CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 8 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La señora Analida Suárez Cuellar, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 8954 de 13 de abril, RDP 11223 de 8 de mayo y RDP 11389 de 11 siguiente, todas de 2020, por las que se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar esa prestación, junto con los ajustes anuales, la indexación, los intereses moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, 188 y 192 del CPACA. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que nació el 7 de octubre de 1957, ha prestado servicios como docente departamental y distrital, de manera interrumpida, desde el 22 de abril de 1976; y por colmar los requisitos legales, el 13 de febrero de 2020 reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, porque dicha entidad consideró que no fue dable confirmar «[ ] la vinculación y el tipo de financiamiento de los recursos para el tiempo laborado por la peticionaria de acuerdo con los actos de nombramiento 425 de 6 de junio de 1976 y 678 de 29 de octubre de 1976 [ ]» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1°, 2°, 4°, 13, 29, 48, 53, 58, 209 y 230 de la Constitución Política; 27 del Código Civil, 15 de la Ley 91 de 1989, 115 de la Ley 115 de 1994, 279 de la Ley 100 de 1993, 5º del Decreto 1743 de 1966, 5º y 6º del Decreto 224 de 1972 y 66 del Decreto 2277 de 1977.
Asimismo, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 65 de 1946, 4ª de 1966 y 43 de 1975. Arguye que «[…] valorada desde el punto de vista integral la prueba del certificado de información laboral, el decreto de nombramiento No. 425 del 16 de junio de 1976, el acta de posesión [ ] del 13 de julio de 1976, y del Decreto 678 del 29 de octubre de 1976, y el acta de posesión [ ] del 5 de noviembre de 1976, los cuales fueron aportados en su oportunidad en original, tal como lo certifica la Gobernación del Meta, y la copia original de la Resolución No. 3843 del 10 de junio de 2014, mediante la cual la Secretaría de Educación de Bogotá, D.C, - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconoce y ordena el pago de una pensión Vitalicia de Jubilación a la demandante, queda probado que la demandante laboró como docente departamental desde el 22 de abril 1976 hasta el 16 de junio de 1976, al servicio educativo en la secretaria de Educación del Departamento del Meta, inicialmente en calidad de Docente interina y desde el 5 de noviembre de 1976 hasta el 17 de agosto de 1982, como docente en propiedad en la secretaria de Educación del Departamento del Meta, y desde el 14 de julio de 1995 hasta el 5 de mayo de 2019, como docente en propiedad en la Secretaría de Educación de Bogotá, D.C. [ ]» (sic).
Por tanto, «[ ] le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia, [pues] se prueba que los respectivos nombramientos son del nivel departamental o territorial y con la fuente de recursos propios del Departamento del Meta» (sic). 1.2 Contestación de la demanda. La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no. Su defensa se limitó a la proposición de las excepciones que denominó inexistencia del derecho pensional por incompatibilidad entre pensiones de jubilación y gracia, presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la UGPP y prescripción. Afirma que «[ ] existe incompatibilidad de las pensiones de jubilación y la pensión gracia, como quiera que esta última únicamente es compatible con la pensión de jubilación o vejez cuando se conceda por servicios docentes prestados con vinculación departamental, municipal o Distrital, no es posible reconocer la pensión gracia cuando existe una pensión de vejez o de jubilación reconocida y se computen tiempos al servicio público ordinario […]» (sic). 1.3 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), mediante sentencia de 8 de octubre de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[ ] la designación temporal como docente interina desde el 22 de abril a 16 de junio de 1976, así como la vinculación como docente en propiedad desde el 5 de noviembre de 1976 permite concluir a esta Sala que en el presente caso se encuentra satisfecho el requisito de estar vinculad[a] como docente antes del 31 de diciembre de 1980» (sic); y «[r]especto al tiempo de servicio laborado con el Distrito Capital [ ] fue aportado material probatorio que permite establecer que la [actora] prestó sus servicios como docente oficial desde el 7 de julio de 1995 al 5 de diciembre de 2019, por [ ] espacio de 24 años, 4 meses y 29 días, y que su tipo de vinculación fue territorial – con recursos propios [ ]» (sic).
