Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: CONEXIA S.A.S. Accionado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN CUARTA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.
Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la accionante contra el Consejo de Estado - Sección Cuarta. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La sociedad Conexia S.A.S., a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 16 de noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el núm. de radicación 25000-23-37-000-2019-00445-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que el 1.° de agosto de 2013 suscribió un contrato de prestación de servicios con la sociedad SALUDCOOP EPS, con el objeto de “[…] proveerle un sistema informático de software desarrollado en forma personalizada para conectar a todos sus proveedores médicos, con el fin de que todas las atenciones de los asegurados fueran validadas, auditadas y autorizadas en tiempo real […]”. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: Conexia S.A.S. 2.2.
Explicó que, mediante el oficio núm. C-00925-2014 de 8 de mayo de 2014, el revisor fiscal de la sociedad SALUDCOOP EPS, certificó que los recursos administrados por la mencionada EPS eran de naturaleza parafiscal. 2.3. Expresó que el 16 de julio de 2014 presentó la declaración de IVA del tercer bimestre del año 2014 “[…] por un valor total inicial de $272.515.000, mediante formulario N. 3001603615314, con numero [sic] de radicación interno 91000244112291 […]”. 2.4.
Manifestó que presentó solicitud corrección de la declaración de IVA correspondiente al tercer bimestre del año 2014 y que la DIAN expidió la liquidación oficial de corrección núm. 32241201500081 de 10 de agosto de 2015, mediante la cual “[…] redujo el valor que tenía que pagar CONEXIA por concepto de IVA a la suma de NOVENTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA MIL PESOS ($93.440.000) M/Cte […]”. [Negrilla original del texto] 2.5.
Precisó que la DIAN, mediante el auto núm. 322402016001367 de 5 de mayo de 2016, abrió una investigación tributaria en su contra con la finalidad de determinar si el valor de los ingresos reportados en el tercer bimestre de 2014, correspondían a ingresos por operaciones excluidas. 2.6. Adujo que la DIAN, mediante la liquidación oficial de revisión núm. 322412017000099 de 23 de marzo de 2018, estableció que el “[…] saldo a pagar por este periodo era de QUINIENTOS VEINTINUEVE MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y TRES MIL PESOS ($529.593.000) M/Cte., incluida la sanción por inexactitud […]”. 2.7.
Expuso que presentó recurso de reconsideración y que la DIAN, mediante la Resolución núm. 992232019000001 de 25 de febrero de 2019, confirmó la liquidación oficial de revisión núm. 322412017000099 de 23 de marzo de 2018. 2.8. Indicó que promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 000-23-37-000-2019-00445-00/01 en contra de la DIAN, para que se declarara la nulidad de la liquidación oficial de revisión núm. 322412017000099 de 2018 y de la Resolución núm. 992232019000001 de 2019. 2.9.
Preciso que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección “A”, mediante sentencia de 3 de junio de 2022, negó las pretensiones de la demanda. 2.10. Refirió que interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y que, mediante sentencia de 16 de noviembre de 2023, el Consejo de Estado - Sección Cuarta confirmó el fallo de primera instancia, al considerar que “[…] el aspecto 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: Conexia S.A.S. objetivo determinante de la exclusión no es el origen de los recursos con que se pagaron servicios informáticos suministrados por la actora.
Este se contrae, a si el servicio objeto de análisis, efectivamente desarrolló prestaciones propias del POS; situación que la parte demandante no probó […]”. [Negrilla original del texto] 2.11. Adujo que la autoridad accionada incurrió en un defecto fáctico y en un defecto sustantivo. Como fundamento de estos señaló, en síntesis, lo siguiente: “[…] [L]a sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Cuarta, ha vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de CONEXIA, en tanto se profirió: i) sin valorar el contrato celebrado entre CONEXIA y SALUDCOOP como el documento que acreditaba, fehacientemente, el supuesto fáctico contemplado en los numerales 3 y 8 del entonces vigente artículo 476 del Estatuto Tributario y el artículo 1 del Decreto 841 de 1998, respecto de la exclusión objetiva de IVA de los servicios prestados por el Accionante a la referida EPS, ii) haciendo una exigencia probatoria -en torno a la precitada exclusión de IVA- sin sustento en el derecho sustancial, que desembocó en la denegación de las pretensiones de CONEXIA y, iii) sin realizar un análisis -con base en la responsabilidad subjetiva- de la exoneración de responsabilidad de CONEXIA por la existencia de una diferencia de criterios (ponderada y razonable) entre la hoy Accionante y la DIAN respecto del IVA correspondiente al tercer bimestre de 2014 […]”.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y/o cualquier otro amenazado o afectado a CONEXIA S.A.S., vulnerados por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta con la sentencia de segunda instancia de fecha dieciséis (16) de noviembre de 2023, proferida en el marco del proceso No. 25000-23-37-000-2019-00445-01 (27036) adelantado por CONEXIA S.A.S. en contra de la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al fallar: i) sin valorar el contrato celebrado entre CONEXIA y SALUDCOOP como el documento que acreditaba, fehacientemente, el supuesto fáctico contemplado en los numerales 3 y 8 del entonces vigente artículo 476 del Estatuto Tributario y el artículo 1 del Decreto 841 de 1998, respecto de la exclusión objetiva de IVA de los servicios prestados por el Accionante a la referida EPS, ii) haciendo una exigencia probatoria -en torno a la precitada exclusión de IVA-sin sustento en el derecho sustancial, y, iii) sin realizar un análisis -con base en la responsabilidad subjetiva- de la exoneración de responsabilidad de CONEXIA por la existencia de una diferencia de criterios (ponderada y razonable) entre la hoy Accionante y la DIAN, en relación con la imposición de una sanción por inexactitud en sus declaraciones tributarias.
SEGUNDA: DEJAR SIN VALOR NI EFECTO la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta de fecha dieciséis (16) de noviembre de 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: Conexia S.A.S. 2023, proferida en el proceso No. 25000-23-37-000-2019-00445-01 (27036), adelantado por CONEXIA S.A.S. en contra de la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que negó las pretensiones (incurriendo en los defectos fáctico y sustantivo): i) sin valorar el contrato celebrado entre CONEXIA y SALUDCOOP como el documento que acreditaba, fehacientemente, el supuesto fáctico contemplado en los numerales 3 y 8 del entonces vigente artículo 476 del Estatuto Tributario y el artículo 1 del Decreto 841 de 1998, respecto de la exclusión objetiva de IVA de los servicios prestados por el Accionante a la referida EPS, ii) haciendo una exigencia probatoria -en torno a la precitada exclusión de IVA- sin sustento en el derecho sustancial, y, iii) sin realizar un análisis -con base en la responsabilidad subjetiva- de la exoneración de responsabilidad de CONEXIA por la existencia de una diferencia de criterios (ponderada y razonable) entre la hoy Accionante y la DIAN, en relación con la imposición de una sanción por inexactitud en sus declaraciones tributarias.
TERCERA: ORDENAR al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta, adoptar una decisión conforme a los mandatos constitucionales de la Carta Política de 1991 y a la luz de (i) las normas sustanciales que regulan el SGSSS y la exclusión objetiva de IVA de los servicios prestados para materializar las prestaciones propias del POS, así como de (ii) las pruebas debidamente incorporadas (y en especial el contrato celebrado entre CONEXIA y SALUDCOOP) en el proceso No. 25000-23-37-000-2019-00445-01 (27036), adelantado por CONEXIA S.A.S. en contra de la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
CUARTA: En subsidio de la solicitud inmediatamente anterior, ORDENAR al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta, adoptar una decisión conforme a los mandatos constitucionales de la Carta Política de 1991 y a la luz de (i) los derroteros legales y jurisprudenciales que regulan la exoneración de la sanción tributaria por diferencia de criterios y de (ii) las pruebas debidamente incorporadas en el proceso No. 25000-23-37- 000-2019-00445-01 (27036), adelantado por CONEXIA S.A.S. en contra de la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto] IV.
TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 25 de abril de 2024, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vinculó en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección A. V. INTERVENCIONES 5.
Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: Conexia S.A.S. 5.1. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de la subdirectora de representación externa, solicitó declarar improcedente la acción de tutela, por cuanto no cumplía con los requisitos generales de procedencia y no existía vulneración de los derechos fundamentales alegados por la parte accionante. 5.2.
Explicó, frente a los defectos fáctico y sustantivo, que no están llamados a prosperar debido a que el actor no aporta un argumento nuevo encaminado a probar tales causales de procedencia de la acción de tutela. 5.3. El Consejo de Estado - Sección Cuarta señaló que el presente caso carece de relevancia constitucional, por lo que solicita que se declare improcedente esta acción y, subsidiariamente, que se nieguen las súplicas de la demanda. 5.4.
Advirtió que la decisión cuestionada no fue caprichosa, ni arbitraria, pues se sustentó en un análisis integral de las pruebas. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194.
VI.2. Problemas jurídicos 7. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, si ello es así, se deberá: 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: Conexia S.A.S. b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, presuntamente, en un defecto fáctico y en un defecto sustantivo. 8.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 9. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20125, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 10.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 11. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 12.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial6, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución7. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 6 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: Conexia S.A.S. 13. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”8 que encaje en dichos parámetros. 14.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 15.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 16. La sociedad Conexia S.A.S., a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 16 de noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el núm. de radicación 25000-23-37-000-2019-00445-00/01. 17.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 8 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: Conexia S.A.S. VI.4.1.
Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 18. En cuanto al requisito de procedencia de relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental9 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones10. 19.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales11, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces12. 20.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación13, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto] 21.
La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202214 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: 9 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 10 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 11 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 12 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 13 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: Conexia S.A.S. “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: Conexia S.A.S. derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 22.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202315. 23. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el accionante se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales16. 24.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 25.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, por haber incurrido, presuntamente, en un defecto fáctico y en un defecto sustantivo. 26.
Como fundamento de estos señaló, en síntesis, lo siguiente: “[…] [L]a sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Cuarta, ha vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de CONEXIA, en tanto se profirió: i) sin valorar el contrato celebrado entre CONEXIA y SALUDCOOP como el documento que acreditaba, fehacientemente, el supuesto fáctico contemplado en los numerales 3 y 8 del entonces vigente artículo 476 del Estatuto Tributario y el artículo 1 del Decreto 841 de 1998, respecto de la exclusión objetiva de IVA de los servicios prestados por el Accionante a la referida EPS, ii) haciendo una exigencia probatoria -en torno a la precitada exclusión de IVA- sin sustento en el derecho sustancial, que desembocó en la denegación de las pretensiones de CONEXIA y, iii) sin realizar un análisis -con base en la responsabilidad subjetiva- de la exoneración de responsabilidad de CONEXIA 15 Corte Constitucional.
Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: Conexia S.A.S. por la existencia de una diferencia de criterios (ponderada y razonable) entre la hoy Accionante y la DIAN respecto del IVA correspondiente al tercer bimestre de 2014 […]”. 27.
Igualmente, señaló que la Sección Cuarta adoptó “[…] una postura propia de la responsabilidad objetiva, sin dedicarle análisis alguno a los pormenores de la conducta desplegada por CONEXIA en el marco de la vía administrativa adelantada ante la DIAN […]”. 28. En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional y ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia, con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural. 29.
Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 30.
Se considera que la parte accionante no está exponiendo que la providencia cuestionada haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo de su inconformidad consiste en que la decisión adoptada por el juez de segunda instancia, en el proceso contencioso, confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones del medio de nulidad y restablecimiento del derecho. 31.
En este punto, se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional fue analizada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la providencia cuestionada: “[…] 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de apelación planteados por la demandante -apelante única-, contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda encaminadas a obtener la nulidad de los actos modificatorios de la liquidación oficial de corrección del impuesto sobre las ventas del bimestre 3 de 2014.
En concreto, corresponde establecer si los servicios informáticos, de administración de bases de datos, de control y custodia de información prestados por la actora, se encuentran excluidos de IVA de conformidad con los numerales 3 y 8 del artículo 476 del ET. 2- En criterio de la demandante, las unidades de pago por capitación -UPC- con las que se sufraga el sistema general de seguridad social en salud, son recursos parafiscales de conformidad con el artículo 48 constitucional, cuya destinación exclusiva a las prestaciones del POS, impide que se graven, aún si corresponden a gastos administrativos.
Por tal razón, entiende que se encuentran excluidos de IVA los servicios informáticos, de administración de 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: Conexia S.A.S. bases de datos, de control y custodia de información que suministró a Saludcoop. La DIAN sostiene que los servicios informáticos que presta Conexia no están excluidos de IVA, debido a que no están contemplados en los artículos 476 [nums. 3 y 8] del ET y 1 del Decreto 841 de 1998.
Aparte que no se encuentran vinculados a la seguridad social en salud, habida cuenta que no tienen por objeto directo satisfacer las prestaciones propias de los planes obligatorios y complementarios de salud. A efectos de dirimir el presente debate, es relevante citar los numerales 3 y 8 del artículo 476 del ET17: «Artículo 476. Servicios excluidos del impuesto sobre las ventas.
Se exceptúan del impuesto los siguientes servicios: 3. [Modificado por el artículo 36 de la Ley 788 de 2002.]. (…) los servicios vinculados con la seguridad social de acuerdo con lo previsto en la Ley 100 de 1993. (…) 8. [Modificado por el artículo 50 de la Ley 1607 de 2012.]. Los planes obligatorios de salud del sistema de seguridad social en salud expedidos por autoridades autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud, (…).» También procede remitirse a lo prescrito en el artículo 1 del Decreto 841 de 1998, en cuanto enlista los servicios que se entienden vinculados a la seguridad social y consecuentemente están cubiertos con la exclusión: […] En punto a dicha normativa, la Sala18 ha señalado que la aplicación objetiva de la exclusión impone que se demuestre la vinculación con las prestaciones del POS, resultando insuficiente que el pago se haya efectuado con cargo a las UPC.
Sin la demostración de la vinculación señalada no es posible reconocer la exclusión y en el mismo sentido, todos aquellos recursos que exceden la destinación al POS se encuentran gravados: «En consecuencia, no pueden ser gravados con el IVA, en este caso, los recursos que integran la Unidad de Pago por Capitación -UPC-, que corresponde al reconocimiento de los costos para la ejecución del Plan Obligatorio de Salud -POS-, tanto los administrativos como los destinados a la prestación del servicio.
Los recursos que excedan aquellos destinados al POS sí pueden ser objeto de gravamen. (…) Advierte la Sala que los conceptos demandados, dictados en ejercicio de la competencia asignada en el artículo 20 del Decreto 4048 de 2008, desarrollan lo previsto en los artículos 424 y 476 del E.T., así como lo señalado en el Decreto 841 de 1998 [art. 1], al reiterar que las exclusiones del impuesto a las ventas -IVA- son taxativas.
También 17 Redacción vigente al año gravable 2014. 18 Sentencia del 14 de agosto de 2019 (exp. 22845, CP. Milton Chaves García). 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: Conexia S.A.S. tienen en cuenta la jurisprudencia constitucional (sentencia 341 de 2007), conforme con la cual las exclusiones son de carácter objetivo, es decir que tienen en consideración la naturaleza del servicio y no el origen de los recursos.
Así, los bienes y servicios que no se encuentran expresamente exceptuados del tributo, se encuentran gravados con este (artículo 420 del E.T.)» (se destaca) Igualmente, es pertinente lo precisado por la Sala en la sentencia del 4 de agosto de 202219, que reitera lo expuesto por la Sección en una providencia anterior y se concreta en que: «lo relevante no es el pago del servicio mediante las Unidades de Pago por Capitación -UPC20, sino la relación directa y objetiva del servicio con las prestaciones propias del Plan Obligatorio de Salud a las personas afiliadas al sistema de seguridad social en salud, pues esto es lo que corresponde a la exigencia normativa para la exclusión del IVA.».
En el señalado contexto normativo y jurisprudencial, se tiene que la relación contractual entre Conexia y Saludcoop tenía por objeto «CLÁUSULA PRIMERA. OBJETO: Por medio del presente Contrato, CONEXIA proveerá a SALUDCOOP EPS un sistema informático de software desarrollado en forma personalizada (en adelante, EL SISTEMA) que permita a SALUDCOOP EPS conectar a todos sus proveedores médicos, con el fin de que todas las atenciones que reciban los asegurados sean validadas, auditadas y autorizadas en tiempo real.»21 Así, es un hecho probado y no discutido por las partes, que Conexia prestó los servicios requeridos por la EPS para la implementación de una plataforma tecnológica, con la finalidad de conectar a todos los proveedores médicos, para que todas las atenciones que recibieran los asegurados fueran validadas, auditadas y autorizadas en tiempo real.
Sin embargo, adicional a dicho contrato, en el expediente no obra prueba de la manera en que ese soporte técnico satisfizo las necesidades médicas puntuales de los afiliados y beneficiarios del sistema de seguridad social en salud. Si bien, es viable suponer que una adecuada coordinación entre proveedores y prestadores del sistema de salud puede redundar en una gestión eficiente del mismo, la sola afirmación de la actora no basta para evidenciar tal resultado, especialmente el elemento objetivo de la exclusión, consistente en que tal provisión haya recaído efectivamente en los cubrimientos médicos recibidos por los usuarios finales del sistema de seguridad social en salud.
Así las cosas, aunque el servicio prestado por la actora consistió en un mecanismo para asistir a Saludcoop en sus gestiones administrativas y operativas de cara a la ejecución de su objeto social, no está probada su destinación directa y específica a las actividades propias del POS. A ese respecto, el tribunal estimó que esos servicios informáticos no estaban excluidos de IVA al no hallarse en el listado de prestaciones contenido en los artículos 476 del ET y 1 del Decreto 841 de 1998, siendo que ese tratamiento 19 Expediente 26340, CP.
Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 20 LEY 100 DE 1993. Artículo 182. De los ingresos de las entidades promotoras de salud. «Las cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras de Salud pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el Plan de Salud Obligatorio para cada afiliado, el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconocerá a cada Entidad Promotora de Salud un valor per capita <sic>, que se denominará Unidad de Pago por Capitación UPC.
Esta Unidad se establecerá en función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería, y será definida por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud<4>, de acuerdo con los estudios técnicos del Ministerio de Salud.» 21 SAMAI, Índice 2.
Expediente Digital, «ED_CDFOLIO8_CDFOLIO81(.rar) NroActua 2» 14 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: Conexia S.A.S. preferente es de orden objetivo y no admite interpretaciones extensivas o analógicas, y porque la vinculación con la seguridad social se concreta en prestaciones propias del POS, que no está acreditada en el expediente.
Criterio de decisión que se avala en esta oportunidad, pues además de acoger los referidos pronunciamientos jurisprudenciales, toma en consideración que los servicios informáticos prestados por la actora no están directamente destinados a satisfacer prestaciones del POS, razón por la que no puede cubrirse con el tratamiento de exclusión. 3- La actora apelante reprocha que el certificado expedido por el revisor fiscal de Saludcoop no se hubiera valorado correctamente por parte del tribunal, puesto que este demuestra la parafiscalidad de los ingresos de dicha EPS, a partir de lo cual, los pagos efectuados a Conexia devienen de recursos que no pueden gravarse.
Al respecto, la Sala reitera y enfatiza que el aspecto objetivo determinante de la exclusión no es el origen de los recursos con los que se pagaron los servicios informáticos suministrados por la actora. Este se contrae, a si el servicio objeto de análisis, efectivamente desarrolló prestaciones propias del POS; situación que la parte demandante no probó, motivo por el cual no se abre paso este cargo de la apelación. 4- La misma precisión sobre el certificado expedido por el revisor fiscal de Saludcoop, aplica al argumento de la apelante acerca de que la corrección de la declaración de IVA está cubierta por la doctrina de la DIAN, pues lo expresado por dicha entidad es que son admisibles como excluidos de IVA los servicios que cumplan prestaciones del POS.
Sin embargo, se insiste, la demandante no cumplió tal demostración. 5- En cuanto a la sanción por inexactitud, corolario de lo anterior es que no hay diferencia de criterios sobre el derecho aplicable, sino desconocimiento del derecho aplicable22, en la medida en que se registró una exclusión tributaria improcedente. En suma, corresponde confirmar la sentencia apelada, toda vez que la demandante no demostró que los ingresos obtenidos por la prestación de servicios informáticos a la EPS Saludcoop, se encontraban excluidos de IVA por efecto de desarrollar prestaciones propias del POS […]”. [Negrilla y cursiva original del texto] 32.
La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por el Consejo de Estado - Sección Cuarta y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 33.
De hecho, lo que se aprecia es que el juez hizo un análisis razonable del caso y expuso las razones por las que no era posible revocar el fallo apelado. 22 En el mismo sentido, sentencia del 4 de agosto de 2022 (exp. 26340, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) 15 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: Conexia S.A.S. 34.
En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”23. 35. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”; ya que en “el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”24.
En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”25. 36. Con fundamento en los anteriores razonamientos, esta Sección declarará la improcedencia de la solicitud de amparo al no cumplir el requisito general de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. 23 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 24 Ibidem. 25 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01896-00 Accionante: Conexia S.A.S.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.