Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04913-00 Demandantes: Consejo Comunitario Mayor de Nóvita1 Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro.
Temas: Tutela contra providencia judicial. Acción de cumplimiento. Decisión: Declara improcedente por falta de relevancia constitucional. La Sala decide la acción de tutela formulada por el Consejo Comunitario Mayor de Nóvita contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado 1 Administrativo de Quibdó. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 8 de agosto de 2025, el Consejo Comunitario Mayor de Nóvita presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, autonomía y propiedad colectiva. 2. Como consecuencia de lo anterior, solicitó dejar sin efectos la Sentencia proferida el 20 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Chocó en la acción de cumplimiento con radicado No. 27001-33-33-001-2024-00169-01, para que, en su lugar, se ordenara a la autoridad judicial precitada emitir una nueva decisión en la que se tuviera en cuenta (i) el objeto de la acción de cumplimiento, (ii) la naturaleza del amparo administrativo minero;
(iii) su citación al proceso para hacer valer sus derechos; y (iv) los demás lineamientos que estime el juez constitucional. 3. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la parte accionante afirmó que Jesús Carmelo López Benítez instauró acción de cumplimiento contra el Departamento de Policía de Chocó, la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural (DICAR), la Unidad Nacional contra Minería Ilegal (UNIMIL), la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó (CODECHOCÓ), Tamana Gold SAS, Ulloa Recursos Naturales SAS, Mina El Patón SAS, William Mendoza, José Concepción Murillo, Divinson Mendoza y Rablinzon Mendoza, para que acataran lo dispuesto en (i) la Ley 685 de 20012, (ii) el Decreto 149 del 1 de 1 Al respecto, se aclara que la acción de tutela fue interpuesta por el procurador 186 Judicial I para Asuntos Administrativos, en atención a la solicitud formulada por el Consejo Comunitario Mayor de Nóvita (Chocó). 2 «Por la cual se expide el código de minas y se dictan otras disposiciones».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04913-00 Demandante: Consejo Comunitario Mayor de Nóvita 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diciembre de 2022, «por medio del cual se prohíbe toda actividad de minería ilegal en el municipio de Nóvita, se restringe el ingreso de maquinaria con destino a minería ilegal y se prohíbe el uso de Mercurio destinado a la minería ilegal en el municipio»;
(iii) la Resolución 0170 del 28 de febrero de 2024 expedida por la Alcaldía de Novita, «por medio de la cual se resuelve de fondo una solicitud de amparo administrativa»; y (iv) la Resolución No. 2635 del 3 de julio de 2024, «por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la anterior resolución». 4. Como fundamento de la acción, indicó que es propietario de 13.000 hectáreas, en los corregimientos de San Lorenzo, Tapacundo, Platanares y Opogodocito, ubicados en el municipio de Nóvita (Chocó); sin embargo, fue víctima de desplazamiento forzado por grupos al margen de la ley, quienes al despojarlo de sus tierras las han destinado para la práctica de minería ilegal y fines ilícitos. 5.
Agregó que ha presentado varias acciones para defender su propiedad, incluyendo una solicitud de amparo administrativo ante la Alcaldía de Nóvita el 25 de enero de 2023. Por lo anterior, la Alcaldía de dicho municipio emitió una resolución el 28 de febrero de 2024 ordenando suspender toda actividad minera ilegal en los predios inspeccionados, pero a pesar de esto la minería ilegal continúa en los predios de su propiedad. 6.
El 30 de octubre de 2024, el Juzgado 1 Administrativo de Quibdó declaró el incumplimiento por parte de las empresas Ulloa Recursos Naturales SAS, Tamana Gold SAS, Mina El Patón SAS y de los particulares William Mendoza, Jaime Humberto Salcedo Hurtado, José Ernesto Cárdenas Santamaría y Rablinzon Mendoza de la Resolución No. 170 del 28 de febrero de 2024 expedida por la Alcaldía de Novita, la cual fue confirmada por la Resolución No. 2635 del 3 de julio de 2024 por la Gobernación del Chocó. En consecuencia, ordenó a las sociedades y personas mencionadas suspender de manera inmediata la actividad minera que se encontraban desarrollando en el municipio de Nóvita. 7.