En consecuencia, decretó la nulidad de los actos acusados y ordenó a la entidad demandada «[ ] reconocer y pagar la pensión gracia a favor de [la actora], en cuantía equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus, comprendido del 29 de noviembre de 2008 al 28 de noviembre de 2009 [ ] efectiva a partir del 13 de febrero de 2017 por prescripción trienal [ ]». 1.4 El recurso de apelación. La UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, por cuanto «[ ] para acceder a la pensión gracia se debe ser docente del orden territorial o nacionalizado, sin que sea posible computar tiempos de servicio como docente nacional y acreditar que el vínculo laboral con el magisterio mediante nombramiento y posesión [ ] anterior al 31 de diciembre de 1980, tal limitación permite conservar como derecho la referida prestación y negarlo a los que se vinculen al servicio con posterioridad del 01 de enero de 1981 [ ]» (sic).
Agrega que «[ ] verificada la página web de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se evidencia que a la demandante le fue reconocida una pensión de jubilación por la FIDUPREVISORA, por lo cual tampoco deben prosperar las pretensiones de la demanda, pues la pensión ya reconocida y la aquí reclamada son incompatibles, pues no se pueden sumar los mismos tiempos para 2 prestaciones diferentes» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 13 de diciembre de 2021 y admitido por esta Corporación a través de auto de 26 de julio de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes presentaron escritos. 2.1 Parte accionante.
Insiste en sus razones de demanda, en cuanto a que «[ ] laboró en interinidad inicialmente y luego en propiedad como docente territorial al servicio de la Secretaria de Educación del Departamento del Meta, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y laboró así mismo en propiedad con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, como docente territorial al servicio de la Secretaría de Educación del Departamento del Meta, como se prueba con la copia autentica del Decreto 425 de 16 de junio de 1976 y el Decreto número 678 de 29 de octubre de 1976, ambos expedidos por el Gobernador del Departamento del Meta y así mismo con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, laboró como docente en propiedad al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá, D.C., como se prueba con la Resolución 469 del 27 de junio de 1995, suscrita por el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., cumpliendo la demandante con los requisitos legales para que la UGPP le reconozca la pensión gracia […]» (sic). 2.2 Parte demandada.
La UGPP, por intermedio de apoderado, reitera sus argumentos de apelación y añade que «[…] al no poder confirmar la vinculación y el tipo de financiamiento de los recursos para el tiempo laborado por la demandante de acuerdo con los actos de nombramiento 425 del 06 de junio de 1976 y 678 del 29 de octubre de 1976, [ ] no puede reconocer la pensión de jubilación gracia [ ]» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación fue posterior al 31 de diciembre de 1980, dado que no se ha podido confirmar la que tuvo con anterioridad, como lo aduce la UGPP. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario en el expediente digital, que obra en el índice 2 de Samai, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento, la demandante nació el 7 de octubre de 1957. b) Decreto 425 de 16 de junio de 1976, por medio del cual el gobernador del Meta resolvió: «[ ] ART[Í]CULO PRIMERO.- Se nombra interinamente a los siguientes maestros de primaria: [ ] ANALIDA SUÁREZ CUELLAR, maestra en 2ª. categoría para la escuela urbana JHON KENNEDY del municipio de Villavicencio, a partir del 22 de abril, por el tiempo que dure la licencia por la enfermedad de la titular [ ]» (sic); suscrito por el referido funcionario y el secretario de educación del departamento.
La designada se posesionó el 13 de julio siguiente con efectos desde el 22 de abril anterior. c) Decreto 678 de 20 de octubre de 1976, por conducto del cual el precitado gobernador nombró en propiedad a la accionante en condición de «[ ] maestra en 2ª. categoría para la escuela urbana “MANUELA BELTRAN” del municipio de San Martín, a partir de la fecha de posesión [ ]»; acto firmado por los mismos servidores que el anterior.
