25000234100020230122401 — Consejo de Estado

Demandante: Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Demandante: RAMÓN CARLOS ERNESTO ORTEGÓN OBLIGADO Demandados: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y OTROS Temas: Confirma decisión de primera instancia que ordenó la reglamentación prevista en las normas invocadas.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación interpuesta por el Ministerio de Defensa Nacional contra la sentencia del 8 de noviembre de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B accedió a las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud El señor Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado, en nombre propio, ejerció la acción constitucional de la referencia contra «el gobierno nacional – ministerio de defensa nacional – tribunal medico laboral de revisión militar y de policía»1, con el fin de que se «conmine al gobernó nacional a dar estricto cumplimiento al parágrafo del artículo 17, al parágrafo 1 del artículo 21 y al artículo 46 del Decreto Ley 1796 de 20002»3. 2.

Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: El actor manifestó que los parágrafos del artículo 17 y primero del artículo 21 del Decreto Ley 1796 de 2000 establecen que el Gobierno nacional determinará la 1 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 2 «Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993». 3 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores.

Demandante: Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 conformación, requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con la Junta Médico-Laboral Militar o de Policía y el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, sin embargo, a pesar de que la norma es del año 2000, y contiene unas obligaciones de hacer, la parte demandada no ha atendido ese deber.

Precisó que el incumplimiento de estas disposiciones no permite estandarizar el procedimiento que se realiza a todos y cada uno de los miembros de las fuerzas militares y de policía cuando tienen que asistir a valoración, «prueba de este incumplimiento es que las normas en relación al funcionamiento de tribunal medico laboral de revisión militar y de policía contenidas en el decreto 094 de 1989 están vigentes y son las aplicables, por la ausencia del cumplimiento del presente parágrafo»4.

Señaló que por su parte el artículo 46 del Decreto Ley 1796 de 2000, prevé que corresponde al Gobierno nacional establecer los criterios de calificación que deben ser revisados, modificados o actualizados cuando menos una vez cada tres años, no obstante, no se ha atendido la disposición y por ende, no se han revisado, modificado o actualizado tales criterios.

Sostuvo que la falta de revisión, actualización o modificación de los criterios, afectan la adecuada valoración de la pérdida de capacidad laboral de cada uno de los miembros de la Fuerza Pública y la Policía Nacional, «pues se están utilizando criterios de evaluación que no están actualizados, ni acompasados con los avances técnico científicos, al punto que hay lesiones en el baremo de calificación del decreto 094 de 1989 que ya no se ven en la práctica clínica, en tanto acorde con los avances técnico científicos, hoy existen lesiones y afecciones que no están contemplados en el baremo de 1989». 3.

Trámite de la solicitud en primera instancia5 Mediante auto del 21 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B admitió la demanda y ordenó la notificación al Ministerio de Defensa Nacional, al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía y tuvo como pruebas los documentos allegados con la demanda.

A través de proveído del 4 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso la vinculación del Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en atención a lo manifestado por la Coordinadora del Grupo Asesor del Tribunal Médico Laboral. En providencia del 20 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vinculó al presidente de la República de Colombia, al advertir que «se exige el cumplimiento de lo estipulado en el parágrafo del artículo 17, 4 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 5 En providencia del 6 de septiembre de 2023, el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, resolvió declarar la falta de competencia para conocer de la acción de cumplimiento, y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en razón a que el medio de control de la referencia, e interpuso en contra de una entidad del orden nacional.

Demandante: Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 parágrafo 1° del artículo 21 y el artículo 46 del Decreto Ley 1796 de 2000, mediante el cual se le ordena al Gobierno nacional reglamentar lo consagrado en los referidos artículos». 4.

Contestación de la demanda 4.1. Ministerio de Defensa Nacional El apoderado judicial solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, toda vez que el ente ministerial ha dado cumplimiento progresivamente6 a los artículos 17, 21 parágrafo primero y 46 del Decreto 1796 de 2000. Aclaró que en este caso se habla de una valoración que efectúa un organismo de calificación como es el Tribunal Médico Laboral, conforme con los postulados del artículo 21 del Decreto 1796 de 2000.