La sociedad Ulloa Recursos Naturales SAS impugnó la anterior decisión porque consideró, entre otras cosas, que la acción de cumplimiento era improcedente, puesto que el señor López Benitez no cumplió con el requisito de constituir en renuencia a todos los vinculados. Además, señaló que no se aportó prueba siquiera sumaria sobre los derechos de propiedad de las 13.000 hectáreas que discutía el actor. 8.
El 20 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la sentencia de primera instancia, tras encontrar acreditado el incumplimiento de las disposiciones que prohíben y regulan la actividad minera en el municipio de Nóvita, pues a pesar de contar con un título minero vigente y contratos de concesión registrados ante la Agencia Nacional de Minería (ANM), las empresas accionadas y los particulares no contaban con licencia ambiental vigente, requisito indispensable para desarrollar actividades mineras.
Además, resaltó que las empresas accionadas han reconocido sin justificación legal ni constitucional que continúan con dicha actividad en el municipio. Finalmente, precisó que la Autoridad Nacional de Radicado: 11001-03-15-000-2025-04913-00 Demandante: Consejo Comunitario Mayor de Nóvita 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Licencias Ambientales (ANLA) y CODECHOCÓ confirmaron que no han otorgado licencias ambientales para actividades mineras en el municipio de Nóvita, lo que refuerza el incumplimiento por parte de las entidades y personas demandadas. 9.
Como fundamentos de derecho, el Consejo Comunitario Mayor de Nóvita (accionante) afirmó que el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en defecto sustantivo por no aplicar los postulados constitucionales consagrados en los artículos 80, 332, 334, 360 y 361 de la Constitución Política de 1991, relacionados con el subsuelo, los recursos naturales no renovables, la contraprestación económica a título de regalía debido a su explotación y la propiedad y competencias del Estado. 10.
Indicó que la actuación de la corporación judicial precitada permite que Jesús Carmelo López Benítez continúe desarrollando actividades de explotación de recursos naturales no renovables sin contar con un título minero vigente y en terrenos de propiedad colectiva del Consejo Comunitario Mayor de Nóvita (COCOMAN), «sin consentimiento previo de la autoridad tradicional correspondiente», lo cual no solo transgrede los derechos colectivos de las comunidades negras establecidos en la Ley 70 de 1993, sino que también impide el cumplimiento de sus funciones de protección ambiental y conservación del territorio. 11.
Adicionalmente, manifestó que la autoridad judicial accionada también incurrió en defecto orgánico, al ordenar irracionalmente el cumplimiento de un amparo administrativo, de carácter policivo, sin tener la connotación de acto administrativo y, con ello, desconoció que ese tipo de asuntos, según el numeral 3 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, se encuentra expresamente exceptuados de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 12.
Por lo anterior, consideró que se afectó gravemente su autonomía, la propiedad colectiva reconocida por la Nación, el patrimonio público y el derecho fundamental al debido proceso, al (i) no ser oído ni permitirle su participación en el trámite de la acción de cumplimiento, (ii) no realizarse la notificación oportuna y conforme a la ley, (iii) impedirle el ejercicio del derecho de defensa y contradicción y del derecho a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (vi) no permitirle impugnar las decisiones y promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.
Intervenciones3 13. El Tribunal Administrativo del Chocó adujo que los argumentos de la parte actora carecen de fundamento, ya que la decisión censurada no otorgó beneficios a particulares sobre el territorio colectivo de COCOMAN ni desconoció su autonomía o propiedad colectiva, ni restringió su participación en una actuación en la cual no se definían derechos en su contra.
Por el contrario, precisó que la 3 El 12 de agosto de 2025, se admitió la acción de tutela contra el Juzgado 1 Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo de Chocó y se vinculó a Jesús Carmelo López Benítez, la Alcaldía municipal de Nóvita, el Departamento de Policía Chocó - Dirección de Carabineros y Seguridad Rural (DICAR), la Unidad Nacional Contra Minería Ilegal (UNIMIL); la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó (CODECHOCÓ), Tamana Golds SAS, Ulloa Recursos Naturales SAS, Mina El Patón SAS, William Mendoza, José Concepción Murillo, Divinson Mendoza y Ravinzon Mendoza, en calidad de terceros con interés en el proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04913-00 Demandante: Consejo Comunitario Mayor de Nóvita 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia impugnada reafirmó el principio de legalidad y de protección del ambiente, objetivos que resultan plenamente compatibles con los derechos colectivos de las comunidades étnicas. 14.
Sin perjuicio de lo anterior, aclaró que si bien es cierto que el trámite del amparo administrativo minero previsto en el Código de Minas se caracteriza por su naturaleza policiva, no lo es menos que las resoluciones que lo deciden de fondo reúnen todos los elementos propios de un acto administrativo, en tanto provienen de una autoridad competente, se profieren en ejercicio de una función administrativa, son unilaterales y producen efectos jurídicos directos frente a los administrados. 15.
En ese sentido, manifestó que el accionante se equivocó al sostener que las Resoluciones No. 0170 del 28 de febrero de 2024 y 2635 del 3 de julio de 2024 no podían ser objeto de estudio a través de la acción de cumplimiento, pues estos «actos», lejos de ser juicios civiles de policía, corresponden a decisiones administrativas adoptadas por autoridades competentes para preservar la legalidad en materia minera y ambiental en el municipio de Nóvita. 16.
Adicionalmente, explicó que no se vinculó al Consejo Comunitario Mayor de Nóvita dentro del trámite de la acción de cumplimiento, porque las órdenes impartidas por esa corporación estuvieron dirigidas a las autoridades competentes de policía y ambientales, así como a las empresas y particulares que venían ejecutando explotaciones sin licencia y, en ningún caso, la decisión impuso cargas, obligaciones o restricciones nuevas al Consejo precitado, por lo que no puede afirmarse que la omisión de su vinculación configure una afectación sustancial a su derecho de defensa, pues el objeto del proceso no versó sobre la validez de la adjudicación del territorio colectivo ni sobre el reconocimiento de derechos mineros en su contra, sino sobre el cumplimiento de actos administrativos previamente expedidos por autoridades legítimas. 17.
La Dirección de Carabineros y Protección Ambiental de la Policía Nacional indicó que esa entidad no era la competente para dirimir controversias relacionadas tanto en procesos de legalización minera como en acciones para establecer la propiedad de los predios en que se efectúa la explotación de los recursos mineros. En consecuencia, solicitó su desvinculación de la presente acción. 18.
De otra parte, adujo que Jesús Carmelo López Benítez se limitó en cada ocasión a indicar que las personas dedicadas a la explotación de minerales en la zona que denominaba ser de su propiedad la efectuaban sin su consentimiento y sin los permisos o aprobaciones de las autoridades competentes; sin embargo, en sus solicitudes o peticiones nunca señaló que se trataba de personas integrantes del Consejo Comunitario Mayor de Nóvita.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04913-00 Demandante: Consejo Comunitario Mayor de Nóvita 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES Competencia 19. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión previa 20.
Antes de plantear al problema jurídico que aquí se abordará, la Sala encuentra necesario aclarar que si bien es cierto que la acción de tutela la interpuso el procurador 186 Judicial I para Asuntos Administrativos, ello se debió a la solicitud que formuló el Consejo Comunitario Mayor de Nóvita con el fin de que aquel interviniera para que se garantizaran y protegieran los derechos fundamentales de esa comunidad, por lo que fue a esta última a la que se tuvo como accionante. 21.
Esclarecido lo anterior, se precisa que, a pesar de que el accionante alegó la existencia de un defecto sustantivo en la Sentencia del 20 de noviembre de 2024, sus argumentos se enmarcan en la causal de violación directa de la Constitución Política, por lo que el análisis se centrará en esta última causal y en la del defecto orgánico.
Problema jurídico 22. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Tribunal Administrativo del Chocó, al expedir la Sentencia del 20 de noviembre de 2024, incurrió en los defectos de violación directa de la Constitución y/u orgánico. Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 23.
La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, por no haberse superado el requisito general de relevancia constitucional, con fundamento en las razones que a continuación pasan a exponerse: 24. El Consejo Comunitario Mayor de Nóvita solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, autonomía y propiedad colectiva, aduciendo su vulneración por parte del Tribunal Administrativo del Chocó mediante la expedición de la Sentencia del 20 de noviembre de 2024.
Alegó que dicha decisión infringió directamente la Constitución Política, al desconocer los artículos 80, 332, 334, 360 y 361 de la Carta Política de 1991, al favorecer a Jesús Carmelo López Benítez para continuar con actividades de explotación de recursos naturales no renovables sin contar con un título minero vigente y en terrenos de propiedad colectiva del Consejo Comunitario Mayor de Nóvita (COCOMAN), sin el consentimiento previo de la autoridad tradicional correspondiente.
Este actuar, según la parte actora, vulneró los derechos colectivos de las comunidades negras Radicado: 11001-03-15-000-2025-04913-00 Demandante: Consejo Comunitario Mayor de Nóvita 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecidos en la Ley 70 de 1993 y afecta las funciones de protección ambiental y conservación del territorio. 25.
Sin embargo, al leer detenidamente la providencia cuestionada, la Sala observa que el fundamento del Tribunal Administrativo del Chocó para confirmar la decisión adoptada por el Juzgado 1 Administrativo de Quibdó consiste en que algunas empresas y particulares involucrados incumplieron las normas legales y administrativas vigentes en materia minera en el municipio de Nóvita, ya que a pesar de que algunas empresas cuentan con títulos mineros y contratos certificados, no poseen la licencia ambiental requerida, expedida por la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, lo cual es un requisito indispensable para operar legalmente.
Agregó que las resoluciones municipales y departamentales, en concordancia con la Ley 685 de 2001 y el Decreto 149 de 2022, ordenaron la suspensión de toda actividad minera sin los debidos requisitos, lo que no ha sido acatado por las allí accionadas, quienes admitieron continuar la explotación sin justificación legal. 26. En ese orden de ideas, la Subsección concluye que la acción de tutela no cumplió con una carga argumentativa mínima, pues no existe una relación entre el razonamiento efectuado por el Tribunal Administrativo de Chocó y lo que se discute en el escrito de tutela, ya que en este último el accionante alegó que el señor Carmelo López Benitez desarrolla actividades de explotación de recursos naturales no renovables sin contar con un título minero vigente en el territorio adjudicado al Consejo Comunitario Mayor de Nóvita; sin embargo, en la providencia el señor López Benitez discute precisamente el incumplimiento por parte de algunas empresas de órdenes de suspensión de explotación minera ilegal, en el marco de la Ley 658 de 2001 y el Decreto 149 de 2022. 27.
Por tanto, no se satisface el requisito general de relevancia constitucional, ya que los disentimientos planteados por la parte actora no guardan relación con lo analizado y resuelto por la corporación judicial accionada, de ahí que no quede demostrada la vulneración de los derechos fundamentales invocados y, en ese sentido, la discusión planteada no trascienda a la esfera constitucional. 28.
Al respecto, debe precisarse que si bien es cierto que la acción de tutela no exige formalismos estrictos, sí se requiere una mínima argumentación, ya que no basta con señalar el derecho que se considera vulnerado, sino que también deben identificarse las acciones u omisiones que dieron lugar a esa vulneración y el vínculo existente entre ellas.
Esto es esencial para determinar si efectivamente ha ocurrido una transgresión de derechos y, en consecuencia, tomar decisiones que los protejan de manera efectiva. 29. En todo caso, sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera que el Tribunal Administrativo del Chocó no incurrió en la causal de violación directa de la Constitución Política, por cuanto lo que se cuestiona en la acción de tutela no coincide con lo resuelto por dicha autoridad en la acción de cumplimiento y, ese sentido, tampoco sería dable afirmar a partir del escrito de amparo que existió un posible desconocimiento de algún precepto constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04913-00 Demandante: Consejo Comunitario Mayor de Nóvita 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30. La misma suerte corre el defecto orgánico invocado, con respecto a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tenía competencia para conocer el medio de control de cumplimiento, comoquiera que el numeral 3 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 establece claramente que la competencia señalada se refiere a las decisiones proferidas en juicios de policía y no a la acción de cumplimiento, por lo que las autoridades accionadas se encontraban facultadas para conocer sobre la falta de acatamiento de las disposiciones relacionadas con la actividad minera y no de decisiones emitidas por autoridades de policía en ejercicio de funciones jurisdiccionales. 31.
Por tanto, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, instaurada por el Consejo Comunitario Mayor de Nóvita, al no encontrar superada la exigencia de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el Consejo Comunitario Mayor de Nóvita en contra del Tribunal Administrativo del Chocó y del Juzgado 1 Administrativo del Chocó, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia SEGUNDO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.