Según acta, tomó posesión del cargo el 5 de noviembre siguiente, en la secretaría de educación del Meta. d) Certificado de tiempo de servicio, expedido por el jefe de la oficina de personal de la secretaría de educación del Meta, en el que informa que la actora «[ ] prestó sus servicios en el nivel Básica Primaria, vinculación: En propiedad, como nacionalizado en forma Continua [ ] Historia Laboral: ESC MANUELA BELTRAN – SAN MARTIN [ ] POSESION POR NOMBRAMIENTO DEC 678 29 OCT 1976 [ ] Fec.
Pos. 5 NOV 1976 Fec. Hasta 16 AGO 1982 [ ] Ausencias Laborales: LICENCIA ORDINARIA RES 651 DE 17 AGO 1981 Fec. Fiscal 17 AGO 1981 Fec. Hasta 16 NOV 1981. LICENCIA ORDINARIA RES 114 01 MAR 1982 Fec. Fiscal 01 MAR 1982 Fec. Hasta 31 MAY 1982 [ ]» (sic para toda la cita). e) El gerente de gestión administrativa y financiera de la secretaría de educación del Meta certificó el 20 de marzo de 2019 que la demandante «desempeñó el cargo como Docente de Aula 2ª Categoría, con tipo de vinculación departamental pago con recursos propios» del 22 de abril al 16 de junio de 1976 y desde el 5 de noviembre siguiente hasta el 16 de agosto de 1982, con licencias no remuneradas así: «17/08/1981 [a] 14-11-1981» y «01/03/1982 [a] 29/05/1982» (sic). f) Resolución 469 de 27 de junio de 1995, suscrita por el secretario de educación de Bogotá, «por la cual se realizan unos nombramientos en la planta de personal docente del distrito capital [ ]», con fundamento en las siguientes consideraciones: Que mediante Resolución No.3400 del 30 de noviembre de 1992 se convocó a concurso para el ingreso a la planta distrital de docente de la secretaría de educación. [ ] Que mediante oficios [ ] suscritos por el jefe de la división de selección del Departamento Administrativo del Servicio Civil del Distrito Capital, certifican los concursantes determinados en la parte resolutiva de la presente que reúnen y los que no reúnen requisitos para el ejercicio de la docencia.
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Nombrar como docentes de tiempo completo [ ] en la planta de personal docente del distrito capital [ ] a los docentes relacionados a continuación: [ ] 144 [ ] ANALIDA SUÁREZ CUELLAR [ ] g) Según acta 524, la precitada profesora se posesionó ante el secretario de educación de Bogotá el 14 de julio de 1995, con efectividad a partir del 17 siguiente. h) El grupo de certificaciones laborales de la secretaría de educación de Bogotá hizo constar el 17 de julio de 2019 que la accionante está vinculada con esa entidad, «[ ] con nombramiento en Propiedad, desde el 17 de julio de 1995, siendo su tipo de vinculación Territorial - Subtipo Distrital con fuente de recursos – Recursos Propios.
Actualmente ejerce el cargo de Docente Grado 8, en el COLEGIO INSTITUTO TECNICO JUAN DEL CORRAL (IED) [ ]» (sic). i) En «Certificación Salarial» de 28 de noviembre de 2018, la precitada secretaría señala que la educadora entre enero de 2008 y diciembre de 2009 devengó sueldo y primas de alimentación, especial, vacaciones y navidad. j) Certificado de antecedentes disciplinarios elaborado el 11 de octubre de 2010 por la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que la citada profesora no registra sanciones ni inhabilidades vigentes. k) Resolución 3843 de 10 de junio de 2014, proferida por la secretaría de educación de Bogotá – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), «Por la cual se reconoce y ordena el pago de una Pensión Mensual Vitalicia de Jubilación» a la referida profesora, con ocasión de sus tiempos de servicio «05/11/1976 [ ] 17/08/1982 [ ]» y «17/07/1995 [ ] 07/10/2012» efectiva a partir del «08/10/2012». l) Resoluciones RDP 8954 de 13 de abril, RDP 11223 de 8 de mayo y RDP 11389 de 11 siguiente, todas de 2020, con las que la entidad demandada negó la petición de pensión gracia de 13 de febrero del mismo año, formulada por la accionante, pues «[…] al no poder confirmar la vinculación y el tipo de financiamiento de los recursos para el tiempo laborado por la peticionaria de acuerdo con los actos de nombramiento 425 del 06 de junio de 1976 y 678 del 29 de octubre de 1976, esta instancia no podrá reconocer la pensión de jubilación gracia» (sic).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 7 de octubre de 1957 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 13 de febrero de 2020 la actora pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con las Resoluciones enjuiciadas (RDP 8954 de 13 de abril, RDP 11223 de 8 de mayo y RDP 11389 de 11 siguiente, todas del mismo año), puesto que, en criterio de la entidad, no se pudieron confirmar los tipos de vinculación y financiación de los servicios prestados en virtud de los nombramientos efectuados a aquella a través de Decretos 425 de 16 de junio y 678 de 20 de octubre, ambos de 1976; es decir, que no se aportó prueba idónea de su vinculación a la docencia con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la validez de los lapsos durante los cuales la demandante prestó servicios como docente interina y en propiedad para el departamento del Meta, esto es, del 22 de abril al 16 de junio de 1976 y desde el 5 de noviembre de 1976 hasta el 16 de agosto de 1982.
Al respecto, se tiene que el gobernador del Meta expidió los Decretos 425 de 16 de junio y 678 de 20 de octubre, ambos de 1976, en los cuales nombró a la accionante en condición de docente; primero para cubrir una licencia otorgada al titular del cargo y, luego, en propiedad, para que prestara servicios en plateles ubicados en municipios de esa entidad territorial.
Amén de lo anterior, la correspondiente secretaría de educación informó que el tipo de vinculación de la profesora fue «departamental pago con recursos propios»; medios de prueba que no fueron controvertidos, cuestionados o tachados de falsos en el curso del presente proceso. Así las cosas, resulta evidente que (i) el gobernador del Meta emitió los actos de nombramiento de la accionante, sin intervención alguna de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional, (ii) para cubrir plazas vacantes del orden departamental y (iii) financiadas con recursos propios de ese ente territorial.
Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en la mencionada sentencia de unificación, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Por tanto, la Sala no comparte que la parte accionada desconozca los 5 años, 5 meses y 5 días de trabajo de la accionante en el departamento del Meta, toda vez que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración que se niegue una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con fundamento en ritualismos e interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba que no fueron debidamente cuestionados ante las autoridades pertinentes, por lo que conservan su validez probatoria.
En consecuencia, la Sala concluye que la demandante sí satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios para el departamento del Meta como educadora territorial durante los interregnos antes señalados, los cuales son susceptibles de ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. De igual forma, se destaca que, contrario a lo aducido por la UGPP, el hecho de que a la accionante se le haya reconocido una pensión ordinaria de jubilación por parte del Fomag, a través de Resolución 3843 de 10 de junio de 2014, efectiva a partir del 8 de octubre de 2012, no impide que la educadora acceda a la prestación aquí deprecada, toda vez que, como se explicó en el marco jurídico, el artículo 15 (ordinal 2º) de la Ley 91 de 1989 estableció la compatibilidad entre las pensiones gracia y ordinaria de jubilación, cuanto más si, según el ordenamiento que regula la primera, es suficiente que la interesada demuestre haber servido como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizada en diversas épocas durante el tiempo mínimo requerido (20 años), siempre y cuando alguna de estas haya sido con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la actora los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora territorial por más de veinte (20) años (acumuló más de 29), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (22 de abril de 1976), contar con 50 años de edad (7 de octubre de 2007) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razones por las que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Por último, dado que la parte demandada en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada.
Comoquiera que el abogado de la parte accionada presenta renuncia al poder que tenía conferido, se le aceptará dicha dimisión, puesto que aportó copia de la comunicación enviada a su poderdante, de conformidad con el artículo 76 del Código General del Proceso (CGP). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 8 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), que accedió en forma parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Analida Suárez Cuellar contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la entidad accionada. 3º. Acéptase la renuncia de poder presentada por el abogado Alberto Pulido Rodríguez, en su condición de apoderado de la UGPP. 4º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS