNINO 15 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) GUTIÉRREZ CULMA, no se desprende que las mismas obedezcan actividades inherentes a la entidad por la cual fue contratada, o se derive de su objeto misional, así como tampoco, existe algún medio de prueba que demuestre que ejercía funciones de los empleados del municipio de Ortega o que exista algún cargo similar a las funciones por las cuales fue contratada el actor.

En este sentido, no se logra corroborar los argumentos invocados por el actor frente a la continua subordinación a la que alude estuvo sujeto durante el tiempo que prestó sus servicios en el Municipio de Ortega, pues no se aprecia que hubiese ejercido sus funciones dentro de un horario laboral especifico, dado que no existe documento que acredite por lo menos, su horario de ingreso y de salida de la entidad; sin embargo, si en gracia de discusión está el cumplimiento de una jornada laboral, se podría aceptar que el demandante tuviere que cumplir horarios para ejercer sus obligaciones como contratista, similar a los demás trabajadores, sin ser dicha condición suficiente para concluir la existencia del elemento de subordinación, en tanto los empleados como los contratistas deben ejecutar sus actividades, en alguna jornada u horario que se haya pactado o convenido.

Asimismo, no obra prueba que acredite que el señor SATURNINO GUTIÉRREZ CULMA recibía órdenes de algún funcionario del ente territorial, pues de los informes realizados por el actor, siempre enfatizo que cuidaba y vigilaba la maquinaria, actividad por la cual fue contratada y si bien es cierto la realizaba dentro de las mismas instalaciones, con ello no es suficiente para demostrar la existencia de subordinación y dependencia entre las partes, máxime, cuando tampoco hubo vocación de permanencia y continuidad.

En consideración, para la Sala no existe discusión alguna que el demandante logró acreditar los elementos correspondientes a la Prestación Personal del Servicio y la Remuneración como retribución de sus labores, teniendo en cuenta que, las actividades pactadas dentro del contrato de prestación de servicios profesionales fueron realizadas directamente por el actor e igualmente, recibió una remuneración mensual con ocasión al desarrollo de sus actividades.

No obstante, no sucede lo mismo con el elemento subordinación, teniendo en cuenta que, el accionante no cumplió con la carga probatoria que le asistía para demostrar que estaba sujeto a órdenes, que no contaba con autonomía o independencia dentro de la Administración Municipal, al encontrarse bajo las directrices de un jefe inmediato y al cumplimiento de horario laboral durante todo el tiempo que permaneció vigente la prestación de sus servicios profesionales en la entidad; circunstancias que sí podrían dar lugar a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación pactada y acreditar que lo que realmente se configuró fue una auténtica relación laboral.

Lo anterior, debido a que, tratándose de asuntos relacionados con la declaratoria de existencia de un contrato realidad, la carga probatoria se encuentra radicada en cabeza de la parte demandante, quien estará en la obligación de acreditar en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio (de manera permanente), la remuneración respectiva y especialmente la subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de 16 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) cualquier otro servidor público.

Así las cosas, la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad, depende exclusivamente de la actividad probatoria de la parte demandante, dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación suscrita y la presencia real dentro de la actividad desplegada de los elementos anteriormente señalados, especialmente el de subordinación, que como se mencionó, es el que desentraña fundamentalmente la existencia de una relación laboral encubierta, lo cual, en el presente caso, no quedó plenamente demostrado, razón por la cual, los argumentos esbozados en el recurso de apelación no tienen vocación de prosperidad.

Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con el debate planteado en el recurso de apelación promovido contra la sentencia de primera instancia, que fue razonablemente definido por el Tribunal Administrativo del Tolima. 12 De conformidad con lo anterior, la Sala modificará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará la improcedencia del amparo solicitado por el señor Saturnino Gutiérrez Culma, por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre 12 Al respecto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, en sentencia de 15 de noviembre de 2018 (exp. 11001-03-15-000-2018-03400-00), señaló: 4.2.3. Así las cosas, lo que verdaderamente busca el actor es que el Juez constitucional vuelva a efectuar el estudio de su caso, como si este mecanismo constitucional, que es excepcional y residual, se tratara de una instancia adicional, o medio alterno y/o paralelo, para volver a analizar y ponderar lo que adecuada y razonablemente, dentro del ámbito de su competencia y autonomía, hizo adecuadamente el Juez natural.

Lo que, en sí mismo, comporta la improcedencia por falta de relevancia constitucional. La jurisprudencia Constitucional ha sido explícita en recalcar que cuando se cuestionan providencias judiciales, la procedencia de la acción de tutela está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso. … lo que realmente existe es una inconformidad del demandante con respecto al análisis y decisión asumida en el fallo censurado, lo que, de modo alguno, lo habilita para pretender, a través de un mecanismo excepcional como es la acción de tutela, se deje sin efectos lo decidido por el Juez de la causa.

Más aún, si se tiene en cuenta que la acción de tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional, tal y como lo recordó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 5 de agosto de 2014. 17 Radicación número: 110010315000202105836 01 Accionante: Saturnino Gutiérrez Culma Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 7 de octubre de 2021 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR la improcedencia del amparo solicitado por el señor Saturnino Gutiérrez Culma, de conformidad con las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 18