Radicado: 11001-03-15-000-2024-03415-00 Demandante: Nuris del Socorro Urrutia Calderín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03415-00 Demandante: NURIS DEL SOCORRO URRUTIA CALDERÍN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Costas procesales. Falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Nuris del Socorro Urrutia Calderín contra el Tribunal Administrativo del Antioquia. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 4 de julio de 20241, en ejercicio de la acción de tutela y a través de apoderado, la señora Nuris del Socorro Urrutia Calderín pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al principio de gratuidad. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 30 de enero de 2024, dictada por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo del Antioquia, que confirmó la sentencia de primera instancia dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-029-2022-00029-00, que denegó las pretensiones e impuso condena en costas. 2.
Pretensiones La parte actora formuló, textualmente, la siguiente pretensión: Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCEDO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA (sic) MAGISTRADO PONENTE ADRIANA BERNAL VELEZ radicado: 05001333302920220002901 el numeral segundo donde no (sic) condena en costas en esta instancia. 3.
Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El 31 de enero de 2022, la actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación – Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y la gobernación de Antioquía, para que le fuera reconocida y pagada la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías y de los 1 Índice 1 Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03415-00 Demandante: Nuris del Socorro Urrutia Calderín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 intereses a las cesantías prevista en el artículo 99 de la ley 50 de 1990 y el decreto 1176 de 1991. La demanda se adelantó bajo el radicado 05001-33-33-029-2022-00029-00 y correspondió al Juzgado 29 Administrativo de Medellín que, por sentencia del 21 de noviembre de 2022, denegó las pretensiones por cuanto la demandante es beneficiaria del régimen especial docente previsto en la Ley 91 de 1989 y, por lo tanto, no le son aplicables las reglas del régimen general de cesantías reglado en la Ley 50 de 1990.
Por último, condenó en costas a la demandante. Inconforme, la demandante apeló porque, a su juicio, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han aplicado el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para el reconocimiento de la sanción moratoria a docentes; que el régimen especial docente contenido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 no es más favorable que el régimen general, en relación con la liquidación de los intereses a las cesantías; que el régimen especial de los docentes no implica que las entidades nominadoras se sustraigan de la obligación de consignar a tiempo las cesantías y que el hecho que los docentes sean empleados públicos no justifica que sus prestaciones sociales sean canceladas de manera extemporánea.
El Tribunal Administrativo del Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, por sentencia del 30 de enero de 20242, confirmó integralmente la providencia de primera instancia y no condenó en costas en segunda instancia. 4. Fundamentos de la acción De manera preliminar, la demandante expuso las razones por las que la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.
En cuanto al fondo del asunto, señaló que la sentencia cuestionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia con gratuidad e incurrió en los siguientes defectos: Desconocimiento del precedente porque con la condena en costas el Tribunal Administrativo de Antioquia pasó por alto que en sentencia de unificación SUJ-032-CE- S2-2023 del 11 de octubre de 2023 (dictada cuando estaba en curso la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho) no fueron fijadas reglas en torno a la imposición de condena en costas.
Que, además, desconoce dos sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado3 y una de la Sección Primera4 de la misma Corporación en las cuales tampoco fue impuesta condena en costas. Defecto sustantivo pues, a su juicio, la autoridad judicial demandada omitió realizar una valoración de la conducta procesal asumida por las partes según lo señalado en el artículo 79 del CGP y tampoco verificó si en el expediente se encontraba acreditada la causación de gastos.
Que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021 no impone el deber de condenar en costas sino de pronunciarse al respecto y señala que para disponer sobre condena en costas la demanda debió presentarse con manifiesta carencia de fundamento legal. 2 Notificada el 31 de enero de 2024, índice 15 de Samai en el radicado 05001-33-33-029-2022-00029-01. 3 Sentencia 2017-01196 del 9 de febrero de 2023, Exp. 05001-23-33-000-2017-01196-01, CP.
Wilson Ramos Girón. Sentencia 21873 del 5 de abril de 2018, Exp. 76001-23-33-000-2012-00430-01, CP. Jorge Octavio Ramírez. 4 Sentencia del 16 de abril de 2015, Exp. 25000-23-24-000-2012-00446-01, CP. Guillermo Vargas Ayala. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03415-00 Demandante: Nuris del Socorro Urrutia Calderín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Insistió en que no se encontraba probada la causación de gastos judiciales porque se trataba de un asunto de pleno derecho. 5.
Trámite procesal Por auto del 9 de julio de 2024, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y en calidad de tercero con intereses a la ministra de Educación Nacional, al representante legal de la Fiduprevisora S.A. al gobernador del departamento de Antioquía y al juez 29 administrativo de Medellín. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 11 de julio de 20245. 6.
Intervenciones La coordinadora de tutelas de la dirección de gestión judicial de la Fiduprevisora S.A. quien actúa en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, pidió que se desvinculara por falta de legitimación en la causa por pasiva. Subsidiariamente, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por no cumplir los requisitos de procedencia exigidos por la jurisprudencia. Afirmó que la sentencia cuestionada resolvió los asuntos que hicieron parte de la controversia y fue dictada conforme con la normativa aplicable, las pruebas practicadas y los argumentos de las partes; por lo que no se evidenciaba vulneración a los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. El jefe de la oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.
Indicó que este caso se presenta como debate procesal una controversia de naturaleza estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela. El Juzgado 29 Administrativo de Medellín pidió que se declarara improcedente o se denegara la solicitud de amparo. Explicó que ese despacho judicial actuó dentro de los parámetros legales, respetó el debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia de las partes.
Que, impuso condena en costas a la parte vencida en aplicación de la Ley 1564 de 2012, y que, además, la demandante utiliza la acción de tutela como una tercera instancia del proceso ordinario. Los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Gobernador del Departamento de Antioquía no se pronunciaron pese a que, como se vio, fueron debidamente notificados.
II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa. Falta de legitimación en la causa por pasiva De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y, excepcionalmente, contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991). 5 Índice 8 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03415-00 Demandante: Nuris del Socorro Urrutia Calderín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 La Corte Constitucional6 ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela, y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada.
En el presente asunto, la parte actora cuestiona la actuación desplegada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-029-2022-00029-01, por el presunto desconocimiento del precedente en cuanto a la condena en costas en las dos instancias. La Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora del FOMAG solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, por no ser el ente nominador de las prestaciones sociales del magisterio y por no tener facultad para expedir, modificar sentencias o actos judiciales.
La Sala advierte que esta entidad fue vinculada al trámite de tutela como tercero con interés, mas no como demandada. La vinculación no obedeció́ a que las pretensiones de tutela estén dirigidas contra esa entidad, sino porque funge como demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, por lo tanto, podría resultar afectada con la sentencia que se dicte.
Por lo tanto, la Sala denegará su desvinculación en la parte resolutiva de esta providencia. 2. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por Nuris del Socorro Urrutia Calderín para dejar sin efecto la sentencia del 30 de enero de 2024 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirmó la sentencia de primera instancia dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-029-2022-00029-00, denegó las pretensiones e impuso condena en costas.
La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito general de relevancia constitucional. La demandante propone un argumento nuevo que pudo plantear en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso ordinario. Por consiguiente, se declarará improcedente la solicitud de amparo de la acción de tutela de la referencia. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 3.
De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales7 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos8 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 6 Sentencia T- 1051 de 2006, MP.
Álvaro Tafur Galvis. Reiterada en la sentencia T-278 de 2018, MP. Gloria Stella Ortiz Delgado. 7 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 8 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03415-00 Demandante: Nuris del Socorro Urrutia Calderín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 4.
La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-009, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue dictada la providencia acusada.
En cuanto al cuarto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela para proponer nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario, la Sala ha explicado que la acción de tutela no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. 5.
Análisis del caso concreto La Sala entiende que la inconformidad de la demandante con la sentencia del 30 de enero de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquía radica en esa autoridad judicial confirmó la decisión de primera instancia, en concreto, lo que tiene que ver con la imposición de costas en su contra. Lo anterior se advierte al revisar que el argumento principal de la parte actora es el acceso a la administración de justicia y la gratuidad del servicio, así como que las costas solo se imponen cuando se encuentren probadas en el proceso.
La demandante adujo que la autoridad judicial demandada no advirtió que era improcedente la condena en costas, toda vez que no se trató de una conducta abusiva de los instrumentos judiciales o del desgaste procesal innecesario. Que no aparecen probados gastos judiciales a cargo de la entidad demandada por ser un asunto de puro derecho, además, actuó con buena fe y sin temeridad.
Sin embargo, la Sala encuentra que la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, como pasa a explicarse. En la sentencia de primera instancia dictada en el proceso ordinario por el Juzgado 29 Administrativo de Medellín se resolvió: Segundo. NEGAR la nulidad del acto administrativo ANT2021EE035729 del 2 de septiembre de 2021, que resolviera la solicitud de la parte actora y aquellas consecuenciales, en la demanda instaurada por la señora NURIS DEL SOCORRO URRUTIA CALDERIN.
Tercero. CONDENAR en costas a la señora NURIS DEL SOCORRO URRUTIA CALDERIN, fijando como agencias en derecho la suma equivalente a MEDIO (1/2) SALARIO MÍNIMO LEGAL MENSUAL VIGENTE, a favor de cada demandada, esto es, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO –Representada y por ello a favor de la Fiduprevisora SA- y el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, por lo que corresponde en condena por agencias en derecho a cargo toral de la parte actora, la suma de UN (1) SALARIO MINIMO LEGAL MENSUAL VIGENETE (sic).
En el recurso de apelación que presentó la señora Nuris del Socorro Urrutia Calderín contra la sentencia del 21 de noviembre de 2022, se lee lo siguiente (se transcriben los apartes pertinentes del resumen realizado en la sentencia cuestionada): 9 MP. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03415-00 Demandante: Nuris del Socorro Urrutia Calderín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Dice que por el hecho de que los docentes pertenezcan a un “régimen especial”, no implica que las entidades nominadoras y responsables de sus prestaciones sociales se sustraigan de la obligación de consignar los recursos de las cesantías en el Fomag.
Que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han sostenido que a los docentes se les deben consignar en el único fondo establecido para los trabajadores de la educación los recursos de sus cesantías en los términos establecidos en el artículo 99 de 1990 y que tienen la posibilidad de solicitar la indemnización hasta tres años después de la causación de la misma, so pena de operar la prescripción extintiva del derecho.
Que no se pueden confundir las situaciones jurídicas de reconocer y consignar, pues una surge cuando a solicitud del trabajador las entidades exceden los 70 días hábiles para el reconocimiento y pago de las cesantías y se trata de la sanción por mora de la Ley 1071 de 2006. La otra, resulta cuando la entidad omite la obligación año tras año, cada 15 de febrero, de consignar al fondo el valor correspondiente a las cesantías de los trabajadores según el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Que los docentes están en la categoría de empleados públicos y no hay razón que justifique que, en su calidad de trabajadores, no tengan derecho, igual que los demás servidores públicos, a que sus prestaciones sociales se cancelen en tiempo. La interpretación dada por el Juez a quo desprotege a los docentes oficiales. En contraste, en la acción de tutela, la demandante señala que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente al confirmar integralmente la sentencia de primera instancia, que incluye la imposición de condena en costas.
Como se ve, el cuestionamiento que la señora Nuris del Socorro Urrutia Calderín ahora plantea por vía de tutela no fue propuesto, en su oportunidad, en el proceso ordinario pues en el recurso de apelación que presentó contra la sentencia del 21 de noviembre de 2023 no hizo manifestación alguna en contra de la imposición de condena en costas.
Justamente por lo anterior, el Tribunal Administrativo de Antioquia no estaba obligado a pronunciarse frente a cuestionamientos que no hicieron parte del recurso de apelación pues el campo de acción del ad quem se supedita a las inconformidades que se propongan en el recurso de apelación. En consecuencia, la parte actora no puede utilizar este escenario para proponer nuevos alegatos de inconformidad, bajo los cargos por defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, pues la tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes exponer los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente en los procesos ordinarios.
De ahí que el juez de tutela debe tener en cuenta cuál fue la discusión jurídica que la demandante de tutela hizo valer en el proceso ordinario y, específicamente en la etapa procesal correspondiente, de modo que no proponga una nueva o adicione argumentos no expuestos ante el juez natural, tal y como ocurre en este caso. Lo anterior es suficiente para declarar improcedente la acción de tutela promovida por la señora Nuris del Socorro Urrutia Calderín porque no cumple el requisito de relevancia constitucional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Denegar la solicitud de desvinculación de la Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora del FOMAG, por las razones expuestas en esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03415-00 Demandante: Nuris del Socorro Urrutia Calderín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.
Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, presentada por la señora Nuris del Socorro Urrutia Calderín, por las razones expuestas. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado 5.
Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclaración de voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN