CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Demandante: Jorge Alberto Zuluaga Henao Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Tema: Reconocimiento de pensión de jubilación de exservidor de la Registraduría Nacional del Estado Civil;
Decretos 1069 de 1995 y 603 de 1977 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 12 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe. I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 19 a 29). El señor Jorge Alberto Zuluaga Henao, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 409648 de 17 de diciembre de 2015, GNR 145975 de 18 de mayo de 2017 y VPB 27992 de 5 de julio siguiente, a través de las cuales Colpensiones le negó al actor el reconocimiento de una pensión especial de jubilación. A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada conceder la mencionada prestación conforme al Decreto 603 de 1977, con el 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, desde el 1° de enero de 2016; y dar cumplimiento a la sentencia en los términos que prevé el CPACA.
Por último, condenar en costas a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que presta sus servicios a la Registraduría Nacional del Estado Civil desde el 27 de diciembre de 1984 y alcanzó los requisitos para pensión el 9 de diciembre de 2008 cuando cumplió 50 2 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones años de edad, de conformidad con el régimen especial previsto en el Decreto 603 de 1977.
Que deprecó de Colpensiones el 29 de octubre de 2015 una pensión de jubilación, negada mediante Resoluciones GNR 409648 de 17 de diciembre de 2015, GNR 145975 de 18 de mayo de 2017 y VPB 27992 de 5 de julio del mismo año, porque no colmaba los requisitos para tal fin, al no ser beneficiario del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos censurados los artículos 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 36 y 288 de la Ley 100 de 1993; las Leyes 57 y 157 de 1987, 4ª de 1966, 33 y 62 de 1985; y los Decretos 1848 y 3135 de 1968, 1045 de 1978, 1158 de 1994 y 2143 de 1995. Arguye que «[…] el régimen de transición para quienes se desempeñen en cargos establecidos en [el Decreto 603 de 1977] como lo es el de DACTILOSCOPISTA se encuentra contemplado en el artículo 2 del decreto 1069 de 1995, y que exigía entre otros estar vinculados a la Registraduría Nacional del Estado Civil al 31 de diciembre de 1994 y que tuvieran 35 años o más de edad si son mujeres o 40 años de edad si son hombres, O AQUELLOS QUE TUVIERAN SIETE (7) AÑOS O MAS DE SERVICIOS EN LOS CARGOS COMO EL DE DACTILOSCOPISTA, requisitos que cumple a cabalidad […], toda vez que […] se encuentra vinculado […] desde el día 27 de diciembre de 1988 en el cargo de dactiloscopista, por lo tanto al 31 de diciembre de 1994 contaba con más de 7 años laborados en dichos cargos» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 48 a 58).
Colpensiones, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos de la demanda, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no le constan y los demás no constituyen situaciones fácticas. Afirma que el actor «[…] al 1° de abril de 1994 acreditaba 35 años de edad por lo que no cumple con el requisito de edad, igual ocurre con el requisito de tiempo de servicio, pues el demandante para la misma época acreditó 579 semanas de cotización equivalentes a poco más de 11 años de servicio, siendo necesario acreditar al menos uno de los requisitos, de edad o tiempo de servicio, para ser beneficiario del Régimen de Transición» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 121 a 131 vuelto).
El Tribunal Administrativo 3 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), a través de sentencia de 12 de abril de 2019, negó las pretensiones de la demanda (con condena en costas), al considerar que el actor «[…] no es beneficiario del [Decreto 603 de 1977], pues si bien cumplió los (50) años de edad el 18 de julio de 2008, también lo es, que no prestó sus servicios en el cargo de dactiloscopista de la Registraduría Nacional del Estado Civil por más de (16) años, pues cuenta solo con (15) años, (9) meses y (21) días (teniendo en cuenta las interrupciones en el servicio), tal y como quedó plasmado […]» (sic).
Sostiene que pese a que «[…] la norma en cita estableció que también es procedente el reconocimiento de la pensión de jubilación, a cualquier edad, cuando se acrediten (20) años de servicios continuos o discontinuos en los cargos de jefe de sección o de grupo, fotógrafo, dactiloscopista y los de trabajo en el proceso de prensado o laminación de cédulas de ciudadanía o tarjetas de identidad (prensador, troquelador, estampador, armador o revisor) […]» (sic), «[…] en el [caso] sub examine, no se acreditó el cumplimiento de los veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en los [mencionados] cargos, en tanto, el […] de Dactiloscopista 4125-13 que venía desempeñando el demandante al 2000, fue objeto de supresión a partir del 1° de enero de 2001 a través del Decreto 1012 del 6 de junio de 2000 […]» (sic).
Por último, agrega que «[…] mediante sentencia del 31 de marzo de 2009 del Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "C", se ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil reintegrar al demandante en el cargo de “Técnico Administrativo Código 4065 Grado 04”, al ser el equivalente del cargo suprimido de “Dactiloscopista 4125-13”, del cual se entiende que no operó la solución de continuidad y que conserva todos los beneficios de carrera.[…] No obstante lo anterior, no se pueden extender los beneficios especialísimos contenidos en el Decreto 603 de 1977, pues la norma en referencia consagró un régimen pensional especial para aquellos servidores que con ocasión de su edad, tiempo de servicio y cargos desempeñados, adquieren el derecho a la pensión de jubilación» (sic). 1.7 El recurso de apelación (ff. 135 a 140).
Inconforme con el precitado fallo, el accionante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] no es acertado concluir como lo hizo el Tribunal que no se acreditó el cumplimiento de los veinte (20) años de servicios continuos o 4 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones discontinuos en los cargos de jefe de sección o de grupo, fotógrafo, dactiloscopista y los de trabajo en el proceso de prensado o laminación de cédulas de ciudadanía o tarjetas de identidad (prensador, troquelador, estampador, armador o revisor), en tanto el cargo de dactiloscopista 4125-13 que venía desempeñando el demandante al 2000, fue objeto de supresión a partir del 1° de enero de 2001 a través del Decreto 1012 del 06 de junio de 2000 […], contrario sensu […] al momento de su reintegro desempeñó las funciones de dactiloscopista, por lo cual no hay lugar a negar la pensión de régimen especial, basados en esta errada conclusión» (sic), además de que por orden judicial no existió solución de continuidad y se efectuaron los respectivos aportes a pensión. II.
TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 10 de julio de 2019 (f. 145) y admitido por esta Corporación a través de auto de 15 de octubre de 2020 (f. 150), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 8 de septiembre de 2021 (f. 152), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por el demandante1, quien reitera en forma idéntica los argumentos de apelación. III.
CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala (i) determinar si al demandante le asiste derecho al reconocimiento de la pensión especial de jubilación, en condición de dactiloscopista de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de conformidad con el Decreto 603 de 1977; y de ser cierta esta hipótesis, (ii) establecer si hay lugar a ordenar la liquidación pensional con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 1 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 5 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional2 precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19933, tal como se desprende 2 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 3 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta 6 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). 7 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143- 01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.
Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Lo anterior, al considerar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó 8 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas4. 88.
Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89.
Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.
De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente 4 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. 9 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa a la cual se contrae la demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en la Ley 33 de 1985, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 1o. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. […].
Obsérvese que la Ley 33 de 1985 prescribe como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados oficiales, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegado a la edad de cincuenta 10 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones y cinco (55) años.
Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario promedio. Por su parte, el Decreto 603 de 1977, por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Registraduría Nacional del Estado Civil, establece en su artículo 17 lo siguiente: El empleado de la Registraduría Nacional del Estado Civil que por 16 años continuos o discontinuos haya servido en el laboratorio fotográfico como jefe de sección o de grupo; o como fotógrafo, o que haya desempeñado el cargo de dactiloscopista; o trabajado en el proceso de prensado o laminación de cédulas de ciudadanía o tarjetas de identidad como prensador, troquelador, estampador, armador o revisor, tiene derecho al llegar a la edad de cincuenta años, a que la respectiva entidad de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios.
El haber desempeñado por veinte años continuos o discontinuos alguno de los cargos señalados en este artículo, da derecho a la pensión mensual vitalicia de jubilación, cualquiera que sea la edad [subrayas de la Sala]. De igual forma, el Decreto 1069 de 1995, por el cual «[…] se reglamenta la pensión especial de vejez para unos servidores públicos de la Registraduría del Estado Civil», preceptúa: Artículo 1º.
Campo de aplicación. El Sistema General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, se aplica a todos los funcionarios de Registraduría Nacional del Estado Civil, con excepción de los servidores públicos que desempeñan las labores descritas en el artículo siguiente, a quienes se les aplica el régimen especial previsto en el artículo 17 del Decreto 603 de 1977, siempre que continúen afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida.
Cuando estos servidores se afilien voluntariamente al régimen de ahorro individual con solidaridad se regirán por las normas propias de éste, salvo en lo que respecta al monto de las cotizaciones que se regirán en el presente Decreto. Artículo 2º. Servidores públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil que tiene derecho a una pensión especial de vejez o jubilación. Tendrán derecho a una pensión especial de vejez, en los mismos términos del artículo 17 del Decreto 603 de 1977, los funcionarios públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil que se encontraban vinculados a ella a 31 de diciembre de 1994, y que 11 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones tuvieran 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o aquellos que tuvieran siete (7) años o más de servicios en los cargos a continuación se mencionan: 1.- Dactiloscopistas. 2.- En el laboratorio Fotográfico: Profesional 04, Técnico 09, o Fotógrafo [subraya la Sala].
De lo anterior se colige que algunos empleados de la Registraduría Nacional del Estado Civil, como es el caso de los dactiloscopistas, gozan de un régimen especial para efectos de la pensión de «vejez». 3.4 Caso concreto. El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía del accionante, nació el 18 de julio de 1958 (f. 18). b) Certificación expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil el 2 de noviembre de 2016 (f. 15), en la que se indica que el actor labora para esa entidad y ha desempeñado los siguientes empleos: Empleo Desde Hasta Dactiloscopista 4125-04 27/12/84 15/08/88 Dactiloscopista 4125-06 16/08/88 09/07/91 74 días de interrupciones registradas hasta esta fecha Dactiloscopista 4125-10 10/07/91 25/01/93 Dactiloscopista 4125-11 26/01/93 31/12/93 Dactiloscopista 4125-07 01/01/94 11/02/97 Dactiloscopista 4125-11 12/02/97 31/12/97 Dactiloscopista 4125-13 01/01/98 01/01/01 Técnico administrativo 4056-04 19/04/10 Activo Total tiempo de servicio hasta el 2 de noviembre de 2016 31 años, 7 meses y 18 días c) Mediante sentencia de 31 de marzo de 2009, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bogotá declaró la nulidad del oficio de 2 de enero de 2001 y de la Resolución 671 de 6 de febrero siguiente, por la cual la Registraduría Nacional del Estado Civil informó al accionante que su cargo de dactiloscopista, código 4125, grado 13, había sido suprimido; y ordenó reintegrarlo en el empleo de técnico administrativo, código 4065, grado 4, por ser equivalente; decisión confirmada con fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C) de 22 de octubre de 2009 (CD en f. 71). 12 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones d) Resolución 5030 de 19 de abril de 2010, por medio de la cual la Registraduría Nacional del Estado Civil dio cumplimiento a las precitadas providencias judiciales y reintegró al actor, a partir de esa fecha, en el cargo de técnico administrativo 4065-04, sin solución de continuidad (CD en f. 71). e) A través de Resolución GNR 409648 de 17 de diciembre de 2015, Colpensiones negó al demandante una pensión especial de jubilación deprecada el 29 de octubre de ese mismo año, al aducir que «[…] no demuestra ser beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 en su artículo 36, por lo cual no es procedente hacer el estudio de la prestación a la luz del Decreto 603 de 1977», confirmada con Resoluciones GNR 145975 de 18 de mayo y VPB 27992 de 5 de julio, ambas de 2016 (ff. 4 a 14).
De las pruebas anteriormente relacionadas se desprende que el accionante (i) nació el 18 de julio de 1958; (ii) prestó sus servicios como dactiloscopista a la Registraduría Nacional del Estado Civil desde el 27 de diciembre de 1984 hasta el 1° de enero de 2001, cuando fue retirado del servicio por supresión del empleo; (iii) mediante Resolución de 19 de abril de 2010, fue reintegrado en el cargo de técnico administrativo 4065-04, sin solución de continuidad, en cumplimiento de los fallos judiciales proferidos el 31 de marzo de 2009 por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bogotá y el 22 de octubre siguiente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C); y (iv) el 29 de octubre de 2015 pidió de Colpensiones el reconocimiento de su pensión especial de jubilación, negado a través de los actos acusados porque «[…] no demuestra ser beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 en su artículo 36, por lo cual no es procedente hacer el estudio de la prestación a la luz del Decreto 603 de 1977».
Lo primero que se debe aclarar es que, pese a que, como lo menciona la accionada en las Resoluciones demandadas, el actor no es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues para el 1° de abril de 1994 no tenía más de 40 años de edad ni 15 de servicios, sí lo es del previsto en el Decreto 1069 de 1995, que reglamentó la pensión «especial de vejez» para los servidores públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil que se desempeñan en cargos de dactiloscopistas y en el laboratorio fotográfico (profesional 4, técnico 9 y fotógrafo), que se encontraban vinculados al 31 de diciembre de 1994, y que tuvieran 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más si son hombres, o aquellos que tuvieran 7 años o más de servicios.
Ahora bien, contrario a lo estimado por el a quo, al demandante le es aplicable el 13 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones régimen especial para los dactiloscopistas de la Registraduría Nacional del Estado Civil (Decreto 603 de 1977), habida cuenta de que (i) para el 31 de diciembre de 1994 se encontraba vinculado como dactiloscopista 4125-07 y colmaba el requisito de 7 años de servicios en ese empleo;
(ii) prestó sus servicios en tal condición del 27 de diciembre de 1984 al 1° de enero de 2001 y en el cargo de técnico administrativo 4065-04 desde el 2 de enero de 2001, activo para el 2 de noviembre de 2016, es decir, durante más de 30 años; (iii) por medio de Decreto 1011 de 6 de junio de 2000, el cargo de dactiloscopista 4125-13 fue homologado con el de técnico administrativo 4065-04, ejercido por el accionante desde el 2 de enero de 2001; y (iv) cumplió 50 años de edad el 18 de julio de 2008, por lo que le asiste el derecho a obtener la pensión de especial de jubilación de que trata el Decreto 603 de 1977, equivalente al 75% del ingreso base de liquidación. Por otra parte, como el artículo 4 del Decreto 1069 de 1995 previó sobre el monto de la pensión que «[…] será el consignado en el artículo 17 del Decreto 603 de 1977, el cual se calculará sobre el promedio del salario mensual que se establece en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, calculado desde la fecha de entrada en vigencia de la misma ley», resulta oportuno precisar que según las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda, lo que, además, guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual la pretensión del actor de liquidar su pensión con todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios no se ajusta a tal norma ni derrotero jurisprudencial hoy vigente.
Así las cosas, el demandante tiene derecho a que su pensión sea calculada sobre el promedio de lo cotizado durante los últimos 105 años de servicios, conforme lo establece el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. De acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales relacionados con la materia, en el IBL pensional se deberán incluir los factores sobre los cuales se hayan efectuado los 5 En atención a que desde la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 hasta el 2 de noviembre de 2016 (fecha ala cual estaba activo en el servicio oficial) han pasado más de 10 años. 14 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones correspondientes aportes, además de los previstos en los Decretos 691 y 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC).
A manera de corolario, se tiene que al actor le asiste derecho a la pensión especial de jubilación en los términos del artículo 17 del Decreto 603 de 1977 (régimen especial para los dactiloscopistas de la Registraduría Nacional del Estado Civil), por haber cumplido 20 años discontinuos en el cargo de dactiloscopista el 14 de marzo de 2005 (conforme a las interrupciones reportadas por el empleador).
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda; en su lugar, se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados; y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a Colpensiones reconocer pensión especial de jubilación al demandante, de conformidad con los artículos 17 del Decreto 603 de 1977 y 2 del Decreto 1069 de 1995, con el 75% del promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicios, conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, a partir del 14 de marzo de 2005, pero con efectividad fiscal desde el retiro del servicio.
En caso de que se generen mesadas a cancelar6, Colpensiones actualizará la correspondiente suma de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará al multiplicar el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final__ índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, conforme el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. Por último, en relación con la condena en costas, que incluyen las agencias en derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del 6 Porque al cumplimiento del presente fallo ya se haya retirado el actor del servicio oficial. 15 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 20167, se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. 7 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 16 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia de 12 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Jorge Alberto Zuluaga Henao contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones); en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones GNR 409648 de 17 de diciembre de 2015, GNR 145975 de 18 de mayo de 2017 y VPB 27992 de 5 de julio siguiente, a través de las cuales Colpensiones le negó al actor el reconocimiento de una pensión especial de jubilación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a Colpensiones reconocer pensión especial de jubilación al actor de conformidad con los artículos 17 del Decreto 603 de 1977 y 2 del Decreto 1069 de 1995, desde el 14 de marzo de 2005, pero con efectividad fiscal a partir de la fecha del retiro definitivo del servicio, equivalente al 75% del promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicios, conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de los factores sobre los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes, además de los previstos en los Decretos 691 y 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC), como quedó indicado en la parte motiva. 1.3 Colpensiones hará la actualización sobre las sumas que podrían adeudarse al cumplimiento del presente fallo, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el 17 Expediente 25000-23-42-000-2016-05446-01 (4286-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Alberto Zuluaga Henao contra Colpensiones Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 Colpensiones deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.
Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS