Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Tema: Tutela contra providencia judicial.
Defecto sustantivo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la providencia de 14 de octubre de 2025, dictada por Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que resolvió: «PRIMERO: DENIÉGASE el amparo impetrado por el señor Víctor Manuel Abadía Villegas.» I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 6 de agosto de 2025, el señor Víctor Manuel Abadía Villegas presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1.- Solicito tutelar los derechos fundamentales -DEBIDO PROCESO- IGUALDAD – ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, violado u amenazados por el Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Tercera, Subsección C.- Al proferir la Sentencia de fecha 09 de Abril de 2025, dentro del expediente con Radicación No.- 7001-23-33-000-2013-01203-00.- 2.- Consecuente con lo anterior, dejar sin efecto- o revocar – la sentencia de fecha 09 de abril de 2025, y en su lugar ordenar a la Sala de Conocimiento profiera en un término máximo de 30 días, la sentencia que en derecho corresponda dentro del presente expediente.-» 2.
Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Del proceso 76001-23-31-000-2003-04188-00 de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Víctor Manuel Abadía Villegas prestó servicios en la Rama Judicial entre el 1 de septiembre de 1991 y el 15 de febrero de 2003, desempeñó cargos como Juez Penal Municipal, Juez de Instrucción Criminal, Juez Penal del Circuito, Juez Promiscuo del Circuito y Magistrado de Sala Civil – Laboral de Tribunal Superior.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Mediante Resolución 00314 del 26 de enero de 2003, la Caja Nacional de Previsión Social, en adelante Cajanal, reconoció a su favor pensión de jubilación por $3.214.362.
El beneficiario, inconforme con la liquidación inicial, solicitó la reliquidación de la pensión con la inclusión de factores salariales como primas, bonificaciones y otros conceptos no considerados. Sin que Cajanal diera respuesta. Por las anteriores razones interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que, en sentencia del 14 de marzo de 2006, declaró la nulidad del acto presunto negativo, ordenó la reliquidación de la pensión con todos los factores salariales y dispuso la indexación mensual de los valores dejados de percibir.
Posteriormente, el demandante solicitó modificar la sentencia para aplicar el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con base en el promedio de los últimos 10 años. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia complementaria del 23 de mayo de 2006, ordenó a Cajanal reliquidar la pensión con aplicación de dicho régimen, con todos los factores salariales percibidos entre el 1 de enero de 1994 y el 16 de febrero de 2003, actualizados con el IPC.
En cumplimiento de la decisión Cajanal expidió la Resolución 002932 del 30 de noviembre de 2007, en la que fijó el monto de la pensión en $4.332.847,17 a partir del 16 de febrero de 2003. Del proceso 76001-23-31-000-2003-04188-00 (ejecutivo) Vencido el plazo de 18 meses establecido por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, el demandante presentó en junio de 2009 demanda ejecutiva ante el Juzgado Quince Administrativo de Cali por considerar que la entidad incumplió lo ordenado en la sentencia declarativa del derecho al no realizar la reliquidación mes a mes, no indexar los valores, no reconocer la prima especial del 30 % conforme con la Ley 4 de 1992, ni pagar intereses moratorios.
Sino que, solo efectuó una liquidación directa de retroactivo desde 2003, pero omitió los parámetros de la decisión judicial. El Juzgado Quince Administrativo de Cali libró mandamiento de pago y, posteriormente, en sentencia del 14 de julio de 2009, dispuso ordenar a Cajanal cumplir estrictamente la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle y su complementaria, debidamente indexadas y con intereses moratorios desde la fecha de exigibilidad.
Para ello, fijó plazo de diez días para dar cumplimiento1. Sin embargo, afirmó el demandante que Cajanal no cumplió con el mandamiento de pago y, en cambio, entró en proceso de liquidación ordenado por el Gobierno Nacional. Previo a una petición de Cajanal – en liquidación, el 10 de noviembre de 2009, el citado Juzgado le remitió el proceso ejecutivo a la citada entidad, con el objeto que de que «sea acumulado en el trámite de liquidación», lo cual se realizó el 16 de diciembre de 2009.
El 4 de febrero de 2009, Cajanal en liquidación le informó al demandante que no le daría curso al proceso ejecutivo «por haber llegado de manera extemporánea, debido a que hasta el 24 de septiembre de 2009, se había recibido todas las reclamaciones». 1 Índice 2 SAMAI. Archivo 23_Expedientedigi_20130120300CPRINCIPA_1_20250923111654480, folios 31.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Acción de tutela para incluir proceso ejecutivo dentro del proceso liquidatorio Ante la situación descrita, el demandante interpuso ante el Tribunal Administrativo del Valle una acción de tutela contra el Juzgado Quince Administrativo de Cali y Cajanal por vulneración de derechos fundamentales como petición, debido proceso y de acceso a la administración de justicia, bajo el radicado 76001-23-31-000-2010-00153- 00, quien en primera instancia negó las pretensiones de la acción de tutela.
En el trámite de segunda instancia del 10 de abril de 2010, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, ordenó a Cajanal admitir el proceso ejecutivo dentro de su liquidación. A pesar de ello, aseguró el acto que el incumplimiento persistió, lo que llevó a la apertura de un incidente de desacato y nuevas solicitudes de cumplimiento.
Para ello, el alto Tribunal Contencioso-Administrativo consideró que «resulta innegable determinar que es la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, la entidad responsable de que el proceso ejecutivo incoado en su contra por el actor, haya llegado de manera extemporánea, por cuanto fue esta Institución quien comunicó de manera tardía su entrada en el proceso de liquidación.», es decir, que para el Consejo de Estado «la actuación realizada por la entidad ejecutada, consistente en no dar trámite al proceso de ejecución remitido por el Juzgado 15 Administrativo de Cali, por extemporaneidad en su envío, es contraria a derecho, dado que, no sólo se niega a proferir un acto administrativo reliquidando la pensión de jubilación del demandante conforme lo ordenado por las sentencias del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de 14 de marzo y de 23 de mayo de 2006, sino que además, atenta contra el pago efectivo de los derechos ciertos y determinados del interesado, al pretender darle trámite únicamente a las solicitudes presentadas el 15 de mayo, 17 de junio de 2008 y 20 de agosto de 2009, lo cual hace menos garantista la posible solución a la pretensión de reliquidación de la pensión, en comparación a si se acepta la inclusión del proceso ejecutivo con auto de mandamiento de pago remitido por el Juzgado Administrativo antes mencionado, en el trámite de liquidación.» El demandante adujo que dentro de ese trámite constitucional presentó un incidente de desacato por no haber incorporado el proceso ejecutivo a la liquidación. El 16 de junio de 2010, solicitó a Cajanal en liquidación nuevamente la inclusión del proceso ejecutivo dentro de la liquidación, por lo cual, mediante oficio del 2 de septiembre de 2010, la mencionada entidad le dio respuesta en los siguientes términos: «4.
Con respecto a su petición en referencia, le informamos que usted presentó oportunamente la reclamación N° 810 por concepto de proceso ejecutivo y el Juzgado 15 Administrativo del Círculo de Cali el día 21 de diciembre de 2009 acumuló el proceso ejecutivo promovido por usted radicado bajo el N° 76001-3331-015-2008-00301-00 al proceso liquidatorio de CAJANAL EICE, de conformidad con lo dispuesto en el literal d) del artículo 6 del Decreto Ley 254 de 2000 modificado por el artículo 6 de la Ley 1105 de 2006 y el literal d) del artículo 6 del decreto 2196 de 2009. 5 El proceso de calificación de las reclamaciones oportunas está actualmente en curso y próximamente se expedirá el acto administrativo correspondiente.» (Se destaca) Afirmó que el proceso liquidatorio de Cajanal terminó el 11 de junio de 2013, mediante el Decreto 0887 de 2013, sin que se efectuara la reliquidación ordenada ni el pago de las sumas adeudadas.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Medio de control reparación directa 76001-23-33-000-2013-01203-01 Tras el incumplimiento definitivo de las órdenes judiciales, el 5 de agosto de 2013 el actor presentó solicitud de conciliación extrajudicial como requisito previo para interponer demanda de reparación directa contra Cajanal, la cual fue fallida.
El 25 de noviembre de 2013, el accionante, junto con las señoras Luz Angélica López de Abadía y Victoria Eugenia Abadía López, ejercieron el medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Caja Nacional de Previsión Social liquidación- Cajanal y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales –UGPP-, con el fin de «Reparación de los Perjuicios materiales y morales imputables, - Falla del Servicio-Falta del servicio, consecuencia de las graves irregularidades en la tramitación de la liquidación - grave violación al debido proceso por el no cumplimiento de los términos legales, por las graves omisiones injustificadas en los tramites del proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, con respecto al pago de los créditos laborales reconocidos por fallos judiciales y formalizados en el Proceso Ejecutivo No.- 76001- 3331-015-2008-00301-00, incorporado oportunamente al proceso de liquidación de la entidad.-».
El 12 de abril de 2016, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca celebró audiencia inicial en la que declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social. Al respecto, magistrado ponente de la decisión determinó que se estaba ante un daño continuado, por cuanto la controversia se fundamenta en la omisión de pago de una obligación impuesta en una sentencia judicial previa; de modo que, mientras la prestación permaneciera insoluta y no se materializara el pago adeudado.
Asimismo, fijó el litigio en el sentido de determinar si es procedente declarar administrativamente responsables a la Nación (Ministerio de Salud) y a la UGPP (como sucesora de CAJANAL) por los perjuicios alegados por el demandante y su núcleo familiar, ocasionados por la ausencia de pago de las sumas adeudadas por parte de esas entidades.
El Tribunal Administrativo del Valle, mediante sentencia del 11 de agosto de 2022, negó las pretensiones de la demanda al concluir que no se demostró el nexo causal entre el daño alegado y la supuesta falla del servicio atribuida a las entidades demandadas. A pesar de reconocer que hubo renuencia por parte de Cajanal en liquidación en la correcta reliquidación de la pensión, pese a múltiples fallos judiciales que ordenaban su cumplimiento, el Tribunal advirtió que las obligaciones financieras adquiridas por el demandante no constituyen un daño imputable al Estado, pues no se probó el nexo causal entre el incumplimiento de la entidad y las deudas contraídas por el actor.
Sostuvo que los testimonios aportados fueron considerados insuficientes, ya que se basaron en relatos de terceros y no en pruebas directas. Por tanto, no se demostró que las decisiones financieras del demandante fueran consecuencia directa de la conducta estatal. Concluyó que la falta de acreditación del nexo causal y la ausencia de pruebas sobre la llamada telefónica de un funcionario de la entidad demandada alegada por el actor, impiden imputar el daño al Estado.
Además, que estaba demostrado que las solicitudes del accionante respecto a la inclusión de su proceso ejecutivo en el trámite de liquidación de la entidad fueron Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 resueltas de forma negativa mediante las Resoluciones 1011 del 26 de diciembre y 4253 del 7 de mayo de 2013.
Sin embargo, el demandante no utilizó los mecanismos judiciales disponibles para controvertir dichos actos administrativos. El demandante interpuso recurso de apelación, con fundamento en que las pruebas incorporadas al expediente permitían demostrar la existencia de un vínculo causal entre el daño alegado y la presunta falla en el servicio atribuida a las entidades demandadas.
En particular, señaló que la causa principal del perjuicio fue el deficiente funcionamiento de CAJANAL, tanto antes como durante el proceso de liquidación y reliquidación de la pensión de jubilación. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia del 9 de abril de 2025, revocó el fallo de primera instancia y, de oficio, declaró la caducidad de la acción, por considerar que según el artículo 164 del CPACA, el medio de control debía ejercerse dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia del hecho o desde que el afectado tuvo conocimiento del mismo.
Precisó que, en casos de incumplimiento de órdenes judiciales el término se cuenta desde el vencimiento del plazo legal para cumplir la sentencia, sin que pueda considerarse suspendido indefinidamente por la persistencia del incumplimiento. En ese caso, la sentencia quedó ejecutoriada el 1º de octubre de 2006 y, conforme con el artículo 177 del CCA, Cajanal tenía 18 meses para cumplir, plazo que venció el 1º de abril de 2008.
Por tanto, el término de caducidad inició el 2 de abril de 2008 y expiró el 2 de octubre de 2010. Sin embargo, la demanda se presentó el 25 de noviembre de 2013, cuando ya había operado la caducidad, incluso antes de la solicitud de conciliación extrajudicial de agosto de 2013, por lo que no podía suspender un término ya vencido. 3.
Argumentos de la acción de tutela El demandante sostuvo que la providencia incurrió en defecto sustantivo, por tres razones, a saber: Primero, se aplicó de manera errónea el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo al considerar que el término de caducidad comenzaba a correr al vencimiento de los 18 meses para cumplir la sentencia, cuando en realidad esa disposición habilita la ejecución judicial de la condena y no la interposición de la acción de reparación directa.
El actor indicó que en el proceso cuestionado demostró que, vencido dicho plazo, acudió a la justicia mediante demanda ejecutiva, conforme lo permite la norma, por lo que no puede tomarse esa fecha como punto inicial para contabilizar la caducidad. Calificó la decisión como subjetiva e incierta, porque en la demanda ordinaria, en el numeral cuarto, manifestó la voluntad de acudir a la justicia en ejercicio de la demanda ejecutiva para procurar el pago ordenado en los fallos judiciales, en clara aplicación a lo dispuesto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
Sobre el particular, textualmente, indicó «La aplicación de esta norma es precisamente lo que manifiesto y reitero apliqué en el presente caso al manifestar textualmente en el precitado numeral 4. de los hechos de la Demanda: “Teniendo en cuenta que transcurrieron los 18 meses, sin que se diera cumplimiento a los fallos del Tribunal Administrativo del Valle, el suscrito procedió entablar Proceso Ejecutivo por Obligación de Hacer..” Precisamente Honorables Magistrados, por haber dado cumplimiento a lo dispuesto en el inciso 3.
Del artículo 177, se me castiga como Causal de Caducidad en el presente caso materia de controversia, cuando del tenor literal de lo considerado por el Juzgador Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de conocimiento de Segunda Instancia, se esta considerando tal fecha - 18 meses de la Ejecutoria – como fecha inicial para contabilizar el término de Caducidad de la Acción de Reparación Directa.-».
Segundo, dijo que la autoridad judicial demandada incurrió en indebida aplicación e interpretación de la norma y falsa motivación, con la afirmación, según la cual, estaba obligado a presentar la acción de reparación directa al finalizar los 18 meses, no está previsto en la norma. Alegó que, el artículo 177 del CCA únicamente establecía la posibilidad de ejecutar la condena ante la jurisdicción ordinaria, sin imponer la obligación de acudir a otro medio de control.
Además, el proceso ejecutivo ya había sido incorporado al trámite de liquidación de Cajanal, por lo que presentar una nueva demanda en ese momento habría implicado doble reclamación y posibles sanciones. Al respecto, afirmó «esta incurriendo en falsa motivacion, cuando el tenor literal en la parte final de su inciso 3.- del citado articulo concretamente estipula (sic): tales condenas ademas seran ejecutables ante la justicia ordinaria 18 meses despues de la ejecutoria de la sentencia..” no estipula (sic) la citada norma que expresamente tenga acudirse a la justicia mediante la accion de reparacion directa – mediante la accion de nulidad y restablecimiento del derecho o mediante la accion contractual - concreta obligatoriamente corresponde acudir a la justicia mediante la accion ejecutiva - como lo hizo el suscrito accionante.».
Insistió en que, al vencimiento de los 18 meses de que habla la norma era imposible que el acudiera ante la jurisdicción de lo contenciosa administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, porque no contaba con los fundamentos de hecho y derechos exigidos por el artículo 140 del CCA, pues no se había incorporado al proceso de liquidación de Cajanal el proceso ejecutivo que ya cursaba en el Juzgado Quince Administrativo de Cali.
Afirmó que, de haberlo hecho, pudo incurrir en posibles delitos de fraude procesal- estafa- grave a causa de una falta disciplinaria por doble demanda de sobre las mismas pretensiones. Que, acudió al medio de control de reparación directa, precisamente, porque Cajanal en liquidación, durante el término de vigencia de la liquidación no cumplió el mandamiento de pago ordenado en el proceso ejecutivo incorporado al proceso de liquidación, que es la que cataloga como la grave omisión que generó otros perjuicios.
El accionante sostuvo que la Corporación demandada desconoció los precedentes2 sobre la suspensión del término de caducidad durante la liquidación de CAJANAL (entre 2009 y 2013), así como los fallos de unificación que ordenan considerar dicho periodo para evitar afectaciones injustas a los beneficiarios de sentencias incumplidas. Afirmó que esta omisión constituye un defecto sustantivo, una interpretación irrazonable de la norma aplicable y una vulneración de sus derechos al debido proceso, igualdad y de acceso a la justicia. Señaló que el Consejo de Estado ya ha reconocido en múltiples decisiones la procedencia excepcional de la tutela cuando una autoridad judicial desconoce precedentes claros, especialmente en materia de caducidad relacionada con CAJANAL en liquidación. Alegó que la Sección Tercera del Consejo de Estado omitió valorar la existencia del proceso ejecutivo y su incorporación al trámite de liquidación (debido a lo ordenado 2 No relacionó sentencias de unificación, y la sentencia que citó es del 15 de julio de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021- 03608-00.
M.P. William Hernández Gómez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 en la acción de tutela con radicado 76001-23-31-000-2010-00153-00), a pesar de las pruebas aportadas y de las órdenes judiciales que exigían dicha incorporación. Esta omisión desconoció normas aplicables y precedentes sobre suspensión de términos durante la liquidación, lo que afectó el análisis de caducidad y llevó a una decisión contraria al debido proceso y al acceso a la justicia. Finalmente, reiteró que se omitió tener en cuenta la existencia de: (i) el proceso ejecutivo promovido al vencimiento de los 18 meses de que trata el inciso 3 del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo y, (ii) que en virtud del proceso ejecutivo que cursaba en el Juzgado Quince Administrativo de Cali se incorporó al proceso de liquidación de Cajanal. 4.
Trámite previo En auto del 11 de agosto de 2025, se admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante, al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C en calidad de demandado; y al presidente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a las señoras Luz Angélica López de Abadía y Victoria Eugenia Abadía López, como demandantes dentro del proceso 76001-23-33-000-2013-01203-01, al ministro de Salud y Protección Social y al director o quien haga sus veces de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, como terceros interesados en el resultado del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda. 5.
Oposiciones El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C sostuvo que la acción de tutela interpuesta no cumple el requisito de relevancia constitucional, pues los argumentos del accionante se limitan a cuestionar la valoración probatoria y la interpretación normativa realizada por el juez natural, sin acreditar una vulneración directa de derechos fundamentales ni una anomalía grave que riña con la Carta Política.
En realidad, se pretende convertir la tutela en una tercera instancia para reabrir el debate jurídico y probatorio ya resuelto, lo cual desconoce la finalidad excepcional de este mecanismo y la autonomía judicial. Sostuvo que la Corte Constitucional ha establecido que la acción de tutela contra providencias judiciales solo procede de manera excepcional cuando se configuran causales específicas, tales como defecto orgánico, procedimental, fáctico, sustantivo, error inducido, falta de motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Estas causales buscan preservar la naturaleza subsidiaria y extraordinaria de la tutela, evitando que se convierta en una tercera instancia para reabrir debates ya resueltos por el juez natural.
En el caso concreto, indicó que el accionante alegó la existencia de un defecto sustantivo por supuesta interpretación errónea de la norma sobre caducidad, desconocimiento de pruebas y omisión del precedente judicial. Sin embargo, la providencia cuestionada se fundamentó en normas vigentes para el momento de los hechos, valoró integralmente los medios de convicción y aplicó criterios jurisprudenciales pertinentes, por lo que no se advierte arbitrariedad manifiesta ni desconocimiento de precedente obligatorio.
Lo que se evidencia es la intención de reabrir el debate probatorio y jurídico ya agotado en sede ordinaria, lo cual desnaturaliza la finalidad de la acción de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Adicionalmente, dijo que la sentencia invocada por el accionante como precedente no tiene carácter vinculante, pues no es una decisión de unificación ni cumple los criterios fijados por la Corte Constitucional para erigirse como obligatoria.
Pretender que el juez de tutela sustituya al juez natural afectaría la autonomía judicial, la seguridad jurídica y el principio de sometimiento al imperio de la ley, lo que resulta incompatible con el diseño constitucional del mecanismo de amparo. En consecuencia, no se acreditó alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que reforzó la improcedencia del amparo solicitado. 6.
Intervención de los terceros con interés La UGPP sostuvo que no se configura ninguno de los supuestos para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, pues la decisión cuestionada fue adoptada por autoridad competente, dentro del procedimiento legal, con fundamento en normas vigentes y en el acervo probatorio, lo que descarta la existencia de una «vía de hecho».
Además, la providencia impugnada respetó el debido proceso y la autonomía judicial, por lo que la inconformidad del accionante no puede convertir la tutela en una tercera instancia. Asimismo, se argumentó que la acción de tutela no es el medio idóneo para reclamar prestaciones económicas ni para reabrir debates ya resueltos, máxime cuando existe cosa juzgada y se agotaron los mecanismos ordinarios de defensa judicial.
Tampoco se acreditó perjuicio irremediable, pues el accionante continúa percibiendo su pensión y lo pretendido es de naturaleza patrimonial. La jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado ha reiterado que la tutela no procede para ordenar reliquidaciones pensionales, salvo casos excepcionales, lo que no ocurre en este asunto.
En consecuencia, la solicitud de amparo debe negarse por improcedente y preservar la seguridad jurídica y el respeto por la competencia del juez natural. El presidente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, las señoras Luz Angélica López de Abadía y Victoria Eugenia Abadía López, como demandantes dentro del proceso 76001-23-33-000-2013-01203-01 y el ministro de Salud y Protección Social guardaron silencio. 7.
Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B concluyó que no se configuraron los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente judicial y decisión sin motivación en la sentencia del 9 de abril de 2025. Indicó que la providencia cuestionada aplicó las normas pertinentes, sustentó su decisión en jurisprudencia y expuso las razones fácticas y jurídicas que justificaron la declaratoria de caducidad del medio de control de reparación directa.
La autoridad judicial determinó que el daño alegado por el actor correspondía al no pago oportuno de las sumas retroactivas y los intereses moratorios reconocidos en la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y su complementaria, proferidas en el año 2006. Con base en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo sostenía que los interesados cuentan con un plazo 18 meses para hacer efectiva la condena.
En el caso concreto, consideró que el término para interponer la acción de reparación directa inició el 2 de abril de 2008 y finalizó el 2 de octubre de 2010; y como la demanda se presentó el 25 de noviembre de 2013, ya había operado el fenómeno de la caducidad. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Respecto con la alegada omisión de valorar el proceso ejecutivo contra Cajanal, precisó que, aunque la providencia no lo mencionó expresamente en su parte considerativa, sí lo tuvo en cuenta como hecho probado.
Además, incluso si se hubiera considerado en la motivación, ello no habría modificado el sentido de la decisión, pues la caducidad se habría configurado en cualquier escenario, dado el tiempo transcurrido entre los hechos y la presentación de la demanda. En cuanto al desconocimiento del precedente judicial, estableció que la postura jurisprudencial invocada por el accionante no constituye una línea pacífica ni unificada del Consejo de Estado.
Las decisiones citadas se refieren a la suspensión de la caducidad en procesos ejecutivos durante la liquidación de Cajanal, más no en procesos de reparación directa, por lo que no resultan aplicables al caso analizado. Finalmente, la Sala concluyó que la sentencia cuestionada estuvo debidamente motivada, se ajustó a las normas aplicables y no vulneró los derechos fundamentales del accionante.
En consecuencia, negó el amparo solicitado, al no encontrar acreditada la configuración de los defectos alegados ni la afectación del debido proceso, la igualdad o de acceso a la administración de justicia. 8. Impugnación El señor Víctor Manuel Abadía Villegas alegó que el fallo de tutela de primera instancia no corresponde con la realidad probatoria aportada en el proceso de reparación directa ni en la solicitud de tutela.
Sostuvo que se incurrió en errores al afirmar que no se configuraron defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente ni la falsa motivación. En primer lugar, el accionante argumentó la existencia del defecto sustantivo por aplicación errónea del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Dado que cumplió con la norma al interponer una demanda ejecutiva para hacer efectivo el pago, tal como lo permite el inciso 3 del artículo citado, y que nunca existieron fundamentos para acudir a la acción de reparación directa en ese momento.
Asimismo, insistió en el defecto sustantivo por falsa motivación, al interpretar que el artículo 177 obligaba a presentar una demanda de reparación directa al finalizar los 18 meses. Sostuvo que la norma únicamente habilita la ejecución ante la justicia ordinaria, no la interposición de acciones contenciosas como reparación directa o nulidad y restablecimiento; de haberlo hecho, habría incurrido en doble demanda y posibles sanciones, pues el proceso ejecutivo ya estaba incorporado al trámite de liquidación de Cajanal.
Por otra parte, indicó que no se aplicó el precedente jurisprudencial sobre la contabilización del término de caducidad en casos relacionados con la liquidación de Cajanal. Al efecto, citó fallos del Consejo de Estado3 que establecen la suspensión de términos de caducidad y prescripción durante la liquidación de la citada entidad y la obligación de contar el término desde la exigibilidad de la obligación. Alega que el fallo impugnado ignoró estas reglas y erró al fijar la caducidad en octubre de 2010, sin considerar la suspensión legal ni su reclamación oportuna en el proceso liquidatorio. 3 Citó las sentencias del 25 abril de 2019, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; del 13 febrero y 11 de junio de 2021 M.P. William Hernández Gómez; sin embargo, no identificó los expedientes.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Denunció una grave omisión probatoria, pues no se valoró la existencia del proceso ejecutivo ni su incorporación al trámite de liquidación, pese a las pruebas aportadas.
Señaló que el Decreto 2196 de 2009 ordenaba acumular los procesos ejecutivos al trámite liquidatorio, lo cual se cumplió, incluso con órdenes del Consejo de Estado en sede de tutela. Omisión que, según el accionante, desvirtúa la motivación del fallo y afecta la correcta aplicación de la ley. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 4, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 5 y específicas 6 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico La Sala determinará si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, resulta procedente confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. 4 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 5 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 6 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En particular, en la impugnación el accionante aduce la configuración del defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y falsa motivación, sin embargo, todos se dirigen a cuestionar la decisión que declaró la caducidad del medio de control de reparación directa.
Asimismo, invoca el defecto sustantivo por la falta de valoración de la existencia del proceso ejecutivo promovido al vencimiento de los 18 meses de que trata el inciso 3 del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo y, que en virtud del proceso ejecutivo que cursaba en el Juzgado Quince Administrativo de Cali se incorporó al proceso de liquidación de Cajanal.
No obstante, dichos argumentos se enmarcan dentro del denominado defecto fáctico. La Sala anticipa que revocará la sentencia impugnada por cuanto se configuraron los defectos fáctico y sustantivo alegados. De manera previa, revisará si cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
(i) Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso (i) Requisito general de relevancia constitucional: La Sala anota que la acción de tutela cumple con el referido requisito general porque la parte actora invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia; se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dichos derechos, no se trata de un asunto de mera legalidad o económico y los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi de la sentencia. Tampoco se emplea como una instancia adicional, porque si bien en la primera instancia se negaron las pretensiones de la demanda, fue en el trámite de la segunda instancia que se concluyó que se configuró la caducidad del medio de control de reparación directa.
Además, en caso de que se configure alguno de los requisitos especiales de tutela contra providencia judicial, se estaría afectando los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del actor, en la medida en que la decisión cuestionada revocó la sentencia apelada bajo argumentos que no pudieron ser propuestos en el proceso ordinario.
Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados. En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno toda vez que la providencia de segunda instancia que se cuestiona por esta vía fue proferida el 9 de abril de 2025, notificada por correo electrónico estado del 28 de mayo del mismo año y el ejercicio de acción de tutela tuvo lugar el 6 de agosto de 2025.
En lo demás, la Sala encuentra que se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la parte actora: (iv) alega una irregularidad que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales invocados; (v) identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) no se está cuestionando sentencias de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Del defecto fáctico7 y sustantivo8 en el caso concreto Víctor Manuel Abadía Villegas solicitó que se deje sin efecto la providencia del 9 de abril de 2025, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B revocó la decisión de primera instancia de negar las pretensiones de la demanda y, en su lugar, dispuso declarar el fenómeno de caducidad la demanda de reparación directa con la cual se pretendía que se declarara responsable patrimonialmente a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y a Cajanal – EICE Liquidada, por el no pago de «todos los retroactivos debidamente indexados [de su pensión] y los correspondientes intereses moratorios», reconocidos en las providencias del 14 de marzo y 23 de mayo de 2006, proferidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
A juicio del actor, en la providencia acusada no se tuvo en cuenta que se aplicó de manera errónea el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo al considerar que la caducidad comenzaba tras el vencimiento del plazo de 18 meses para cumplir la sentencia, cuando dicha norma solo regula la ejecución judicial. Asimismo, como defecto sustantivo adujo que se incurrió en defecto por falsa motivación al interpretar que debía presentar la acción al finalizar ese plazo, lo cual no está previsto en la norma y habría implicado una doble reclamación, especialmente porque el proceso ejecutivo ya estaba incorporado a la liquidación de Cajanal; y en defecto fáctico porque, omitió valorar la existencia de ese proceso y las pruebas que acreditaban su incorporación, con todo, se desconocieron normas y precedentes sobre la suspensión de términos durante la liquidación, lo que afectó el análisis de caducidad y vulneró el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Al respecto, se advierte que la providencia cuestionada precisó lo siguiente: «En el caso sub examine se tiene que el daño alegado consiste en el no pago a Víctor Manuel Abadía Villegas de “todos los retroactivos debidamente indexados [de su pensión] y los correspondientes intereses moratorios”, reconocidos en las providencias del 14 de marzo y 23 de mayo de 2006, proferidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Ahora bien, el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que el medio de control de reparación directa deberá ejercerse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. A su vez, conforme a la posición de la Sección Tercera de esta Corporación, el término de caducidad para el ejercicio del medio de control de reparación directa no puede quedar suspendido permanentemente, por consiguiente, corresponde verificar en cada caso concreto el punto de partida para el cómputo de la caducidad. 7 Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional en la sentencia T-015 de 2012 señaló que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
Esta situación ocurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. 8Como lo ha reiterado esta Sala, en los términos de la sentencia T – 1009 de 2000 de la Corte Constitucional, se presenta el denominado defecto sustantivo cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado.
Sin embargo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, en razón de que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico (art. 230 de la Constitución Política).
Para la Corte Constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando: (i) la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva (Sentencia T – 462 de 2003, Corte Constitucional).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En esta línea, el Consejo de Estado ha indicado que el término para presentar la demanda de reparación directa, en los casos de incumplimiento de una orden judicial, debe computarse desde el momento que conoció del vencimiento del plazo establecido en la Ley para cumplir una obligación impuesta en sentencia judicial, a pesar de que sus efectos se extiendan en el tiempo o que se presenten de forma reiterada o continuada.
Asimismo, es pertinente destacar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, estatuto que rigió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por el señor Abadía Villegas, las condenas judiciales contra entidad públicas podrán ejecutarse después de dieciocho (18) meses de la ejecutoria de la providencia. Así, las entidades públicas en vigencia de dicha prerrogativa tenían un plazo de dieciocho (18) meses para cumplir con las condenas ordenadas en una providencia judicial.
A partir de las anteriores precisiones, contabilizó el término de caducidad, conforme con las circunstancias específicas del caso concreto, en los siguientes términos: En el sub examine se advierte que el término de caducidad para ejercer el medio de control de reparación directa empezó a correr el 2 de abril de 2008 toda vez que, de conformidad con lo probado en el proceso, esta fecha corresponde al día siguiente a aquel en que venció el término de dieciocho (18) meses previsto en el artículo 177 del C.C.A para dar cumplimiento a lo ordenado en las providencias del 14 de marzo y 23 de mayo de 2006 proferidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (hechos probados 6.1.4 y 6.1.5.), las cuales quedaron ejecutoriadas el 1º de octubre de 2006 (hecho probado 6.1.8.).
Precisamente, a partir del 2 de abril de 2008, el señor Abadía Villegas conoció materialmente que CAJANAL no realizó dentro del término previsto en el ordenamiento jurídico el pago de “todos los retroactivos debidamente indexados [de su pensión] y los correspondientes intereses moratorios” ordenados en las precitadas providencias. En este sentido, se tiene que el término de caducidad para ejercer el medio de control de reparación directa comenzó a correr el 2 de abril de 2008 – día siguiente a aquel en que Víctor Manuel Abadía Vallejo tuvo conocimiento materialmente del daño por el “no pago de retroactivos debidamente indexados de su pensión y correspondientes intereses moratorios” – y expiraba el 2 de octubre de 2010.
Sin embargo, como la demanda solo se presentó hasta el 25 de noviembre de 2013, se advierte que para esa fecha ya había acaecido el término preclusivo dispuesto por el legislador. Es más, aunque el 5 de agosto de 2013 el extremo activo presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 18 Judicial II para Asuntos Administrativos, lo cierto es que para ese momento no había término de caducidad susceptible de ser suspendido porque, como se explicó anteriormente, ya había operado el fenómeno preclusivo que extinguía para esa causa la posibilidad de invocar el medio de control de reparación directa frente al menoscabo alegado por los demandantes.
Por todo lo anterior, fuerza es revocar la sentencia del 11 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar, declarar de oficio la caducidad del medio de control de reparación directa, toda vez que transcurrieron más de 2 años contados desde la fecha en que acaeció el hecho lesivo que aquí se debate y aquella en la que se presentó la demanda.» En síntesis, la tesis de la providencia cuestionada se edificó sobre la premisa de que el daño antijurídico (entendido como el incumplimiento del pago) se consolidó y fue conocido por el actor el 2 de abril de 2008, fecha en que expiró el plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 del C.C.A. En ese contexto, la autoridad judicial accionada concluyó que el término de caducidad de dos años finalizó el 2 de octubre de 2010, razón por la cual consideró que la demanda instaurada el 25 de noviembre de 2013 resultaba extemporánea.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 No obstante, el caso bajo examen reviste particularidades fácticas determinantes para el cómputo de la caducidad, dada la complejidad procesal suscitada por la intervención del trámite liquidatorio, tal como se detalla a continuación: (i) Ante el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 del CCA, sin que se satisficiera la obligación, el actor actuó con diligencia y promovió demanda ejecutiva ante el Juzgado Quince Administrativo de Cali para obtener el pago.
(ii) El 14 de julio de 2009, el despacho judicial profirió providencia en la que ordenó el cumplimiento de la sentencia declarativa. (iii) Por solicitud expresa del liquidador de Cajanal EICE, el Juzgado Quince Administrativo de Cali remitió el expediente para que el proceso ejecutivo fuera acumulado al trámite liquidatorio, actuación que se materializó en diciembre de 2009.
(iv) Pese a la acumulación, Cajanal en Liquidación comunicó posteriormente su negativa a dar trámite a la reclamación, adujo una presunta extemporaneidad en la presentación de la acreencia. (v) Frente a esta circunstancia, el demandante ejerció la acción de tutela para la protección de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia (Rad núm. 76001-23-31-000-2010-00153-00).
(vi) El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 15 de abril de 2010, revocó la decisión y tuteló los derechos del actor. Por ello, ordenó a Cajanal admitir e incluir el proceso ejecutivo dentro de la masa de liquidación. (vii) A pesar de la orden judicial, la satisfacción de la obligación se dilató mediante trámites administrativos, incidentes de desacato y comunicaciones que mantenían la expectativa de pago (como el oficio de septiembre de 2010), sin que se materializara el desembolso.
(viii) El 11 de junio de 2013, culminó el proceso liquidatorio de Cajanal sin que se efectuara el pago de las acreencias reconocidas, frustrando definitivamente la expectativa legítima del accionante. En este contexto, si bien las sentencias de reliquidación pensional cobraron ejecutoria el 1 de octubre de 2006 y el plazo de 18 meses feneció el 1 de abril de 2008, ello no conduce a concluir que, a partir del día siguiente (2 de abril de 2008), el actor tuviera certeza de la consolidación del daño antijurídico.
La mera expiración del plazo del artículo 177 del C.C.A. habilita la ejecución forzosa, pero no configura per se el perjuicio definitivo e irreversible, máxime cuando el ordenamiento jurídico dota al ciudadano de mecanismos idóneos —como el proceso ejecutivo— para perseguir el cumplimiento de la obligación, herramienta que el demandante activó diligentemente y dentro de la oportunidad legal.
Aunado a lo anterior, la conducta procesal del actor desvirtúa cualquier indicio de inactividad o desidia. Consta en el expediente que, frente a la renuencia de Cajanal EICE en Liquidación de incorporar el crédito ejecutivo en la masa liquidatoria, el accionante agotó los recursos judiciales a su alcance, interpuso, incluso una acción de tutela que resultó favorable a sus intereses en segunda instancia (Consejo de Estado, 15 de abril de 2010), mediante la cual ordenó la inclusión de la acreencia en el trámite liquidatorio.
Estas actuaciones demuestran no solo la diligencia del demandante, sino la existencia de una expectativa legítima de pago jurídicamente fundada. Incluso, Cajanal emitió el Oficio del 2 de septiembre de 2010, mediante el cual le comunicó expresamente al actor que el proceso de calificación de su reclamación estaba en curso y que «próximamente se expedirá el acto administrativo correspondiente».
De modo que, el hecho generador del daño no se materializó con el simple incumplimiento formal de las sentencias que ordenaron la reliquidación pensional en el año 2008, sino cuando la terminación del proceso liquidatorio de CAJANAL sin pagar los saldos insolutos imposibilitó definitivamente la satisfacción de las obligaciones reconocidas, esto es, que el incumplimiento formal mantenía abierta la Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 expectativa de satisfacción del derecho mediante mecanismos coercitivos como el proceso ejecutivo; sin embargo, cuando la entidad entró en liquidación, se cerró de manera irreversible la posibilidad de ejecutar las órdenes judiciales, lo que transformó una obligación exigible en una expectativa frustrada.
En esta perspectiva, no es jurídicamente correcto afirmar que el término de dos años del artículo 164 del CPACA venció el 2 de octubre de 2010. Por el contrario, el daño antijurídico se consolidó con la liquidación, y especialmente, con su conclusión el 11 de junio de 2013, momento en el cual el actor adquirió certeza de que su crédito no sería satisfecho, por lo que para efecto de computar el término de caducidad de la demanda de reparación directa presentada el 25 de noviembre de 2013, se debía tomar en consideración las circunstancias fácticas descritas en precedencia. Adicionalmente, es preciso distinguir dos planos: (i) la suspensión de términos por razón de la liquidación de la entidad, y (ii) el momento de configuración del daño para efectos del cómputo de la caducidad del medio de control de reparación directa.
Por una parte, la suspensión de términos decretada durante la liquidación de CAJANAL operó respecto de los procesos ejecutivos, pero no se extendió al medio de control de reparación directa; su término de caducidad no se interrumpió por la sola existencia de la liquidación. Por otra parte, aun cuando la suspensión no fuera aplicable al proceso de reparación directa, el inicio del cómputo de la caducidad debe tomarse desde la ocurrencia del hecho lesivo como lo expresa el artículo 164 del CPACA, que en este caso no fue el vencimiento del plazo de 18 meses, sino la frustración definitiva de la expectativa de pago al cierre del proceso liquidatorio.
Pretender que el daño ocurrió en 2008 ignora la dinámica propia de las liquidaciones y desconoce que la responsabilidad surge cuando la expectativa jurídica queda frustrada, no antes. En síntesis, la contabilización del término realizada por la sentencia cuestionada desconoció la finalidad del artículo 177 del CCA y la realidad probatoria: el actor no permaneció inactivo frente al incumplimiento, ejerció los medios constitucionales y de ejecución, lo que llevó a que su reclamación fuera integrada al proceso de liquidación. De ahí que el daño antijurídico se consolidó con la conclusión de la liquidación de Cajanal el 11 de junio de 2013, no en 2008.
Por ello, la demanda presentada el 25 de noviembre de 2013 no estaba caducada. Aunado a lo anterior, no se tuvo en cuenta lo previsto en el Decreto 2196 de 2009 (por el cual se suprimió Cajanal y se ordenó su liquidación), específicamente su artículo 6°, literal d)9. Dicha disposición ordenó la terminación de los procesos ejecutivos judiciales en curso para su acumulación forzosa al trámite liquidatorio.
Bajo esta óptica, el juez de instancia omitió valorar que la controversia dejó de tener competencia en la esfera judicial para trasladarse a un escenario administrativo bajo la responsabilidad exclusiva del liquidador. En esa medida, resultaba prematuro exigirle al actor que demandara la reparación directa en el año 2008 o 2010, toda vez que el ordenamiento jurídico había diseñado un cauce específico (la liquidación) para la satisfacción de su crédito. 9 Artículo 6°.Funciones del liquidador.
El Liquidador adelantará bajo su inmediata dirección y responsabilidad el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE en Liquidación, para lo cual ejercerá las siguientes funciones: (…) d) Dar aviso a los jueces de la República del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna otra clase de proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente al liquidador;
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 De modo que el daño antijurídico solicitado se materializó en el momento en que dicha vía administrativa, a la cual fue obligado a acudir por virtud de la norma, culminó con la extinción de la personería jurídica de Cajanal EICE sin haber efectuado el pago.
Es allí, y no antes, donde la expectativa legítima de cobro se frustró definitivamente y surgió la certeza del daño. Ahora bien, en la sentencia cuestionada se hizo alusión a que la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que «el término para presentar la demanda de reparación directa, en los casos de incumplimiento de una orden judicial, debe computarse desde el momento que conoció del vencimiento del plazo establecido en la Ley para cumplir una obligación impuesta en sentencia judicial, a pesar de que sus efectos se extiendan en el tiempo o que se presenten de forma reiterada o continuada.» Para lo cual citó cuatro providencias dictadas por la Sección Tercera, Subsecciones A y B de esta Corporación. No obstante, encuentra la Sala que dichos asuntos no tienen identidad de supuestos fácticos que el presente asunto, como se procede a explicar: (i) En relación con la providencia del 26 de abril de 2018 (Exp. 58242), se observa que la decisión de confirmar la caducidad se basó en que la parte demandante, tras el vencimiento del plazo de 18 meses del artículo 177 del C.C.A., no ejerció las acciones judiciales de cobro, limitándose a invocar trámites administrativos ante la entidad.
Dicho escenario difiere del sub examine, pues en aquel antecedente no existió (o no se acreditó) la interposición de una demanda ejecutiva que interrumpiera la inactividad procesal o que fuera incorporada al trámite liquidatorio; es decir, mientras que en el caso citado el daño reclamado se consolidó por la falta de gestión judicial de cobro, en el presente asunto el actor sí acudió diligentemente a la vía ejecutiva, manteniendo vigente su expectativa legítima de pago hasta la culminación de la liquidación. (ii) Frente a la providencia del 24 de septiembre de 2020 (Exp. 65716), la Sala advierte diferencias sustanciales que impiden su aplicación al caso concreto.
En aquella oportunidad, se confirmó la caducidad porque el demandante dejó transcurrir más de diecinueve años desde la ejecutoria de la sentencia (1998) hasta la presentación de la demanda de reparación directa (2019), limitando su defensa a la teoría del daño continuado por la falta de restitución del inmueble, tesis que fue desestimada al considerar que el daño se configuró una vez venció el plazo legal para el cumplimiento del fallo.
En contraste, en el asunto que nos ocupa, el actor no incurrió en desidia ni inactividad procesal; por el contrario, ejerció oportunamente la acción ejecutiva y logró su incorporación al trámite liquidatorio de la entidad deudora. Esa circunstancia desvirtúa la configuración del daño en el momento inicial del incumplimiento (como ocurrió en el precedente citado), pues la expectativa de pago se mantuvo vigente y jurídicamente amparada por el proceso de liquidación hasta su culminación en el año 2013.
(iii) Respecto de la providencia del 29 de agosto de 2016 (Exp. 51797), tampoco resultaba aplicable al caso concreto. En aquella decisión, se declaró la caducidad debido a que los demandantes pretendían revivir un término fenecido alegando un hecho reciente (una cesión gratuita de 2011), pese a que el daño real (la ocupación permanente de su inmueble por el Ejército Nacional) había iniciado en 1952 y fue conocido por el causante sin que ejerciera acción alguna durante décadas.
Contrario a esa inactividad prolongada, en el presente asunto el actor no abandonó su derecho; por el contrario, activó el aparato jurisdiccional mediante la demanda ejecutiva y persiguió el pago dentro del trámite de liquidación de CAJANAL. Mientras Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 que en el precedente citado el paso del tiempo consolidó el daño ante la falta de reclamo, en el sub lite la diligencia del actor mantuvo vigente la controversia y la expectativa de pago hasta el cierre definitivo de la liquidación. (iv) Finalmente, en lo que atañe a la sentencia del 9 de octubre de 2014 (Exp. 32074), la Sala encuentra que En aquel asunto, se concluyó que la acción estaba caducada respecto de la omisión de tramitar una querella policiva presentada en 1994, dado que el demandante dejó transcurrir más de ocho años sin ejercer las acciones judiciales pertinentes frente a dicho incumplimiento administrativo.
Contrario a esa inactividad, en el presente asunto el señor Abadía Villegas no permaneció pasivo ante la falta de pago; por el contrario, desplegó una conducta procesal activa mediante la interposición de la demanda ejecutiva y la posterior integración al trámite liquidatorio de CAJANAL. Mientras que en el caso citado la desidia del actor permitió la consolidación del daño por el simple paso del tiempo, en el sub lite la diligencia del demandante mantuvo viva la controversia jurídica, lo que impedía que el daño se entendiera consolidado hasta el cierre definitivo de la liquidación. En suma, la evidente disimilitud fáctica entre los precedentes invocados y el presente caso impide la aplicación de la tesis de caducidad allí sostenida.
Finalmente, frente al cargo por desconocimiento del precedente judicial relacionado con la suspensión de términos de caducidad durante los trámites de liquidación, la Sala advierte que el análisis de dicha figura resulta innecesario en el caso concreto, al prosperar los cargos estudiados en precedencia. Por las razones expuestas, se revocará la decisión impugnada.
En su lugar, se concederá el amparo solicitado, y se ordenará al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C proferir una nueva decisión en el medio de control de reparación directa cuestionado, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esa providencia, en la que valore integralmente las pruebas aportadas, y compute el término de la caducidad en atención a la motivación de la presente providencia, sin perjuicio de las demás consideraciones que deba abordar en el estudio del aludido medio exceptivo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada y en su lugar: 2. Amparar el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora, y se ordena, al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C que, en el término de 20 días contados a partir de la notificación del presente proveído, en el medio de control de reparación directa cuestionado, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esa providencia, en la que valore integralmente las pruebas aportadas, y compute el término de caducidad en atención a la motivación de la presente providencia, sin perjuicio de las demás consideraciones que deba abordar en el estudio del aludido medio exceptivo. 3.
Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04875-01 Demandante: Víctor Manuel Abadía Villegas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador