Radicado: 11001-03-15-000-2022-06162-00 Accionante: Germán Alonso Cuadros Blanco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintidós (2022) F.T: 301 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-06162-00 Accionante: GERMÁN ALONSO CUADROS BLANCO Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ, SALA TERCERA DE DECISIÓN, Y OTRO Temas: Acción de tutela contra providencia judicial, en la que se negó la reliquidación de la asignación de retiro de un soldado profesional del Ejército Nacional, teniendo en cuenta el porcentaje reclamado de la prima de antigüedad y la inclusión de la prima de navidad.
Incumplimiento del requisito general de subsidiariedad. Ausencia de un perjuicio irremediable o de una situación de imposibilidad para agotar el recurso con el que se contaba. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Germán Alonso Cuadros Blancos señaló que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, en adelante CREMIL, en la que solicitó, primero, la nulidad del Oficio 12403 del 26 de febrero de 2016, a través del cual la entidad negó la reliquidación de la asignación de retiro y, segundo, el reajuste de la prestación, con inclusión de la prima de navidad y la liquidación del porcentaje equivalente al 38.5 % de la prima de antigüedad, adicionado directamente al salario básico, así como, el pago del retroactivo correspondiente.
El 30 de septiembre de 2021 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Florencia negó las pretensiones de la demanda, al considerar, de un lado, que la primera de las partidas no podía incluirse en la asignación de retiro de los soldados profesionales, menos aun cuando no se probó la realización de aportes sobre aquella y, de otro, no se acreditó que la liquidación de la prima de Radicado: 11001-03-15-000-2022-06162-00 Accionante: Germán Alonso Cuadros Blanco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 antigüedad era incorrecta o la desmejora de la prestación mensual percibida.
Contra dicha decisión, el demandante instauró recurso de apelación. El 17 de mayo de 2022 el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, confirmó la sentencia de primera instancia, con similares argumentos a los del a quo. b) Inconformidad El accionante consideró que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Florencia y el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, transgredieron sus derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital, al trabajo, a la familia y al debido proceso e incurrieron en los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución Política.
Al respecto, explicó que las autoridades judiciales accionadas acogieron una exégesis contraria a la carta política, no le dieron prevalencia a los principios y valores reconocidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y desatendieron el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, según la interpretación efectuada en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, expediente 2013- 00237, sobre la liquidación de la prima de antigüedad y, en ese orden, inadvirtieron que desde el momento en que le fue reconocida la asignación de retiro ha sufrido un detrimento patrimonial, pues aquella no se ajusta a los porcentajes y fórmula matemática definida para su cálculo.
Así, sostuvo que, de acuerdo con lo ordenado en la Resolución 1774 del 20 de febrero de 2015, por medio de la cual se modificó el acto administrativo núm. 1057 del 9 del mismo mes y año, en la presente anualidad percibe por las partidas adicionales a la mesada de retiro la suma de $ 711.201, de lo cual $ 280.000, corresponden al subsidio familiar y $ 431.201 a la prima de antigüedad; sin embargo, al aplicar el criterio jurisprudencial, el valor de dicha prestación debería ser de $ 616.000, teniendo en cuenta que el porcentaje sería del 38.5 %. del sueldo básico.
PRETENSIONES El señor Germán Alonso Cuadros Blanco solicitó, primero, amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, segundo, revocar la sentencia del 17 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión. En consecuencia, requirió ordenar a esa corporación que profiera una nueva decisión, en la que acceda a las pretensiones relacionadas con la reliquidación de la prima de antigüedad y la condena en costas, en los términos ordenados en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO CREMIL Radicado: 11001-03-15-000-2022-06162-00 Accionante: Germán Alonso Cuadros Blanco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El abogado de la Caja aseguró que la acción de tutela de la referencia es improcedente, toda vez que no satisface las exigencias fijadas en la jurisprudencia para cuestionar una decisión judicial ni se evidencia la vulneración de derechos fundamentales.
Además, precisó que las decisiones adoptadas en el proceso ordinario hicieron tránsito a cosa juzgada, por lo que no es viable que las partes planteen un nuevo pleito o las peticiones que fueron debatidas y resueltas de fondo en ese trámite. En todo caso, mencionó que la entidad liquidó la asignación de retiro del señor Cuadros Blanco, en cuanto a la prima de antigüedad, de manera correcta y acogió el criterio definido en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, expediente 2013-00237, como lo concluyeron las autoridades judiciales accionadas.
Por lo anterior, peticionó declarar improcedente la acción constitucional. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Florencia allegó el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pero, al igual que el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, no rindió el informe requerido.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20191, en cuanto regula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T- 1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T- 074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06162-00 Accionante: Germán Alonso Cuadros Blanco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06162-00 Accionante: Germán Alonso Cuadros Blanco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico Antes de plantear el problema jurídico, se aclara que si bien el señor Germán Alonso Cuadros Blanco, en el escrito de tutela, señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución Política, lo cierto es que el único desacuerdo concreto que planteó fue la desatención por parte del Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, expediente 2013-00237, por lo que el estudio que aquí se efectuará se limitará a ese disenso.
En esos términos, el problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿El señor Germán Alonso Cuadros Blanco contaba con otro mecanismo judicial idóneo y eficaz, para discutir el desconocimiento de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, expediente 2013-00237, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado por parte del Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión? 2.
En caso de una respuesta afirmativa al anterior interrogante, deberá resolverse el siguiente: ¿Está demostrado que la accionante se encontraba en una situación que le impidiera utilizar el mecanismo con el que contaba y/o está acreditada la configuración de un perjuicio irremediable? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) exigencia general de subsidiariedad, (II) existencia de otro mecanismo de defensa, (III) perjuicio irremediable y (IV) ausencia del perjuicio irremediable o de una situación de imposibilidad en el caso bajo estudio.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿El señor Germán Alonso Cuadros Blanco contaba con otro mecanismo judicial idóneo y eficaz, para discutir el desconocimiento de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, expediente 2013-00237, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado por parte del Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión? Radicado: 11001-03-15-000-2022-06162-00 Accionante: Germán Alonso Cuadros Blanco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 I. Exigencia general de subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional5 como de esta corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1.
El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales; 2. El accionante acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite.
Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos, la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.
Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. II. Existencia de otros mecanismos de defensa judicial El accionante considera que el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, desatendió la regla de unificación fijada en la sentencia del 25 de abril de 2019, expediente 2013-00237, sobre la liquidación de la prima de antigüedad, para la asignación de retiro de los soldados profesionales.
En esa medida, la Subsección advierte que la inconformidad del peticionario de la salvaguarda recae en que la autoridad judicial accionada desconoció una decisión de unificación del Consejo de Estado, en la que fijó las reglas respecto al reconocimiento de la asignación de retiro de los miembros de las fuerzas militares vinculados como soldados profesionales.
En esos términos, se considera que aquel pudo acudir al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, previsto en los artículos 256 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, el cual procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, precisamente cuando aquellas contrarían o se oponen a una sentencia de unificación del órgano de 5 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007.
Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» Radicado: 11001-03-15-000-2022-06162-00 Accionante: Germán Alonso Cuadros Blanco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como, según dice, ocurre en el presente asunto.
De esta manera, se concluye que la acción de la referencia no cumple con el requisito general de subsidiariedad, para la procedibilidad de la tutela en contra de providencias judiciales, el cual exige que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial dispuestos en el ordenamiento jurídico, para proteger los derechos que se estiman conculcados, antes de formular esta acción constitucional.
Así las cosas, debe repararse en que en el presente asunto lo pretendido podía resolverse a través del precitado recurso, por lo cual, en primer lugar, el solicitante debió hacer uso de este, para que fuera en esa instancia donde se resolviera lo aquí expuesto. En consecuencia, la petición de amparo, en lo que se refiere a la desatención del precedente judicial definido en la sentencia de unificación de abril de 2019, expediente 2013-00237, por parte del Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, se torna improcedente.
En todo caso, se verificará si existe alguna situación que demuestre la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable que flexibilice este requisito general o la acreditación de una circunstancia que le impidiera a la parte accionante acudir al recurso con el que contaba y, por consiguiente, amerite el análisis del fondo del asunto. - Segundo problema jurídico ¿Está demostrado que la parte accionante se encontraba en una situación que le impidiera utilizar el mecanismo con el que contaba y/o está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? III.
El perjuicio irremediable El perjuicio que determina la procedencia de la acción de tutela de manera transitoria es aquel que genera un daño de imposible reparación, lo cual justifica la intervención del juez en orden a evitar el menoscabo de los derechos y garantías constitucionales. De conformidad con lo sostenido por la Corte Constitucional6, el perjuicio debe reunir varias características, que deben ser identificadas por la autoridad judicial para poder conocer el fondo del asunto, estas son: 1.
Inminencia, lo cual implica que el solicitante debe demostrar que el daño está por suceder prontamente y que no se trata de una simple posibilidad y 2. Gravedad, esto es, que revista gran relevancia para el ordenamiento jurídico y, que por ende, amerita la atención inmediata de las autoridades públicas. De igual manera, para que se acredite un perjuicio irremediable debe probarse que las medidas necesarias para evitar su configuración son urgentes, pues de 6 Corte Constitucional.
Sentencia T-1316 del 7 de diciembre de 2001. M.P: Rodrigo Uprimny Yepes. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06162-00 Accionante: Germán Alonso Cuadros Blanco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 aplazar su adopción no podría evitarse la ocurrencia del daño. Así las cosas, se reitera que para que la acción de tutela proceda, a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario que se utilice como mecanismo transitorio para evitar esa afectación. VI.
Ausencia del perjuicio irremediable o de una situación de imposibilidad en el caso bajo estudio Una vez revisado el escrito de tutela, se denota que el señor Germán Alonso Cuadros Blanco no demostró la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable. Igualmente, se advierte que, de las pruebas obrantes dentro del expediente, no es posible determinar una circunstancia de vulnerabilidad que haga necesaria la intervención del juez constitucional, por lo cual no es viable efectuar un análisis de fondo, menos aun cuando el accionante tampoco explicó las razones por las cuales no agotó el mecanismo judicial con el que contaba para resolver la inconformidad alegada en esta sede constitucional ni acreditó que se hallaba en una situación que se lo impedía. En esos términos, por no cumplirse con la exigencia de subsidiariedad, como requisito general de procedibilidad para acudir al presente trámite, y al no haberse acreditado el impedimento de agotar el mecanismo judicial con el que se contaba ni la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable, se declarará improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Germán Alonso Cuadros Blanco en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Florencia y del Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Declarar improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Germán Alonso Cuadros Blanco en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Florencia y del Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).
Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06162-00 Accionante: Germán Alonso Cuadros Blanco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Ausente con permiso RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Aclaración de voto Firma electrónica LYGR