Precisó que los conceptos de capacidad sicofísica se encuentran reglamentados «aparte de las Juntas Médico-Laborales, en el artículo 4° del Título II del Decreto 1796 de 2000, que establece que éstos son exámenes médicos y paraclínicos que se deben realizar previo a unos eventos expresamente determinados»7. Afirmó que el Decreto 1796 de 2000 regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones de los miembros de la fuerza pública, alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.

Resaltó que la sentencia C-970 de 2003 de la Corte Constitucional, indicó que es la Junta Médico-Laboral, el cuerpo colegiado idóneo, en primera instancia, para determinar la disminución de la capacidad laboral de un miembro de la fuerza pública, y en la segunda instancia, es el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. Señaló que la Junta hace una valoración conjunta del paciente en cuanto a su estado físico, mental y laboral, y determina de acuerdo con los índices que le fija la norma reguladora, esto es el Decreto 094 de 1989, el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, así como si el evaluado es apto o no para continuar en actividad.

Transcribió los artículos 27 al 31 del Decreto 094 de 1989, referidos a la convocatoria del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, asistencia del interesado, oportunidad para solicitar la convocatoria, notificación de las actas de Juntas y Tribunales Médico – Laboral e irrevocabilidad de las decisiones de éste, para concluir que los criterios allí fijados «son genéricos, que 6 El apoderado no precisa, ni explica cómo ha dado cumplimiento progresivo, simplemente hace la afirmación sin respaldo alguno. 7 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores.

Demandante: Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 se asignan según cada caso en particular en razón a la patología diagnosticada y las lesiones y afectaciones sufridas, aun incluyéndose nuevas enfermedades bajo los criterios técnicos científicos». 4.2.

Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía La Coordinadora del Grupo Asesor de ese organismo, pidió que se le desvinculara de la presente acción, por cuanto no tiene competencia legal para cumplir lo solicitado por la parte actora. Resaltó que ese tribunal médico tiene como finalidad conocer en última instancia las reclamaciones que surjan contra las decisiones de la Junta Médica Laboral, que puede ratificar, modificar o revocar.

Aseguró que revisado el Sistema de Gestión Documental y de Archivo del Ministerio de Defensa (SGDA), se encontró que:  Mediante oficio radicado en el Ministerio de Defensa Nacional bajo el número RE20230724026669 del 24 de julio de 2023, el accionante solicitó a ese organismo médico laboral que diera cumplimiento al parágrafo del artículo 17, al parágrafo 1 del artículo 21 y al artículo 46 del decreto ley 1796 de 2000.  A través del Oficio RS20230801082761 del 01 de agosto de 2023, se remitió por competencia la petición del accionante al Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 8 y 9 del Decreto 1795 de 2000.  Lo anterior fue informado al demandante con el Oficio RS20230801082745 del 1.º de agosto de 2023.  De acuerdo con el certificado de comunicación electrónica con ID 9405 emitido por Servicios de Envíos de Colombia 4-72, empresa externa al Ministerio de Defensa, en calidad de tercero de confianza certificó que el referido oficio fue entregado y recibido en el correo obligado9@hotmail.com el 01 de agosto de 2023, con lectura del mensaje el 01 de agosto de 2023 a las 19:14:10.

Con fundamento en lo anterior, sostuvo que ese organismo médico laboral no tiene competencia legal para acceder a las pretensiones de la demanda. 4.3. Presidente de la República La apoderada judicial se opuso a la prosperidad de las peticiones en relación con el primer mandatario, que, aunque conforma el Gobierno nacional con el Ministerio de Defensa Nacional, es al ente ministerial al que le corresponde atender la defensa judicial en los términos de los artículo 159 del CPACA y 115 superior, en razón a que el presidente de la República no es el responsable de preparar y tramitar el acto administrativo cuya expedición se reclama, en caso de que se encuentre que así debería ser, ni es quien debe asumir, desde el punto Demandante: Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de vista judicial la defensa de la actuación de la administración, por la presunta omisión en cumplir lo dispuesto en las normas invocadas en la demanda.

Señaló que para establecer si existe o no responsabilidad en cabeza del presidente de la República, es necesario remitirse al artículo 115 de la Constitución Política, que prevé que […] el presidente de la República es el Jefe del Estado, del Gobierno y la Suprema Autoridad Administrativa, y en cada negocio particular, el Gobierno se constituye con el presidente de la República y el Ministro o el Director de Departamento correspondiente, de manera que los actos del Primer Mandatario tienen valor y fuerza cuando sean suscritos y comunicados por el “Gobierno”; hecho por el cual se hace responsable el Ministro del ramo respectivo o el Director del Departamento Administrativo correspondiente.

Sostuvo según el parágrafo del artículo 60 de la Ley 489 de 1998, relativa a las funciones de los ministros, establece que éstos dirigen los ministerios con la colaboración de los viceministros y entre sus funciones esta, entre otras: a) Ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que el Presidente de la República les delegue o la ley les confiera y vigilar el cumplimiento de las que por mandato legal se hayan otorgado a dependencias del Ministerio, así como de las que se hayan delegado en funcionarios del mismo”.

Y, complementariamente, dice la norma: “[l]a representación de la Nación en todo tipo de procesos judiciales se sujetará a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo [hoy C.P.A.C.A.] y a las disposiciones especiales relacionadas. Indicó que el artículo 159 del CPACA, también determinó que quien tiene la «capacidad y la representación» de las entidades públicas y, particularmente, en lo que se refiere a la representación judicial de los ministerios y departamentos administrativos está en cabeza de sus ministros y directores; precisó que «[l]a única excepción que establece esta norma (C.P.A.C.A. Art. 159) es la relacionada con el tema “contractual”: “(…) Cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”»8 Explicó que, de una lectura integral de las disposiciones mencionadas, es válido afirmar que, en cuanto a los actos que expida el Gobierno nacional, su representación judicial está en cabeza del ministro o director correspondiente, no en el presidente de la República.

Manifestó que sin duda el cumplimiento de una norma contenida en una ley, que otorga al ejecutivo del orden nacional el deber de reglamentar algún punto, implica el ejercicio de la potestad reglamentaria, que, sin duda alguna, corresponde al Gobierno nacional, conforme lo establece el numeral 11 del artículo 189 superior, en concordancia con el 115, para lo cual requiere necesariamente del concurso de sus ministros y/o directores de departamento administrativo, según sea el caso.

Destacó que es necesario comprender que el primer mandatario no expide los decretos «mutuo propio», pues existe toda una organización para hacerlo, que 8 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. Demandante: Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 está reglamentada, y que permite concluir que, aunque la competencia constitucional para ejercer la potestad reglamentaria está asignada al presidente de la república, «no hay forma de que se ejecute sin el concurso de los Ministerios y Departamentos Administrativos […] que conforman el Gobierno nacional junto con el primer mandatario, así como tampoco es posible esperar y exigir al presidente de la República que sea el quien tome la iniciativa para el mismo efecto».

Transcribió el Decreto 1081 de 20159, normativa relacionada con el ejercicio de la potestad reglamentaria, para que se dimensione el trabajo que implica la producción normativa, y se entienda que junto con las normas constitucionales mencionadas, «es válido seguir insistiendo a la Sección Quinta del H. Consejo de Estado que no es el presidente de la República quien tiene “literalmente” la iniciativa para reglamentar cada norma que se expida por el Legislador (habrá temas o casos en que lo haga, pero no es lo común, ni lo normal) y que por ello tampoco lo es para responder judicialmente por alguna omisión del Gobierno nacional», razón por la que solicitó que el primer mandatario no sea llamado a este tipo de proceso en calidad de «demandado» ni «vinculado».

Resaltó que cuando es necesario expedir un decreto, como el que se pide en este proceso, en la práctica, el documento debe ser elaborado por el ministerio o departamento administrativo competente sobre la materia, conforme se prevé en los artículos 2.1.2.1.3 y siguientes del Decreto 1081 de 2015. Sostuvo que es responsabilidad de la entidad, que conforma el Gobierno con el primer mandatario, expedir «las normas que se echan de menos en la reglamentación del Decreto 1796 de 2000, presentar el proyecto de Decreto que corresponda, de acuerdo con sus funciones, siempre y cuando exista la obligación de expedir ese acto administrativo».

Por último, adujo que en el presente asunto el Ministerio de Defensa Nacional, demandado, es el ente que conoce el asunto y es competente sobre la materia, «ha hecho la defensa de la actuación de la administración, en el sentido de explicar el trámite que le dan a la citación del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar o de Policía, como lo hace en la práctica, lo que es totalmente ajeno a las competencias de mi representado y que le es ajeno a su conocimiento». 5.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia del 8 de noviembre de 2023, declaró el incumplimiento por parte del Gobierno nacional conformado por el presidente de la República y el ministro de Defensa Nacional de lo establecido en los parágrafos del artículo 17, primero del artículo 21 y el artículo 46 del Decreto Ley 1796 de 2000 y les ordenó que reglamentaran lo concerniente en las referidas disposiciones en el término de un año contado a partir de la notificación de la providencia. 9«Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República» Demandante: Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 El Tribunal precisó que de la lectura de las normas que se estiman incumplidas es clara la existencia de un mandato imperativo e inobjetable, toda vez que se establece que corresponde al Gobierno nacional, conformado en este asunto por el presidente de la República y el ministro de Defensa Nacional, ejercer su potestad reglamentaria en relación con (i) los requisitos de los miembros, funciones y procedimientos relacionados con la Junta Médico-Laboral, (ii) conformación, requisitos de los miembros, funciones y procedimientos relacionados con el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía y (iii) los criterios de calificación de la capacidad sicofísica, de disminución de la capacidad laboral e indemnizaciones y de la clasificación de las lesiones y afecciones, teniendo en cuenta los avances técnico-científicos, lo cual no ha sido acatado.

Sostuvo el Tribunal que las obligaciones se encuentran vigentes desde el 14 de septiembre de 2000, fecha en la que se expidió el Decreto 1796 y pese a que no se impuso un término para el ejercicio de la potestad reglamentaria, puede ordenarse su acatamiento, máxime que han transcurrido más de 23 años desde la expedición de la norma que se reclama incumplida.

Al respecto señaló: Pues tal como lo admitió la respectiva cartera ministerial, el funcionamiento del cuerpo colegiado y las valoraciones respectivas a los miembros de la fuerza pública se realiza teniendo como base lo contemplado en el Decreto 094 de 1989. En ese contexto, advierte la Sala que el Gobierno Nacional, esto es el presidente de la República y el Ministerio de Defensa Nacional han incumplido el deber contenido en el parágrafo del artículo 17, parágrafo 1° del artículo 21 y el artículo 46 del Decreto Ley 1796 de 2000, en el entendido que no existe prueba alguna que permita establecer que el Gobierno Nacional ha dado cumplimiento al precepto normativo en comento.

En consecuencia, se ordenará al Gobierno Nacional conformado por el presidente de la República y el Ministerio de Defensa Nacional, que en cumplimiento del mandato expreso contenido en el parágrafo del artículo 17, parágrafo 1° del artículo 21 y el artículo 46 del Decreto Ley 1796 de 2000 reglamente lo concerniente en las referidas disposiciones, en el término de un (1) año contado a partir de la notificación de esta providencia. 6.

La impugnación10 El apoderado judicial del Ministerio de Defensa Nacional solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declarara improcedente la acción de cumplimiento, en razón a que la misma busca el acatamiento de una norma que genera un gasto público. Así mismo, pidió que, de no accederse a lo solicitado, se le otorgue un plazo mayor y razonable, atendiendo la complejidad y dimensión de la materia, para cumplir cabalmente el fallo.

Manifestó que la sentencia objeto de impugnación dispuso que se regulara sobre (i) los requisitos de los miembros, funciones y procedimientos relacionados con la Junta Médico-Laboral, (ii) conformación, requisitos de los miembros, funciones y procedimientos relacionados con el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar 10 La sentencia del 8 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, fue notificada por medios electrónicos el 17 de noviembre de 2023, y el escrito de impugnación presentado por el apoderado del Ministerio de Defensa Nacional fue radicado por correo el 22 de noviembre de 2023, término que se encuentra oportuno. Demandante: Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 y de Policía y (iii) los criterios de calificación de la capacidad sicofísica, de disminución de la capacidad laboral e indemnizaciones y de la clasificación de las lesiones y afecciones, teniendo en cuenta los avances técnico-científicos.

Sin embargo, el Tribunal no advirtió que tales órdenes no se circunscriben únicamente a tres artículos, toda vez que conllevaría a la actualización completa de todo el marco normativo en materia médico laboral del régimen exceptuado de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional, «la modificación normativa señalada, versa entre otros aspectos, las indemnizaciones y eventuales reconocimiento de pensiones por invalidez, lo cual implica un gasto público, contraviniendo lo señala en el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997»11.

Sostuvo el apoderado del Ministerio de Defensa Nacional en su argumento de impugnación lo siguiente: […] las facultades extraordinarias con las que fue embestido el Presidente de la República en su momento para la expedición del Decreto mencionado, no se encuentra hoy vigentes, por lo que se requiere realizar el trámite especial ante el Congreso de la República, para solicitar nuevamente tal facultad y se expida la normatividad necesaria para dar cumplimiento a lo ordenado, lo cual implicaría el ajuste de toda la normatividad medico laboral del régimen exceptuado de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.

Ahora bien, se hace necesario señalar que el cumplimiento de la orden judicial implica, entre otros asuntos, la determinación de los criterios de calificación de la capacidad sicofísica, de disminución de la capacidad laboral e indemnizaciones y de la clasificación de las lesiones y afecciones, siendo este un tema que versa directamente sobre los derechos fundamentales de la salud y la seguridad social (pensión de invalidez).

Así entonces, por tratarse de la reglamentación de este tipo de derechos, el Congreso de la República de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 152 de la Carta Magna y los artículos 207 y 208 de la Ley 5 de 1992, debería tramitar esta reforma del régimen medico laboral de las fuerzas militares y de policía, bajo el procedimiento de una Ley estatutaria12.

Agregó que para que esa cartera pueda cumplir la orden judicial, es indispensable convocar a todas las direcciones de sanidad de cada una de las fuerzas militares y de Policía, al personal médico y administrativo de las mencionadas dependencia y al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía; además, se requiere la participación activa de los Ministerios de Salud y de Hacienda y Crédito Público, toda vez que hacen parte con voz y voto del Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional conforme con el artículo 8.º del Decreto 1795 de 2000.

Resaltó que en la sentencia objeto de impugnación las órdenes impartidas y el plazo concedido no ponderó la dimensión del régimen médico laboral de la Fuerza Pública que [N]ecesita de un procedimiento de largo plazo que involucre la participación y aportes de cada uno de los actores de este sistema, el desarrollo en conjunto de las actividades que devienen de varias fases desde la adopción de políticas por parte del alto Gobierno, las instrucciones de los señores Ministros involucrados, los altos mandos militares de cada una de las Fuerzas Militares y Policía Nacional, la dirección general de sanidad de las fuerzas militares, Las direcciones de sanidad militar del Ejército Nacional, Armada Nacional, Fuerza Aeroespacial y Policía Nacional, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, la Secretaria General del Ministerio de Defensa y demás dependencias involucradas y relacionadas. 11 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 12 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores.

Demandante: Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Como puede advertirse, no se trata de un mero ajuste normativo como parece entenderlo el fallador de primera instancia, puesto que al modificar o ajustar el Decreto 1796 de 2000, se afectan directamente otras normas del régimen médico laboral exceptuado de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional, tales como: el Decreto 094 de 1989, Decreto 4433 de 2004, entre otros, que se encuentran íntimamente interrelacionados con el Decreto objeto del fallo de la acción de cumplimiento del presente asunto13.

Destacó que no se trata de la reglamentación de los tres artículos contenidos en el fallo de primera instancia, «sino que realizar estas modificaciones implican toda la actualización del régimen médico laboral exceptuado de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional». Explicó que al tratarse de temas que versan sobre un conocimiento técnico, científico, objetivo y especializado, para dar cumplimiento a la orden judicial, se requiere de los aportes de múltiples profesionales con interdisciplinariedad, en las distintas áreas del conocimiento necesarias para determinar los criterios de calificación de la capacidad sicofísica, de disminución de la capacidad laboral e indemnizaciones y de la clasificación de las lesiones y afecciones.

Con fundamento en lo anterior estimó que el plazo otorgado de un año es insuficiente para cumplir con la sentencia impugnada. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado14. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia del 8 de noviembre de 2023, que accedió a las pretensiones de la demanda y le ordenó al Gobierno nacional, integrado por el presidente de la República y el ministro de Defensa Nacional que en el término de un año contado a partir de la ejecutoria del fallo, cumpla con la reglamentación impuesta en el parágrafo del artículo 17, parágrafo 1.° del artículo 21 y el artículo 46 del Decreto Ley 1796 de 2000. 3.

Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 13 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 14 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Demandante: Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente.

Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos.

De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual;

(iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el acatamiento de normas que establezcan gastos. 4.

La constitución de la renuencia En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que “[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”15. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”16. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 16 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019.

Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. La parte accionante allegó copia del escrito del 21 de julio de 2023, enviado por correo electrónico del 24 de julio de la misma anualidad, al Ministerio de Defensa Nacional y al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, en el que les solicita que cumplan con el deber de reglamentación previsto en los artículos 17, parágrafo, 21 parágrafo primero y 46 del Decreto Ley 1796 de 2000.

Revisado el expediente, no se encontró respuesta a la solicitud, por tanto, se observa que está acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción, respecto de los artículos 17 parágrafo, 21 parágrafo primero y 46 del Decreto Ley 1796 de 2000. Ahora, en relación al presidente de la República, fue vinculado en el trámite de la primera instancia mediante auto del 20 de octubre de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que se advierte que de conformidad con el artículo 5° de la Ley 393 de 1997, el juez de cumplimiento debe notificar a la autoridad que según el ordenamiento jurídico pueda tener competencia para cumplir el deber omitido, razón por la que en el caso concreto es el mismo operador jurídico quien constituye en renuencia a la autoridad administrativa, con lo cual se cumplió con el requisito en comento. 5.

De la procedencia de la acción de cumplimiento Este mecanismo vela por hacer efectivo el acatamiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión de la respectiva autoridad, por tanto, su finalidad es la observancia del ordenamiento jurídico vigente. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido 17 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41- 000-2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.

Demandante: Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 otro instrumento de defensa judicial para lograr la efectiva materialización de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

En el sub lite, el demandante pretende el acatamiento del parágrafo del artículo 17, parágrafo 1.° del artículo 21 y el artículo 46 del Decreto Ley 1796 de 2000 para que el Gobierno nacional en cabeza del presidente de la República y el Ministerio de Defensa Nacional cumpla con su deber de reglamentar lo allí ordenado, frente a lo cual no se advierte que la parte actora cuente con otro mecanismo de defensa judicial para obtener el deber que reclama desatendido.

Los preceptos que se piden cumplir resultan actualmente exigibles porque no están derogados ni suspendidos. Por otra parte, su acatamiento no implica gasto, pues el deber consiste en regular lo allí dispuesto, es decir se trata de una obligación de hacer, que no conlleva erogación pecuniaria alguna; ni la protección de derechos fundamentales, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 6.

El caso concreto 6.1. Disposición que se pretende cumplir Como quedo expuesto, la parte demandante pretende el cumplimiento de los parágrafos del artículo 17, 1.º del artículo 21 y artículo 46 del Decreto Ley 1796 de 2000, para que la parte demandada reglamente la mencionada ley. El texto de la norma invocada señalada dispone: DECRETO 1796 DE 2000 por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 […]

ARTICULO

17. INTEGRACIÓN DE LA JUNTA MÉDICO-LABORAL MILITAR O DE POLICÍA. La Junta Médico-Laboral Militar o de Policía estará integrada por tres (3) médicos de planta de la Dirección de Sanidad de la respectiva Fuerza o de la Policía Nacional, de los cuales uno será representante de Medicina Laboral. Cuando el caso lo requiera, la Junta Médico-Laboral podrá asesorarse por médicos especialistas o demás profesionales que considere necesarios.

