Demandante: Alix Rosa Romero Calderón Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicación: 11001-03-15-000-2025-04829-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04829-00 Demandante: ALIX ROSA ROMERO CALDERÓN Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial.
Declara improcedencia por no satisfacer los requisitos de subsidiaridad e inmediatez. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia al interior del trámite del asunto, conforme lo dispuesto en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024, reglamento interno de la Corporación. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Mediante escrito presentado el 30 de julio de 20251, la ciudadana Alix Rosa Romero Calderón, obrando en nombre propio, promovió acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar. Lo anterior, a efectos de obtener la protección de sus garantías constitucionales al mínimo vital, la seguridad social y a la pensión. En criterio de la actora, la trasgresión de los referidos derechos fundamentales encontró sustento en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar del 27 de octubre de 2022, dictada al interior del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró la accionante contra el Instituto Nacional 1 Ver índice 2 Samai Demandante: Alix Rosa Romero Calderón Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicación: 11001-03-15-000-2025-04829-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Penitenciario y Carcelario – INPEC, radicado bajo el consecutivo 20001-33-33-006- 2017-00159-00/01. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en ese sentido, pidió: 1. Se tutele mi derecho fundamental a la seguridad social, pensión y mínimo vital, por la omisión en la providencia judicial del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar. 2.
Se ordene al juzgado accionado que corrija su omisión material, y se ordene al INPEC que realice y reporte las cotizaciones pensionales correspondientes a los 24 meses reconocidos en la sentencia del 27 octubre de 20222. 1.3. Hechos La señora Alix Rosa Romero Calderón, a través de mandatario judicial, entabló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del INPEC, en el que reprochó la legalidad de la Resolución 5134 del 19 de octubre de 2016 mediante el cual la entidad finalizó su nombramiento en el cargo que ocupaba en provisionalidad.
Dicho asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, autoridad que profirió sentencia de primera instancia el 6 de agosto de 2019 y en la que accedió a las pretensiones de la demanda. Lo anterior, por cuanto la persona se encontraba en condiciones de discapacidad laboral. Apelada la decisión por parte del INPEC, el Tribunal Administrativo de Valledupar, mediante decisión del 27 de octubre de 2022, confirmó la providencia tras encontrar que el INPEC no realizó ningún esfuerzo por reubicar a la demandante, pese a tener conocimiento de su situación médica.
En consecuencia, se dispuso el reintegró de la señora Romero Calderón al mismo cargo que ocupaba para el momento de la terminación de su relación, o, en su defecto, en uno de igual o superior jerarquía. Asimismo, se dispuso lo atinente al pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir por la parte, sin que dicha indemnización superara el equivalente a 24 meses. 2 Transcripción original del texto con posibles errores.
Demandante: Alix Rosa Romero Calderón Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicación: 11001-03-15-000-2025-04829-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior decisión se notificó a las partes e intervinientes mediante mensaje de datos remitido por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar el 28 de octubre de 2022.
El INPEC, según afirma la parte actora, pese a haber dado cumplimiento a la decisión antes mencionada, no realizó los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensión, sobre el monto de la indemnización reconocida lo que a su turno conlleva que en su histórico laboral no figuren las semanas y dificulta el acceso a la pensión de vejez. 1.4.
Fundamentos de la solicitud de amparo Como sustento de su pretensión, la parte alegó que la providencia judicial incurrió en un defecto sustancial, dado que, pese a reconocer el restablecimiento del derecho a favor de la actora, omitió emitir un pronunciamiento frente a los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensión. 1.5. Trámite de la acción de tutela Inicialmente, el asunto fue remitido al Tribunal Administrativo del Cesar, autoridad que mediante proveído del 1.° de agosto de 2025 concluyó que, al haber proferido sentencia de segunda instancia en el proceso ordinario, también ostentaría la condición de sujeto accionado y, como consecuencia de ello, remitió el asunto al Consejo de Estado.
Por auto del 6 de agosto de 20253, la Magistrada Ponente admitió la acción constitucional contra los jueces de primera y segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-006-2017-00159-00/01. Del mismo modo, ordenó vincular al INPEC, autoridad que ostentó la calidad de parte demandada en el citado asunto. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 1.6.1. INPEC4 Concurrió al trámite y solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo, por cuanto no se han agotado los mecanismos judiciales de defensa 3 Ver índice 4 de Samai. 4 Ver índice 16 de Samai Demandante: Alix Rosa Romero Calderón Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicación: 11001-03-15-000-2025-04829-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co idóneos.
En concreto, refirió que procede el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida en el proceso ordinario. Por otro lado, sostuvo que en el proceso había operado el fenómeno de cosa juzgada, con lo cual significó que al haberse dictado la sentencia de segunda instancia, ésta se vuelve inmutable a través de la acción de tutela.
Finalmente, advirtió que tampoco se cumple con el requisito de inmediatez, pues, dada la fecha en que se profirió la providencia enjuiciada y la interposición de la solicitud de amparo, prontamente se advierte que se superó con creces el término razonable fijado jurisprudencialmente. 1.6.2. Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar5 Luego de referirse a los hechos expuestos en el escrito de tutela, indicó que la parte no formuló reparo alguno frente a la parte resolutiva de la decisión con la que se clausuró la primera instancia en el proceso ordinario.
En igual sentido, no realizó manifestación alguna cuando tuvo conocimiento de la postura del Tribunal Administrativo del Cesar. Conforme lo anterior, indicó que no hay vulneración a los derechos fundamentales alegados por la parte y, en ese sentido, solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción. Por otro lado, refirió que el INPEC en su condición de destinatario de las órdenes judiciales, tenía la obligación de realizar las deducciones pertinentes para cubrir los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensión. 1.6.3.
Tribunal Administrativo del Cesar6 Indicó que no se satisface el requisito de inmediatez, puesto que la tutela fue promovida dos años y diez meses después de haberse proferido la decisión de segunda instancia. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la alzada formulada por la parte actora, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 5 Ver índice 17 de Samai 6 Ver índice 18 de Samai Demandante: Alix Rosa Romero Calderón Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicación: 11001-03-15-000-2025-04829-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021. 2.2.
Problema jurídico Conforme lo establecido en los antecedentes, la pretensión invocada por la parte accionante, el material probatorio recaudado y las intervenciones presentadas, se debe dirimir el siguiente planteamiento: • ¿Se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? En caso de ser positiva la anterior respuesta, se resolverá lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo del Cesar trasgredió los derechos fundamentales de la señora Alix Rosa Romero Calderón con ocasión de la decisión dictada al interior del proceso ordinario 20001-33-33-006-2017-00159-00/01? Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial y iii) el caso en concreto. 2.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20127 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema8 y declaró su procedencia.9 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 9 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Alix Rosa Romero Calderón Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicación: 11001-03-15-000-2025-04829-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Subsidiariedad El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela no procede en los eventos en los que la parte accionante tenga a su alcance otro mecanismo de defensa judicial, a menos que el amparo se promueva a efectos de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
Dicho requisito se reiteró en el Decreto 2591 de 1991, el cual, en su artículo 6º numeral 1º establece: La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
Conforme lo anterior, se tiene la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que no puede desplazar los mecanismos ordinarios que previamente ha establecido el legislador. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado: La acción de tutela es un mecanismo judicial de carácter excepcional que garantiza la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o violados con ocasión de la actuación u omisión de una entidad pública o de manera excepcional por un particular.
En efecto, tal y como se expresó en las consideraciones del presente fallo, para que proceda la tutela contra providencias judiciales resulta necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado todos los medios de defensa judicial disponibles. Esta exigencia responde principalmente al principio de subsidiariedad de la tutela, en virtud del cual se busca impedir su utilización como: (i) una instancia más dentro de un proceso judicial ordinario;
(ii) un medio de defensa que remplace a los otros diseñados por el legislador para tal fin; (iii) un instrumento para subsanar errores u omisiones de las partes; y (v) un camino para Demandante: Alix Rosa Romero Calderón Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicación: 11001-03-15-000-2025-04829-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corregir oportunidades vencidas.
En el caso concreto no se cumple con el requisito de procedibilidad, relativo a la subsidiariedad de la acción de tutela, toda vez que el tutelante no utilizó los mecanismos ordinarios dispuestos por la ley penal para hacer valer sus derechos fundamentales, pues tal y como pudo evidenciarse a partir del material probatorio obrante en el expediente, el accionante omitió solicitar la nulidad por violación del derecho al debido proceso dentro del respectivo trámite judicial.
El legislador ordinario ha creado múltiples mecanismos entre ellos la nulidad para evitar la producción de vicios dentro del proceso penal que puedan atentar en alguna medida en contra del derecho al debido proceso de las personas involucradas ya sea en la investigación previa, instrucción o juzgamiento, las cuales tiene la posibilidad de incoarla cuando quiera que vean afectadas sus garantías constitucionales.
Finalmente, no sobra indicar que el análisis de la existencia de otros mecanismos de defensa debe hacerse en cada caso de forma concreta, para determinar la idoneidad del medio y las circunstancias particulares de cada caso. 2.5. Caso concreto La Sala anticipa que declarara la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora Alix Rosa Romero Calderón, por cuanto, no se supera el requisito de subsidiariedad.
En el presente caso, el reparo de la parte radica en que los jueces de instancia del proceso ordinario no emitieron una instrucción dirigida al INPEC, en la cual se consignará que, como consecuencia de la prosperidad de las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se debió ordenar el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensión. En ese sentido, se tiene que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, al proferir la sentencia de primera instancia, dispuso en su parte resolutiva, entre otras, lo siguiente:
TERCERO: A título de Restablecimiento del Derecho, se ordena al INPEC, Reintegrar a la señora ALIX ROSA ROMERO CALDERÓN al mismo cargo que ocupaba o a otro de igual o superior jerarquía, siempre y cuando cuente con vacantes definitivas para realizar dicho reintegro y pagará los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir correspondiente a un periodo de veinticuatro (24) meses contados a partir de su desvinculación, precisando que el salario que deberá tenerse en cuenta como base para liquidar será la remuneración correspondiente al cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO, CÓDIGO 2044, GRADO 11 y se descontará todo lo que haya recibido durante el periodo de desvinculación, como retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente durante el periodo anotado, conforme a la parte motiva de la presente providencia. Demandante: Alix Rosa Romero Calderón Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicación: 11001-03-15-000-2025-04829-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a dicho punto de la decisión, la parte contaba con el remedio procesal dispuesto en el Código General del Proceso correspondiente a la adición10 de la providencia judicial, el cual, en criterio de la Sala, resulta idóneo para zanjar el debate acá ventilado.
A través de éste pondría de presente una posible omisión en la que pudieron haber incurrido los jueces de instancia al resolver el litigio planteado, pues resultaba razonable solicitar que se incluyera un pronunciamiento frente a la obligación de pagar los aportes a seguridad social respecto del tiempo que estuvo desvinculada. Aunado lo anterior, no pasa desapercibido que la sentencia de segunda instancia dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar fue notificada el 28 de octubre de 2022, por lo que, sin ahondar en la ejecutoria de la decisión, resulta más que claro que el amparo tampoco suple el requisito general de inmediatez11.
Lo anterior, por cuanto se excede del término razonable de seis meses, criterio establecido jurisprudencialmente por esta Corporación, sin que se haga evidente circunstancia alguna que permita su flexibilización. Con base en los anteriores argumentos, se colige que el amparo promovido por la señora Romero Calderón debe ser declarado improcedente.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por Alix Rosa Romero Calderón contra el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por no cumplir con los requisitos generales de subsidiariedad e inmediatez.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes e intervinientes. 10 Art. 287 CGP 11 En efecto, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que 6 meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales.
Demandante: Alix Rosa Romero Calderón Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicación: 11001-03-15-000-2025-04829-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En el evento que no sea impugnada la decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.