www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., seis (06) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.
Ley 1437 de 2011 Decisión: Revocar la sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección A procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre el 18 de diciembre de 2023, que negó a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Hechos y pretensiones 2. El señor Manuel Esteban Polo Pérez, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 014408 del 10 de mayo de 2019, RDP 018282 del 17 de junio de 2019, RDP 022323 del 26 de julio de 2019, por medio de los cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de dicha prestación, teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados a partir de la adquisición del estatus jurídico, debidamente indexados; condenar a la entidad al pago de intereses de conformidad con el CPACA; el cumplimiento del fallo en los términos del artículo 192 y subsiguientes del CPACA, y que se condene en costas a la UGPP. 4.
El señor Manuel Esteban Polo Pérez, indicó que prestó sus servicios al 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 magisterio como docente territorial en los siguientes períodos: i) del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1976, en el cargo de maestro de alfabetización en el Centro Nocturno Puerta Roja de Sincelejo, nombrado por el alcalde municipal según acta de posesión del 18 de octubre de 1976; ii) a partir del 7 de octubre de 1994, nombrado en propiedad mediante Decreto 169 de 1994 del alcalde municipal de Colosó – Sucre, como docente en el Colegio Nacionalizado Víctor Zubiría en el área de Filosofía y Letras; iii) desde el 22 de marzo de 2001, trasladado por Decreto 421 de 2001 a la Escuela San Vicente de Paúl de Sincelejo; y iv) desde el 10 de marzo de 2009, trasladado mediante Decreto 733 de 2009 a la Institución Educativa Nueva Esperanza de Sincelejo. 5.
En consideración a que cumplió con los requisitos solicitó el 20 de enero de 2019 a la UGPP, el reconocimiento y pago de una pensión gracia, sin embargo, le fue negado el derecho a través de los actos administrativos hoy demandados. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de violación 6. Indicó que la entidad demandada infringió los artículos 2, 4, 5, 6, 13, 46, 48 y 53 de la Constitución Política, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989.
Expuso que se cumplieron todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, la entidad demandada negó el derecho prestacional en clara omisión de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el asunto. 1.4 Contestación de la demanda2 7. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones indicando que la actuación de la entidad se ajustó a derecho.
Señaló que, el educador Polo Pérez no acreditó de manera idónea ni suficiente los requisitos exigidos por la ley para acceder a la pensión gracia, en especial el carácter territorial o nacionalizado de su vinculación y el cumplimiento de 20 años de servicio bajo dicha condición. 8. Resaltó que los certificados allegados muestran que el actor laboró principalmente como docente nacional, y que, conforme a la Ley 91 de 1989, los docentes vinculados después del 1.º de enero de 1990 son del orden nacional, salvo prueba en contrario, la cual no fue aportada. 1.5 Sentencia de primera instancia3 9.
El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 18 de diciembre de 2023, negó a las pretensiones de la demanda, y se abstuvo de condenar en costas. 2 Visible en el archivo 16Agregar Memorial.pdf que reposa en el expediente digital La demanda se presentó el 11 de septiembre de 2019, y fue admitida el 21 de abril de 2021 3 Visible en el archivo078_SENTENCIAANTICIPADA.pdf del expediente digital de primera instancia Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 10.
Expuso que el demandante no acreditó el cumplimiento de los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión gracia, particularmente el de haber prestado veinte (20) años de servicio en calidad de docente territorial o nacionalizado. Para arribar a dicha conclusión, el a quo valoró el material probatorio obrante en el expediente, dentro del cual se destacan las certificaciones expedidas por las Secretarías de Educación de Colosó y Sincelejo, así como los actos administrativos remitidos por el FOMAG, de los que se desprende que, si bien el actor tuvo una vinculación inicial en 1976 como maestro alfabetizador en el Centro Nocturno Puerta Roja de Sincelejo durante 9 meses y 29 días de labor territorial, los periodos comprendidos entre 1994 y 2018 correspondieron a vinculaciones de carácter nacional, tal como consta en la certificación del 25 de octubre de 2023 emitida por la Secretaría de Educación de Sincelejo y en la Resolución 0565 del 5 de enero de 2015 del FOMAG, que le reconoció una pensión de jubilación como docente nacional. 1.6 Recurso de apelación4 11.
La parte actora interpuso recurso de apelación, argumentando que el a quo sustentó su decisión únicamente en las certificaciones de tiempo de servicio expedidas por las secretarías de educación, sin valorar otros elementos esenciales como los actos administrativos de nombramiento y posesión, los cuales considera que son los que realmente determinan la naturaleza jurídica de la vinculación docente.
Indicó que la autoridad que efectúa el nombramiento es la que define si el cargo pertenece al orden territorial o nacional, y no las entidades que posteriormente certifican el tiempo laborado, ya que estas últimas suelen consignar automáticamente el carácter nacional de los docentes vinculados después de 1990. 12. Asimismo, afirmó que, conforme la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, su vinculación desde el 7 de octubre de 1994 debe considerarse territorial, en tanto los actos de nombramiento y posesión fueron suscritos por autoridades municipales, y no nacionales.
Finalmente, concluyó que demostró haber ingresado al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980, por lo que tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 1.7 Trámite correspondiente a segunda instancia 13. Mediante auto de 11 de diciembre de 2024, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante. 14.
En esta instancia, el agente del Ministerio Publico que actúa ante esta Corporación, emitió concepto mediante el cual solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, señalando que, aunque el actor se vinculó antes de 1980, los periodos posteriores correspondieron a vinculaciones del orden nacional, según 4 Visible en el archivo 082RecursoDeApelación.pdf que reposa en el expediente digital Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 los certificados de la Secretaría de Educación de Sincelejo y del FOMAG, razón por la cual no podían contabilizarse para completar los 20 años de servicio territorial o nacionalizado. 15.
Por su lado, la parte actora y la UGPP guardaron silencio. 16. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia 17. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5. 18.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso6, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2 Problema jurídico 19.
Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Manuel Esteban Polo Pérez, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3 Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1 La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 20.
En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 21. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 22. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 23.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. 24.
El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 25. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 19977 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].» 26.
Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20188 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) 27.
Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 20229 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 28.
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 29. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumple con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2 Prestación de servicio docente como alfabetizador 30.
Ahora bien, el Decreto 1830 de 1966 reglamentó la educación para adultos señalando que esta «[…] constituye un proceso integral y permanente destinado 9 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 a elevar el nivel cultural, profesional y social de quienes no recibieron los beneficios educativos en la edad correspondiente, o de quieren después de haber realizado estudios primarios, medios y superiores, necesitan ampliara su formación para adaptarse a los cambios del desarrollo científico y tecnológico de nuestra época». 31.
Dicha normatividad en su artículo 6 estableció sobre el ofrecimiento de la educación de adultos: «Artículo sexto. La educación de adultos se impartirá en los siguientes niveles: a. Alfabetización; b. Educación general básica; c. Educación general media; d. Educación superior; e. Educación universitaria.» (Negrillas fuera del texto original) 32.
Posteriormente, el Decreto 378 de 1970 estableció la educación primaria para adultos en todo el territorio nacional. 33. A su vez, el artículo 2° del Decreto 2277 de 1979, también conocido como Estatuto Docente, dispuso que el ejercicio de la profesión docente incluye la alfabetización de adultos y definió la profesión docente de la forma que pasa a enunciarse: «[…] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata el mencionado estatuto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.» 34.
A partir de las normas transcritas, esta Corporación desde hace algunos años ha sido clara en señalar que «la educación para adultos bien sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, por lo que los educadores oficiales que prestan allí sus servicios en sus diferentes niveles o modalidades (alfabetización, educación básica, educación media, entre otros), a la luz del inciso segundo del artículo 2º del comentado Decreto 2277 de 1979 están cobijados enteramente por el Estatuto Docente.»10 2.4 Actuación administrativa 35.
El demandante, actuando por intermedio de apoderado presentó el 29 de enero de 2019, ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 10 Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa – Sección Segunda, Sentencia del 1.° de febrero de 2007, radicado núm. 76001-23-31-000-2001-03755-01(8533-05). Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada mediante la Resolución RDP 014408 del 10 de mayo de 201911, por considerar que el tiempo de servicio anterior a 1980 es del orden nacional, lo que impide el reconocimiento pensional. 36.
Inconforme con ello, interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron desatados a través de las Resoluciones 018282 del 17 de junio de 2019 y 022323 del 26 de julio de 2019, confirmando la negativa. 2.5 Caso concreto 37. Así entonces, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a determinar si el demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la pensión gracia. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad 38.
Se encuentra acreditado que el actor nació el 22 de febrero de 1958, razón por la que, el 22 de febrero de 2008, cumplió 50 años; requisito este frente al cual no existe discusión. • Buena conducta 39. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. • Vinculación del demandante y tiempo de servicios 40.
Se observan las siguientes novedades laborales del actor como docente oficial: - Con antelación al 31 de diciembre de 1980. Desde el 1° de mayo hasta el 30 de noviembre de 1976 (6 meses y 29 días) 41. Revisado el expediente, se advierte que reposa acta de fecha 18 de octubre de 1976, con retroactividad al 1° de mayo de 1976, que da cuenta que el actor tomó posesión del cargo de maestro alfabetizador en el Centro Nocturno de Puerta Roja de Sincelejo, para el cual fue nombrado mediante Resolución 107 de 06 de abril de 1976, acto este último que no obra en el plenario. 42.
Además, figura en el plenario constancia expedida por el coordinador ejecutivo de educación para adultos del departamento de Sucre de fecha 12 de junio de 1986, que da cuenta que el señor Polo Pérez ocupó un cargo como 11 Visible en las páginas 73 a la 78 del archivo de la demanda que reposa en el expediente digital Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 maestro alfabetizador en el Centro Nocturno Puerta Roja en el periodo comprendido desde el 1° de febrero hasta el 30 de noviembre de 1976. 43.
Ahora bien, aunque en la constancia expedida por el coordinador ejecutivo de educación para adultos del departamento de Sucre, de fecha 12 de junio de 1986, se indicó que el vínculo laboral del actor inició el 1° de febrero de 1976, la Sala advierte que el acta de posesión allegada al expediente señala expresamente que la prestación del servicio fue a partir del 1° de mayo de ese mismo año. En consecuencia, no existe respaldo documental que permita tener por acreditado que la vinculación comenzó en el mes de febrero, razón por la cual el cómputo del tiempo de servicio debe efectuarse a partir del 1° de mayo de 1976. 44.
Sobre el particular, es claro para la Sala que el señor Manuel Esteban Polo Pérez se desempeñó como docente en el municipio de Sincelejo, y si bien, dicha labor docente se efectuó como alfabetizador en educación para adultos, ello no impide que ese tiempo de ejercicio en la enseñanza territorial sea tenido en cuenta para el cómputo de la pensión gracia, toda vez que, como se mencionó previamente, esta Sección12 ha sostenido que la labor docente bajo dicha modalidad es computable para efectos de acceder a tal prestación en los siguientes términos: «De acuerdo con las normas antes mencionadas, el tiempo servido como docente en programas de alfabetización debe tomarse como laborado en educación primaria, por lo que es dable tenerlo en cuenta para efecto de calcular el requerido para acceder a la pensión gracia y sumarlo al que se laboró en educación secundaria, pues como ya se expuso el artículo 3.° de la Ley 37 de 1933, extendió dicha prestación a los maestros que completaron los años de servicio previstos en la Ley 114 de 1913 en establecimientos del nivel educativo antes mencionado.» 45.
Teniendo en cuenta el material probatorio referenciado, estima la Sala que el tiempo de labor oficial del demandante como alfabetizador en educación para adultos en el Centro Nocturno Puerta Roja ubicado en el municipio de Sincelejo (Sucre) durante el periodo comprendido desde el 1° de mayo hasta el 30 de noviembre de 1976 (6 meses y 29 días), efectivamente puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada, pues, la naturaleza de esa designación fue del orden territorial, más no nacional como lo sostuvo la entidad en los actos acusados. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de junio de 2016, radicado 19001-23- 33-000- 2013-00138-01 (2497-2014).
En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias: i) del 15 de agosto de 2013, radicado 19001-23-31-000-2011-00303-01 (0106-2013); ii) del 6 de julio de 2017, radicado 52001-23-33-000- 2014-00257-01 (4537-2016), iii) del 17 de julio de 2020, radicado 52001-23-33-000-2014- 00255-01 (4850-2016); iv) del 27 de mayo de 2021, radicado 41001-23-33-000-2016-00553-01(1062-20); v) del 29 de julio de 2021, radicado 76001- 23-33-000-2017-01130-01(0523-20); vi) del 14 de octubre de 2021, radicados 25000-23-42-000-2016-03173-01(4060- 19) y 76001-23-33-000-2017-01199-01(5496-19); vii) del 23 de junio de 2022, radicado 41001-23-33-000-2016-00462- 00 (1503-2021); viii) del 08 de agosto de 2024, radicado 17001 23 33 000 2018 00053 01 (4072-2021) Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 46.
Ello por cuanto, si bien el nombramiento se efectuó el 06 de abril de 1976, esto es, con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975, que ocurrió el 11 de diciembre de dicha anualidad y por medio de la cual se adelantó la nacionalización de la educación, no se advierte, a partir del acta de posesión, la intervención o delegación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional para efectuar el nombramiento antes señalado, en los términos del procedimiento de la referida norma (Ley 43 de 1975), y tampoco se hizo referencia a que la plaza ocupada por el hoy demandante hubiese sido parte de aquellas que fueron modificadas en el proceso de nacionalización; observándose que el docente tomó posesión del cargo ante el alcalde municipal de Sincelejo–Sucre, y sin que se haga mención a la participación del FER. 47.
En ese orden, se encuentra satisfecho el requisito de una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, como lo dispuso el tribunal, siendo pertinente resaltar que, si bien esta Sala en otros casos ha señalado que el acta de posesión por sí sola no permite establecer la prestación efectiva del servicio docente, lo cierto es que en el asunto que convoca se cuenta con material probatorio adicional, como lo es el certificado referido en el párrafo 43, que precisa los extremos laborales, con la salvedad hecha en el párrafo 44; de manera que, analizadas en conjunto dichas documentales se puede determinar el cumplimiento de la exigencia en mención. - Desde 07 de octubre de 1994 hasta el 17 de agosto de 2018 (23 años, 10 meses y 10 días) 48.
Se itera que el tribunal de instancia consideró que este periodo no podía ser valorado para efectos de obtener la pensión gracia, en razón a que se ejerció como docente nacional; valoración que se cuestiona con el recurso de apelación por la parte actora. 49. Pues bien, reposa en el plenario copia del Decreto 169 de 07 de octubre 1994, por medio del cual el alcalde municipal de Colosó – Sucre en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 9º de la Ley 29 de 1989 y de conformidad con los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989, nombró en propiedad a el señor Manuel Esteban Polo Pérez, como docente de secundaria en el Colegio Nacionalizado “Víctor Zubiria”. 50.
Por su parte, la Secretaría de Educación de Sincelejo, en Formato Único para la Expedición de Historia Laboral del 17 de agosto de 2018, certificó que el tipo de vinculación del señor Manuel Esteban Polo Pérez en el período de la referencia fue nacional, y contó con las siguientes novedades: i) nombramiento en propiedad a través del Decreto 169 de 07 de octubre 1994, en el colegio Víctor Zubiría en el municipio de Colosó, ii) traslado por permuta mediante Resolución 421 del 22 de marzo de 2001, a la Escuela San Vicente de Paul ubicada en Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Sincelejo; y iii) traslado por medio de la Resolución 733 del 10 de marzo de 2009 a la Institución Educativa Nueva Esperanza en Sincelejo. 51.
Al respecto, se observa que el decreto de nombramiento en mención se expidió en uso de las atribuciones conferidas en el artículo 9° de la ley 29 de 1989 y Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989. Sobre el particular, como ya lo ha precisado la Sala en asunto similares13, el nombramiento en uso de las facultades otorgadas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, no significa per se que la vinculación sea nacional, puesto que en virtud de esa disposición se asignaron a los alcaldes municipales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados.
Por su parte, el Decreto 2277 de 1979 establece el régimen especial regular las condiciones de ingreso y demás situaciones administrativas sobre el ejercicio de la profesión docente y el Decreto 1706 de 1989 reglamentó, entre otros, el ya mencionado artículo 9 de la Ley 29 de 1989. 52. Así entonces, de conformidad con el material probatorio aportado, se advierte que le asiste razón a la parte actora con el recurso, pues, para la Sala el educador durante este interregno tuvo una vinculación de carácter nacionalizado, esto por cuanto, a partir del acto de designación se evidencia que esta se realizó por voluntad de la autoridad territorial, dejándose constancia que el alcalde actuaba en uso de las facultades anteriormente desarrolladas; ahora, la Sala estima que la participación del delegado del Ministerio de Educación Nacional se encaminó a garantizar la disponibilidad de los recursos para el pago de los salarios del docente, más ello no implica en modo alguno, que el demandante tuvo la condición de docente nacional; nótese que en las consideraciones se indicó que el dicho delegado ante el FER certificó la existencia de disponibilidad presupuestal para el nombramiento del educador.
A lo anterior se suma que, que no se dejó constancia de que se actuará por instrucciones de dicho ministerio, o que la plaza fuera de aquéllas del orden nacional. 53. Por lo anterior, la Sala no comparte las conclusiones a las que arribó el Tribunal, ya que el Decreto No. 169 del 7 de octubre de 1994 demuestra con claridad que la vinculación del señor Polo Pérez es de naturaleza nacionalizada, como se expuso anteriormente.
En esa medida, no desconoce la Sala que obra en el plenario certificación laboral emanada de la secretaría de educación que indica que el vínculo era nacional, no obstante, se le resta mérito probatorio al contenido de dicho documento, pues, el análisis del acto de designación permite con certeza concluir que por el contrario se trató de un docente nacionalizado, en tanto se itera, el nombramiento lo efectuó una autoridad territorial, en una fecha posterior al 1° de enero de 1976, es decir, en el marco del proceso de 13 Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, Subsección A - expediente 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916-2021), C.P. Luis Mesa Nieves.
Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 nacionalización contenido en la Ley 43 de 1975 y contó con el aval de las autoridades pertinentes, lo que encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». 54.
Importante señalar que, si bien se allegó Resolución 0565 de 2015, mediante la cual se reconoció pensión jubilación al actor como docente nacional, siendo esta una las pruebas en la que el tribunal afianzó su decisión para negar la pensión gracia que se reclama; para la Sala dicho documento no tiene la virtualidad de restar valor probatorio al contenido del acto de designación, que tal como se analizó contiene elementos indicativos de una designación nacionalizada, a lo que se suma que la naturaleza de las instituciones en las que se nombró y trasladó al señor Polo Pérez eran de tipo nacionalizadas unas, y otras municipales. 55.
En ese orden de ideas, el tiempo de servicios objeto de estudio, en un total de 23 años, 10 meses y 10 días, es válido para acreditar el requisito exigido para obtener la pensión gracia, pues, se trata de un vínculo como docente nacionalizado. 56. Hasta lo aquí expuesto, estima la Sala que el demandante acreditó los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, lo que impone revocar la sentencia de primera instancia. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) El señor Manuel Esteban Polo Pérez demostró que laboró en el magisterio oficial durante más de 20 años como docente, en plazas clasificadas como territoriales y nacionalizadas.
Igualmente, tuvo una experiencia como educador anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedor del beneficio pensional pretendido. ii) El tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Carácter de plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Territorial 1° de mayo de 1976 30 de noviembre de 1976 6 meses y 29 días Nacionalizada 7 de octubre de 1994 17 de agosto de 2018 23 años, 10 meses y 10 días Total: 24 años, 5 meses y 9 días Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 57.
Cabe destacar que, para el momento en que el actor cumplió los 50 años de edad -el 22 de febrero de 2008-, aún no había cumplido con los 20 años de servicios, lo cual solo ocurrió hasta el 08 de marzo de 2014. 58. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores devengados por el demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 08 de marzo de 2013 y el 07 de marzo de 2014. 59.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta Corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional». 60.
En punto a la prescripción, es necesario resaltar que, siendo exigible el derecho a partir del 08 de marzo de 2014, cuando adquirió el estatus, el actor tenía hasta el 08 de marzo de 2017 para presentar la reclamación administrativa, no obstante, ello solo ocurrió hasta el 29 de enero de 2019, y la demanda la radicó el 11 de septiembre de 2019, por lo que se configuró la prescripción de las mesadas dejadas de percibir con anterioridad al 29 de enero de 2016. 61.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial 62. En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que el demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 63. De otro lado, no se reconocerán los intereses moratorios solicitados por el accionante, pues esta Corporación ha precisado que no pueden ordenarse cuando la pensión aún no ha sido reconocida, como ocurre en el sub-lite, pues hasta el momento de proferirse el fallo el derecho reclamado se encuentra en discusión, por ende, no existe un acto administrativo que radique la prestación en cabeza del demandante y le permita exigir su pago oportuno. Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 2.6 Condena en costas 64.
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 65.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 66. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 67.
En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias a la entidad - parte vencida-, por cuanto se revocará la sentencia en su totalidad. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Sucre. 68.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 18 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, por medio del cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. En su lugar, declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 014408 del 10 de mayo de 2019, RDP 018282 del 17 de junio de 2019, RDP 022323 del 26 de julio de 2019, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia del actor. Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 TERCERO. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia del señor Manuel Esteban Polo Pérez, identificado con cédula de ciudadanía 6.819.578, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 08 de marzo de 2013 y el 07 de marzo de 2014.
La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 29 de enero de 2016, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal.
CUARTO. La UGPP actualizará las sumas adeudadas, según lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, considerando los índices de inflación certificados por el DANE y aplicando la fórmula matemática indicada en esta sentencia.
QUINTO. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
SEXTO. Negar las demás pretensiones de la demanda.
SEPTIMO. Condenar en costas en ambas instancias a la parte demandada, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
OCTAVO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA Radicado: 70001 23 33 000 2019 00221 01 (2779-2024) Demandante: Manuel Esteban Polo Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17