PÁRRAFO. El Gobierno Nacional determinará los requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con la Junta Médico-Laboral. […]

ARTICULO 21. TRIBUNAL MÉDICO-LABORAL DE REVISIÓN MILITAR Y DE POLICÍA. El Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía conocerá en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico- Demandante: Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Laborales y en consecuencia podrá ratificar, modificar o revocar tales decisiones.

Así mismo, conocerá en única instancia la revisión de la pensión por solicitud del pensionado.

PARÁGRAFO 1. El Gobierno Nacional determinará la conformación, requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía. […]

ARTICULO

46. DETERMINACIÓN DE CRITERIOS. El Gobierno Nacional determinará para efectos de la valoración del personal que trata el presente decreto, los criterios de calificación de la capacidad sicofísica, de disminución de la capacidad laboral e indemnizaciones y de la clasificación de las lesiones y afecciones. Los criterios anteriormente citados serán revisados, modificados o actualizados cuando menos una vez cada tres años, teniendo en cuenta los avances técnico-científicos correspondientes. 6.2.

De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar que se ejecute toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como «deberes» 18.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, u deber «imperativo e inobjetable» en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. Ahora bien, el artículo 5.º de la Ley 393 de 1997 señala que la presente acción se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, es decir, impone al demandante la carga de establecer, tanto para la constitución en renuencia y la interposición de la demanda, la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones públicas que debe cumplir la norma.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo. Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio. De la lectura de la normativa se observa que se le impone al Gobierno nacional conformado por el presidente de la República y el Ministerio de Defensa Nacional el deber de reglamentar los requisitos de los miembros, funciones, procedimiento y demás aspectos relacionados con la Junta Médico Laboral, así como determinar la conformación, requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía y establecer los criterios de calificación de la capacidad sicofísica, de disminución de la capacidad laboral e indemnizaciones 18 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.

(Diccionario de la Real Academia Española). Demandante: Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 y de la clasificación de las lesiones y afecciones, para el cumplimiento de las mismas.

El Ministerio de Defensa Nacional adujo que ha dado cumplimiento progresivamente a los parágrafos del artículo 17, 21 y artículo 46 del Decreto 1796 de 2000, que los criterios de valoración están determinados en los artículos 27 al 31 del Decreto 094 de 2003, de manera genérica y se asignan según cada caso en particular en razón a la patología diagnosticada, las lesiones y afectaciones sufridas, aun incluyéndose nuevas enfermedades bajo los criterios técnicos científicos.

Por su parte, el presidente de la República, sostuvo que es el Ministerio de Defensa Nacional el ente que conoce el asunto y es competente sobre la materia, para expedir el acto administrativo contentivo de la reglamentación solicitada del Decreto 1796 de 2000, documento debe ser elaborado conforme se prevé en los artículos 2.1.2.1.3 y siguientes del Decreto 1081 de 2015.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B estimó que las normas contienen un mandato imperativo e inobjetable, que las obligaciones se encuentran vigentes desde el 14 de septiembre de 2000, fecha en la que se expidió el Decreto 1796 de esa misma anualidad y pese a que no se impuso un término para el ejercicio de la potestad reglamentaria, puede ordenarse su acatamiento, máxime que han transcurrido más de 23 años desde la expedición de la norma que se reclama incumplida.

El fallo de primera instancia fue impugnado por el Ministerio de Defensa Nacional que solicitó que se revocara la decisión y se declarara la improcedencia de la acción, toda vez que se busca el acatamiento de normas que generan un gasto público, situación que conforme se explicó no ocurre en este asunto. Adicionalmente, solicitó que, en caso de no acceder a lo pedido, se modificara el plazo que se le otorgó atendiendo la complejidad y dimensión de la materia pues la orden judicial conlleva la actualización completa de todo el marco normativo en materia médico laboral del régimen exceptuado de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional, por lo que resulta indispensable convocar a todas las direcciones de sanidad de cada una de las fuerzas militares y de Policía, al personal médico y administrativo de las mencionadas dependencia y al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía; así como la participación activa de los Ministerios de Salud y de Hacienda y Crédito Público, que hacen parte del Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.

Revisadas las normas invocadas como incumplidas, estas son precisas en señalar que el Gobierno nacional tiene la obligación de reglamentar los artículos 17, 21 y 46 del Decreto 1796 de 2000, para (i) establecer los requisitos de los miembros, funciones, procedimiento y demás aspectos relacionados con la Junta Médico Laboral, (ii) determinar la conformación, requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía; y, (iii) establecer los criterios de calificación de la capacidad sicofísica, de disminución de la capacidad laboral e indemnizaciones y de la clasificación de las lesiones y afecciones, para el Demandante: Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 cumplimiento de las mismas, deber que se encuentra desatendido, pues, el decreto ley fue expedido el 14 de septiembre de 2000.

Se observa que, si bien la norma no fijó un plazo para que se llevara a cabo la reglamentación, esta Sala ha manifestado19 que la acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de regular determinado tema con independencia de si se impuso término o no, es decir, que la ausencia de un plazo para ejercer la facultad que se otorga para desarrollar ciertas materias no deriva en la inexigibilidad de lo dispuesto como mandato en la norma.

Por otra parte, si bien el ente ministerial ha sostenido que ha dado cumplimiento progresivamente a los artículos 17, 21 parágrafo primero y 46 del Decreto 1796 de 2000, lo cierto, es que aún no se han expedido los actos administrativos que reglamenten las citadas disposiciones, pese a que la obligación es clara, no da lugar a equívocos ni ambigüedades, y han transcurrido más de veintitrés años sin que se consolide su materialización. En efecto, debe recordarse que, en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: «[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]».

(Subraya la Sala). Con fundamento en lo anterior, es evidente que el Gobierno nacional, en cabeza del presidente de la República y del Ministerio de Defensa Nacional no ha reglamentado los artículos 17, 21 y 46 del Decreto 1796 de 2000. Ahora en cuanto a la solicitud del apoderado de la cartera demandada de que modifique el plazo de un año otorgado en la decisión de primera instancia, en razón a que es insuficiente para efectuar el trámite reglamentario ordenado, en cuanto el tema es complejo y conlleva la realización de acciones con otras autoridades.

Considera la Sala que la argumentación aducida por el ente ministerial no es de recibo, en razón que ha transcurrido más de veintitrés años, por lo que puede inferirse que el término otorgado es suficiente para la reglamentación ordenada. En consecuencia, esta Sala, confirmará la decisión del Tribunal que declaró el incumplimiento de las normas demandadas y le ordenó al Gobierno nacional conformado por el presidente de la República y el Ministerio de Defensa Nacional, que reglamentara los mandatos expresos contenidos en el parágrafo del artículo 17, parágrafo 1° del artículo 21 y el artículo 46 del Decreto Ley 1796 de 2000, en el término de un año contado a partir de la notificación de la providencia, por las razones aquí señaladas. 19 Sección Quinta, sentencias del 26 de noviembre de 2015, expediente con radicado número 63001-23-33-000-2015-00227-01, M.P. Rocío Araújo Oñate y 19 de agosto de 2021, expediente No. 15001-23-33-000-2020-02351-01 M.P. Rocío Araújo Oñate (E).

Demandante: Ramón Carlos Ernesto Ortegón Obligado Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Rad: 25000-23-41-000-2023-01224-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia del 8 de noviembre de 2023 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que ordenó al al Gobierno nacional conformado por el presidente de la República y el Ministerio de Defensa Nacional, que reglamenten las materias de que tratan el parágrafo del artículo 17, parágrafo 1.° del artículo 21 y el artículo 46 del Decreto Ley 1796 de 2000, en el término de un año contado a partir de la notificación de esta providencia de segunda instancia.

SEGUNDO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx”