1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-01048-01 Accionante: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR Accionado: SUBSECCIÓN “B” DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir la discusión definida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 11 de abril de 2024, mediante la cual la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela de la referencia1. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1.
El 1° de marzo de 2024, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -en adelante ICBF-, a través de apoderado2, presentó acción de tutela contra la 1 Que ingresó para fallo el 10 de mayo de 2024. 2 Poder visible a folios 1 al 11 del documento denominado “4ED_PODERES132024161956P(.pdf) NroActua 2”, que obra a índice 2 de Samai, del expediente de primera instancia. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01048-01 Accionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (impugnación) 2 Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. Hechos relevantes 2.
Entre el 22 de marzo de 2013 y el 31 de diciembre de 2020, la señora Madeleine Katherin Mosquera Ibagos estuvo vinculada con el ICBF a través de nueve contratos de prestación de servicios, en virtud de los cuales se desempeñó como ingeniera ambiental. 3. Mediante solicitud presentada al ICBF, la señora Mosquera Ibagos pidió el reconocimiento de una relación laboral que presuntamente había sido encubierta mediante los contratos de prestación de servicios y, en consecuencia, reclamó el pago de las acreencias laborales e indemnizaciones derivadas de la relación laboral.
Solicitud que fue resuelta de manera negativa, mediante oficio No. 202134200000428191 del 17 de diciembre de 2021. 4. Inconforme con la decisión, la señora Madeleine Katherin Mosquera Ibagos presentó demanda en contra de dicho acto, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 5. El 29 de noviembre de 2022, el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá profirió sentencia, mediante la cual declaró la nulidad del acto administrativo demandado, reconoció la existencia de una relación laboral entre la demandante y el ICBF, y ordenó el pago de los factores salariales y prestaciones sociales dejadas de percibir.
Frente a esta decisión, el ICBF presentó recurso de apelación. 6. La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo del 26 de enero de 2024 modificó la anterior decisión, en el sentido de precisar que, si bien había lugar a declarar la nulidad del acto administrativo por cuanto se configuraron los elementos de una verdadera relación laboral, no procedía el reembolso por concepto de afiliación a riesgos laborales y salud, dada la naturaleza parafiscal de esos conceptos.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01048-01 Accionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (impugnación) 3 Pretensiones 7. Solicita la parte accionante lo siguiente: “PRIMERO: TUTELAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE MI PROHIJADO, COMO LO SON IGUALDAD, DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA COMO MÁXIMA CONSTITUCIONAL Y DEMÁS QUE RESULTEN VULNERADOS Y PROBADOS DURANTE ESTE TRÁMITE.
SEGUNDO: COMO CONSECUENCIA DE LO ANTERIOR, SOLICITO SE REQUIERA AL ADMINISTRATIVO (SIC) DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”, PARA QUE EN UN TERMINO PERENTORIO SE SIRVA DICTAR UNA NUEVA SENTENCIA RESOLVIENDO EL RECURSO DE APELACIÓN IMPETRADO.”. Fundamentos de la demanda de tutela 8. En criterio de la parte actora, la vulneración de sus derechos al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia se configuró por lo siguiente: 9.
La decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en una violación directa de la Constitución, pues contravino las disposiciones que consagran el principio de legalidad. Esto, por cuanto declaró la existencia de una relación laboral y reglamentaria entre la señora Madeleine Mosquera Ibagos y el ICBF, en un cargo que no existía en la planta de personal del ICBF Regional Bogotá, que fue el lugar en donde se ejecutaron los contratos de prestación de servicios. 10.
Asimismo, la accionante endilgó al Tribunal el desconocimiento de su propio precedente, y la ruptura del principio de congruencia “al decretar una asignación salarial de cargos que en la regional no existen, hecho que fue probado con la certificación expedida por la Dra. YENNY PATRICIA GUAZÁ MESÚ, en su condición de Coordinadora del Grupo de Gestión Humana de la Regional Bogotá y la cual no tuvo ninguna valoración por parte de ninguno de los dos despachos que conocieron del asunto”3. 3 Ver folio 13 del documento denominado “3ED_DEMANDA132024161940P(.pdf) NroActua 2”, que obra a índice 2 de Samai, del expediente de primera instancia. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01048-01 Accionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (impugnación) 4 11.
Finalmente, señaló que en la decisión atacada no se indicó cual fue la causal en virtud de la cual se declaró la nulidad del acto administrativo, ni se ofrecieron argumentos para sustentar tal decisión. Trámite en primera instancia 12. Mediante auto del 5 de marzo de 20244, el despacho del magistrado sustanciador admitió la tutela de la referencia, ordenó notificar al presidente y a los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como accionado, y vincular al Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá y a la señora Madeleine Katherin Mosquera Ibagos como terceros interesados.
Además, solicitó al Tribunal y al Juzgado que remitieran el expediente del proceso 11001-33-35-030-2022-00157-01, y ordenó tener como pruebas los documentos aportados junto con la solicitud de tutela. Intervenciones 13. El Juez Treinta Administrativo de Bogotá solicitó5 tener en cuenta los razonamientos de hecho y de derecho que se expusieron en las decisiones de primera y segunda instancia del proceso ordinario, a fin de tomar la decisión que corresponda en la presente acción de tutela. 14.
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó6 que se atiene a lo que se demuestre en el proceso, e indicó que las razones que sirvieron de fundamento a la decisión atacada se encuentran contenidas en la parte motiva del fallo. 15. Las demás partes e intervinientes guardaron silencio. 4 Ver folios 1 y 2 del documento denominado “7AUTOQUEADMITE_ADMITETUT_1520240104800ICBFVTA(.pdf) NroActua 4”, que obra a índice 4 de Samai, del expediente de primera instancia. 5 Ver folio 1 del documento denominado “12RECIBEPRUEBAS_INFORMETUTELAPDF(.pdf) NroActua 8”, que obra a índice 4 de Samai, del expediente de primera instancia. 6 Ver folios 1 y 2 del documento denominado “17RECIBEPRUEBAS_20241048PDF(.pdf) NroActua 10”, que obra a índice 10 de Samai, del expediente de primera instancia. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01048-01 Accionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (impugnación) 5 La sentencia de primera instancia 16.
Mediante sentencia del 11 de abril de 2024, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo constitucional invocado. 17. Indicó que la acción de tutela no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que el interés de la parte demandante consiste en revivir una discusión que ya fue analizada y resuelta por los jueces naturales de la causa.
En ese sentido, consideró que los argumentos expuestos en la presente acción coinciden con los que ya había esgrimido el ICBF tanto en la contestación a la demanda como en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia del proceso ordinario, sobre los cuales, además, el Juzgado y el Tribunal se pronunciaron en sus fallos. 18.
En ese orden, se concluyó que parte actora acudió a la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, para lo cual insistió en argumentos que fueron planteados y decididos en el proceso ordinario, en el cual fue ampliamente debatido lo relacionado con la inexistencia del cargo de ingeniero ambiental en la planta de personal del ICBF Regional Bogotá, lo cual no fue óbice para declarar la nulidad del acto administrativo demandado y reconocer la existencia de una relación laboral encubierta.
La impugnación 19. Contra la decisión precitada la parte accionante presentó escrito de impugnación. Indicó que la decisión de primera instancia guardó silencio sobre el análisis de la causal específica dentro del presente amparo, es decir, sobre la violación directa de la Constitución. 20. Además, manifestó que su intención no es la de reabrir el debate surtido en el proceso ordinario, e insistió en que la decisión del Tribunal accionado desconoció su propio precedente y omitió argumentar la causal y las razones por las que declaraba la nulidad del acto administrativo.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01048-01 Accionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (impugnación) 6 II. C O N S I D E R A C I O N E S 21. La Subsección confirmará el fallo impugnado, porque considera que la acción de tutela carece de relevancia constitucional. 22.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces7. 23.
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber8: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 24.
Revisada la demanda, se evidencia que el ICBF acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir el debate jurídico y probatorio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicado 11001-33-35- 030-2022-00157-01, promovido en su contra por la señora Madeleine Katherin Mosquera Ibagos, cuando lo cierto es que, el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una instancia adicional del proceso ordinario. 25.
Tan evidente resulta que la accionante busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por los jueces de instancia, que todos los argumentos que 7 Corte Constitucional, Sentencia T–422 del 16 de octubre del 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01048-01 Accionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (impugnación) 7 presentó en esta acción están dirigidos a insistir en que la inexistencia del cargo de ingeniera ambiental dentro de la planta de personal del ICBF Regional Bogotá impide que se reconozca una relación laboral en el caso concreto.
Así lo expuso en el recurso de apelación9 interpuesto contra la providencia del 29 de noviembre de 2022, por medio de la cual el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad del acto administrativo demandado, en el que manifestó lo siguiente (transcripción literal): “[…] INCONFORMIDAD DE LA SENTENCIA, RESPECTO A QUE DECLARA UNA RELACIÓN LEGAL DE UN CARGO QUE NO EXISTE EN LA PLANTA DEL ICBF REGIONAL BOGOTÁ: “Inicialmente debe señarse algo que a nuestro parecer resulta gravísimo e incomprensible desde el punto de la legalidad en nuestro país; soslayar la vinculación positiva a la Ley (Art. 6° Constitución Política) es algo que no es menor, mucho más preocupante es que esta decisión socave el imperio de la Ley, el cual por virtud del artículo 230 de nuestra carta magna dispone que “Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley…” (…) “[A]terrizando la inconformidad planteada vemos que el despacho del Juez Treinta (30) Administrativo del Circuito de Bogotá creo un cargo en la planta de personal del ICBF Regional Bogotá, esto es, el “CARGO DE INGENIERA AMBIENTAL”.
“Rompe la congruencia el censor, al decretar una asignación salarial de cargos que en la regional no existen, hecho que fue probado con la certificación expedida por la Dra. YENNY PATRICIA GUAZÁ MESÚ, en su condición de Coordinadora del Grupo de Gestión Humana de la Regional Bogotá y la cual no tuvo ninguna valoración por parte del censor de primera instancia.”. 26.
Aspectos que fueron analizados y definidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 26 de enero de 202410, en la que se confirmó la decisión de primera instancia bajo los siguientes argumentos (transcripción literal): 9 Visible a folios 1 al 12 del documento denominado “26RecursoApelacionDemandada.pdf”, visible en el expediente de primera instancia del proceso ordinario, cuyo link de acceso es visible en el documento denominado “11RECIBEPRUEBAS_CORREOJEIMYTATIANACA(.pdf) NroActua 8” que obra a índice 8 de Samai del expediente de primera instancia de la acción de tutela. 10 Visible a folios 1 a 30 del documento denominado “014_SENTENCIA_SENTENCIA”, del expediente de segunda instancia del proceso ordinario, visible en la carpeta comprimida denominada “15RECIBEPRUEBAS_11001333503020220015(.zip) NroActua 9”, que obra a índice 9 de Samai del expediente de primera instancia de la acción de tutela.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01048-01 Accionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (impugnación) 8 “[…] [L]as pruebas obrantes en el proceso demuestran que las funciones desempeñadas por la demandante no fueron de carácter transitorio o esporádico, característica propia del contrato de prestación de servicios, sino que por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo, pues duró vinculada por un periodo significativo, lo que constituye un indicio claro de que, bajo la figura de órdenes de prestación de servicios, se configuró en realidad una relación de tipo laboral, es así como al desvirtuarse el vínculo contractual es procedente la declaración de una relación laboral encubierta o subyacente, que si bien, no puede tener la misma connotación del empleado vinculado mediante una relación legal y reglamentaria, sí genera un trato similar al que tiene un empleado público que ejerce las mismas funciones, en relación al tema económico, cuyo reconocimiento se otorga a título de restablecimiento del derecho, como consecuencia lógica de la nulidad que se decreta, dado que el acto administrativo que negó su reconocimiento desaparece del mundo jurídico a causa de su anulación. (…) [E]sta Sala considera procedente, como lo precisó el Juzgado de primera instancia, ordenar el reconocimiento y pago de las prestaciones y demás derechos laborales a que haya lugar por hallarse configurada la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente sin solución de continuidad en su ejecución, como restablecimiento del derecho, para el tiempo comprendido entre el 22 de marzo de 2013 y el 31 de diciembre de 2020, cuando ejerció labores de apoyo, en términos generales, como ingeniera ambiental, cuya base de liquidación de dicho reconocimiento, en armonía con lo desarrollado por el órgano de cierre de esta Jurisdicción en las dos últimas sentencias de unificación, se hará teniendo en cuenta para ello los honorarios pactados, por cuanto, no se probó la existencia de un cargo de planta de un empleo con funciones iguales o similares a las que ejecutó la contratista (dentro del proceso no existe certeza de ello).” (Resaltado añadido). 27.
De acuerdo con lo anterior, resulta claro que el Tribunal sí tuvo en cuenta la circunstancia que la parte actora alega como desconocida, consistente en la inexistencia del cargo de ingeniero ambiental dentro de la planta de personal del ICBF Regional Bogotá. Sin perjuicio de lo anterior, en aplicación del precedente sobre la materia, el juzgador de instancia reconoció la relación laboral encubierta y ordenó tener como base de liquidación los honorarios pactados, y no el salario de un cargo de planta, justamente, porque no se logró demostrar que existiera un cargo con esas características. 28.
Asimismo, sobre la presunta falta de valoración del testimonio de Yenny Patricia Guazá Mesú, en su condición de Coordinadora del Grupo de Gestión Humana de la Regional Bogotá, para acreditar la mentada inexistencia del cargo de ingeniero ambiental en la planta de personal de la entidad, esta Subsección advierte Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01048-01 Accionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (impugnación) 9 que no le asiste razón a la accionante, por cuanto el Tribunal de instancia sí tuvo en cuenta ese medio de prueba para adoptar su decisión; tan es así, que dentro del acápite de hechos probados se refirió a dicho medio de convicción, como a continuación se trascribe: “Según certificaciones del 08 de junio y 10 de octubre de 2022, suscritas por la coordinadora Grupo de Gestión Humana de la regional Bogotá del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, se hace constar que revisada la planta de personal de dicha entidad, para el periodo comprendido entre el 22 de marzo de 2013 y el 31 de diciembre de 2020, no existe registro alguno de personal con vinculación bajo una relación legal y reglamentaria con perfil universitario como ingeniero ambiental, adicionalmente, en esta última se registra: «[…], una vez revisada la Planta de Personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Cecilia de la Fuente de Lleras, Regional Bogotá, para el periodo comprendido entre el año 2013 y el 2020, no se contó con empleados públicos (de planta) que ostentaran el cargo PROFESIONAL ESPECIALIZADO – ÁREA DE GESTIÓN AMBIENTAL, por lo cual, no es posible certificar factores salariales ni prestacionales.
De igual manera, se informa que, dentro de la estructura de esta Entidad, no existe una dependencia particular denominada ÁREA DE GESTIÓN AMBIENTAL o equivalente, en consecuencia, no existe en los Manuales Específicos de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar vigentes para la época de los hechos, mención al cargo PROFESIONAL ESPECIALIZADO – ÁREA DE GESTIÓN AMBIENTAL, por lo cual, no es posible expedir documento alguno en tal sentido. […].»” (Resaltado añadido). 29.
Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es continuar con el debate propuesto en el recurso de apelación, lo cual escapa de la órbita de intervención del juez constitucional, toda vez que la decisión acusada se sustenta en los principios de autonomía judicial y seguridad jurídica. 30.
En consecuencia, la Subsección considera que lo pretendido por la tutelante es que se realice un nuevo estudio frente a lo definido razonablemente por el juez natural, lo que conlleva a la improcedencia de la acción de tutela11, dado que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, esta acción “es concebida como un ‘juicio de validez’ y no como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado12, lo que se opone 11 Corte Constitucional, Sentencia T-016 del 22 de enero de 2019.
M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01048-01 Accionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (impugnación) 10 a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia”13. 31.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de abril de 2024, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 13 Corte Constitucional, Sentencia T-016 de 22 de enero de 2019. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger.