CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-02034-01 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 30 de mayo de 2023 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 24 de abril de 20231 la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E, a través de su apoderada judicial2, interpuso acción de tutela3 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, que consideró vulnerados debido a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 9 de marzo de 2023, modificó las decisiones de primera instancia del 13 de septiembre de 2021 y del 31 de mayo de 2022 proferidas por el Juzgado 57 Administrativo de Bogotá, para, en su lugar, declarar no probada la excepción de caducidad al interior del radicado 11001-33-42-057-2020-00189-00. 1.1.
Hechos 1.1.1. María Adela Chávez Sterling interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Oriente E.S.E con el fin de que se declarara la existencia de una relación laboral entre ella y la entidad4. 1 Índice 1 de Samai. 2 Obra en el certificado 5E0E3A300529503D F7CE864ED66A1053 66AE32A4CCB2800A FD1CEA5DDB5CC109, índice 2. 3 Obra en el certificado 14F080BED35EE8DE 03898926A3BB05CE 395644FA0C450D48 DBE19D52D3A8971B, índice 2. 4 Obra en el archivo 01.
DEMANDA 2020-189 del certificado 41A7084BE905327F 01E467BB0C357D0A BDB9B36C5139EDD9 D47C240D91A7C96C, índice 9. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02034-01 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 1.1.2. El 13 de septiembre de 2021, en diligencia de audiencia inicial, el Juzgado 57 Administrativo de Bogotá declaró probada de oficio la caducidad únicamente frente a las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de prestaciones sociales5.
Al respecto, señaló que el mencionado pedimento no tuvo por objeto una prestación periódica y su reconocimiento fue negado mediante el acto administrativo 20191100245261 del 12 de agosto de 20196. De esta forma, se indicó que, en principio, la oportunidad para ejercer el medio de control era el 13 de diciembre de 2019, pero, dado que el 10 de diciembre de 2019 se radicó la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación y el 10 de marzo de 2020 se expidió la constancia que la declaró fallida, la actora tenía hasta el 13 de marzo de 2020 para interponer la demanda.
Como la demanda se radicó el 3 de agosto de 2020, operó la caducidad. 1.1.3. En contra de la anterior decisión no se interpusieron recursos7, el proceso ordinario continuó y el 31 de mayo de 2022 el Juzgado 57 Administrativo de Bogotá profirió sentencia de primera instancia en la que accedió parcialmente a las pretensiones. En esta oportunidad procesal se reiteró la determinación adoptada el 13 de septiembre de 2021 frente a la caducidad y se aclaró que los emolumentos reconocidos serían solo los aportes con destino al sistema de seguridad social integral8. 1.1.4.
Ambas partes del litigio apelaron la anterior providencia9. El 9 de marzo de 2023 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificó la parte resolutiva de la decisión de primera instancia para declarar no probada la excepción de caducidad10. De este modo, afirmó que en el expediente no obraba constancia de la notificación del acto administrativo 20191100245261 del 12 de agosto de 2019, por lo que se tomó su fecha de expedición para realizar el conteo de términos hasta el 13 de diciembre de 2019.
Coincidió con el a-quo ordinario en que el plazo se vio interrumpido por la solicitud de conciliación que se elevó el 10 de marzo de 2019, pero discrepó en el sentido de señalar que en vez de faltar 3 días para que 5 Obra en el archivo 25.2 ACTA AUDIENCIA INICIAL del certificado 41A7084BE905327F 01E467BB0C357D0A BDB9B36C5139EDD9 D47C240D91A7C96C, índice 9. 6 Folios 1 – 12 del archivo 02 ANEXOS 2020-189, ibid. 7 Folio 7, ibid. 8 Obra en el archivo
35. SENTENCIA CONTRATO REALIDAD del certificado 41A7084BE905327F 01E467BB0C357D0A BDB9B36C5139EDD9 D47C240D91A7C96C, índice 9. 9 Obra en los archivos
37. RECURSO DE APELACIÓN DEMANDADA y
38. RECURSO DE APELACIÓN DEMANDANTE del certificado 41A7084BE905327F 01E467BB0C357D0A BDB9B36C5139EDD9 D47C240D91A7C96C, índice 9. 10 Obra en el archivo 46. Fallo de segunda instancia, ibid. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02034-01 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyera el plazo oportuno para radicar la demanda, restaban 4 días.
Es decir, en lugar de que el medio de control caducara el 10 de marzo de 2020, en realidad lo hacía el 16 de marzo de 2020, en consecuencia, resultaron aplicables al caso concreto todas las determinaciones que se adoptaron a nivel nacional para suspender los términos judiciales en razón a la emergencia sanitaria generada por el Covid-19 y ello generó que la actora tuviera hasta el 2 de agosto de 2020 para interponer su demanda oportunamente.
Como se encontró que la radicación de la acción judicial se efectuó a través de correo electrónico el 21 de julio de 2020, concluyó que no había operado el fenómeno jurídico analizado. 1.2. Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante consideró que se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, por lo que propuso los siguientes argumentos: 1.2.1.
Estimó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto procedimental al pronunciarse sobre un tema que no fue objeto de los recursos presentados por las partes, comoquiera que se ignoró la fijación del litigio y el hecho de que la decisión proferida en la audiencia inicial no fue recurrida por ninguno de los extremos de la litis, de manera que no se le otorgó a la entidad un momento procesal para ejercer su defensa frente a este asunto. 1.2.2.
Se desconoció el precedente jurisprudencial fijado en el auto del 18 de febrero de 2021 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del radicado 11001-03-25-000-2016-00098-00. 1.2.3. La sentencia censurada se profirió en contravía de los principios de congruencia y preclusividad. 1.3. Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al señor Juez: 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02034-01 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca PRIMERO. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso y a la defensa de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., y en consecuencia dejar sin valor, ni efecto el numeral segundo de la sentencia de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, Magistrado ponente Israel Soler Pedroza del 09 de marzo de 2023, a través del cual se modifica el numeral tercero y cuarto de la sentencia de primera instancia del 31 de mayo de 2022.
SEGUNDO. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso y a la defensa de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., manteniendo en incólume la decisión de audiencia inicial de fecha de fecha 13 de septiembre de 2021 del Juzgado 57 administrativo de Bogotá, respecto de la caducidad de la acción”11. 2. Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 25 de abril de 202312 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en calidad de demandado y, al Juzgado 57 Administrativo de Bogotá y a María Adela Chávez Sterling, en calidad de terceros con interés13. 2.1.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca se opuso a la prosperidad del amparo porque si bien la demandante del proceso ordinario, en su alzada, no hizo alusión expresa a la caducidad declarada por el juez de primera instancia, sí solicitó que se le reconocieran todas y cada una de las prestaciones sociales que generó por el tiempo laborado con la Subred Integrada de Servicios de Salud Oriente E.S.E., de manera que, para resolver dicha censura, era necesario analizar la oportunidad de la interposición de la demanda14.
Por otro lado, se defendió del cargo por desconocimiento del precedente aduciendo que el fundamento de la providencia atacada fue una tesis más reciente que la señalada por la tutelante y que fue adoptada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 16 de septiembre de 2021 dentro del radicado 05001-23-33-000-2019-02462-01. 11 Folios 9 – 10 del certificado 14F080BED35EE8DE 03898926A3BB05CE 395644FA0C450D48 DBE19D52D3A8971B, índice 2. 12 Obra en el certificado 378997DD6A5FAA8F 26D21210FDF0D4DD 508583B65C60BF4F 2A90A01F4EFE9619, índice 4. 13 Los soportes de notificación obran en el índice 7. 14 Obra en el certificado A0CD797854EFDB42 A74B64000FA28E1E 53D97586149500BF 8A1FA8B9426C6E1B, índice 10. 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02034-01 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2.2.
María Adela Chávez Sterling afirmó que la autoridad judicial no incurrió en la violación de ningún derecho fundamental toda vez que el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 establece que el juez del proceso tiene el deber y ostenta la competencia para estudiar y decidir sobre todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio del principio non reformatio in pejus15. 2.3.
El Juzgado 57 Administrativo de Bogotá refirió que la actora señaló que la vulneración de sus derechos la produjo la providencia de segunda instancia proferida por su superior funcional, pero, en todo caso, la sentencia de primera instancia se emitió con estricta sujeción a la ley, la jurisprudencia vigente y el análisis de las pruebas válidamente incorporadas al plenario.
En lo relativo a la decisión tomada en la audiencia inicial, precisó que no fue la actual titular de ese despacho quien presidió dicha diligencia16. 3. Fallo de tutela de primera instancia El 30 de mayo de 202317 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en lo que respecta al cargo por la configuración de un defecto procedimental, declaró la improcedencia del amparo debido a que no se satisfizo el requisito de subsidiariedad.
Con base en esto indicó que la accionante pudo haber invocado la causal 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, dado que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca era susceptible de controversia a través del recurso extraordinario de revisión. De otra parte, en lo relacionado con el desconocimiento del precedente, negó la solicitud tuitiva en razón a que el auto traído a colación no constituyó un precedente judicial vinculante, pues no reunió las características previstas en los artículos 10 y 270 de la Ley 1437 de 2011. 4.
Razones de la impugnación 15 Obra en el certificado 8D394117655A8F86 BC3D8C5DF03EF6BF CC44068D3756F77C 6486409EC7E7DA1C, índice 11. 16 Obra en el certificado 7B08422DAE8A176A F61065F34DEA5BE8 5253219CF020CBC7 7EF0E11BCE68EF4D, índice 12. 17 Obra en el certificado 3F1FCA2EA5C7120A D62EA8CF48A2753C FC555760BB521AA0 B1886B8BA974687E, índice 15. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02034-01 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 4.1.
Inconforme con la decisión tomada por el juez constitucional de primera instancia, la parte accionante presentó18 escrito de impugnación19 en el que afirmó que la acción constitucional sí cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que, de conformidad con la sentencia SU 026 de 2021 de la Corte Constitucional, en el caso concreto el recurso extraordinario de revisión no abarca la totalidad de los hechos, las censuras y los derechos vulnerados que fueron expuestos en la demanda de tutela. 5.
Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 24 de agosto de 202320 el a quo concedió la impugnación. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 30 de mayo de 2023 por la Subsección B de la Sección Primera del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3. El requisito general de subsidiariedad en el caso concreto 3.1. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política claramente expresa que la acción de tutela resulta procedente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial.
Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud 18 El 8 de agosto de 2023, según la información que obra en el certificado AE93122A92560A05 C3405F6417811654 295DD4816ED8816A 985611186C290FE8, índice 19. 19 Obra en el certificado 61724861C35F8DE3 F110DE4219763124 7BFA88D675F1AF64 31C6799956D7BCB9, índice 19. 20 Obra en el certificado 69D5C23D40B0DC8D F39D4D286D687316 FD37D49B58A1B547 CF71B2D3145B4919, índice 21. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02034-01 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca de amparo procede de forma excepcional i) cuando a pesar de existir otros mecanismos, estos no son idóneos ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales, o ii) cuando se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable21.
En el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. 3.2. Frente a este asunto, el tutelante atacó la sentencia del 9 de marzo de 2023, en tanto, en su sentir, violó los principios de congruencia y preclusividad, incurrió en un defecto procedimental y desconoció el precedente de la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación. Dado que la argumentación propuesta en la demanda permite subsumir el segundo cargo, relacionado con el defecto procedimental, en el primero, se examinarán ambos en conjunto. 3.3.
La Sala estima que, tal como lo indicó el a-quo constitucional, existía otro medio de defensa idóneo para controvertir la anterior decisión antes de acudir a la vía constitucional. Puntualmente, en tratándose del desconocimiento del principio de congruencia por parte de la autoridad judicial, esta Corporación ha decantado que ello da lugar a la nulidad originada en la sentencia, de modo que procede el recurso extraordinario de revisión al configurarse la causal consignada en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 201122.
Así ha sido considerado desde el precedente judicial del 02 de febrero de 2016, radicado No. 11001-03-15-000-2015-02342-00, en el que la Sala 22 Especial de Decisión del Consejo de Estado sostuvo: “(…) la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA –antes 6 del artículo 188 del C.C.A.–, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio…”23. 3.4.
En el escrito de impugnación la parte actora señaló que la Corte Constitucional ha considerado que en ocasiones la solicitud de amparo puede desplazar al medio procesal ya indicado cuando se cumplan los siguientes requisitos: 21 Corte Constitucional, sentencia T 230 de 2013. M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez; 18 de abril de 2013. 22 “Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…)”. 23 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo – Sala Veintidós Especial de Decisión. Radicado No. 11001-03-15-000-2015-02342-00.
C.P. Alberto Yepes Barreiro. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02034-01 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca “(i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante”24. 3.5.
Contrario a lo afirmado por la tutelante, no resulta evidente que se cumplan los supuestos anteriormente indicados, ni que el recurso extraordinario de revisión sea insuficiente para proteger las prerrogativas invocadas, puesto que el hecho de que la demanda tuitiva pretendiera únicamente dejar sin efectos la decisión que versó sobre la caducidad del medio de control y no el resto de la parte resolutiva de la providencia censurada, no es suficiente para demostrar la falta de idoneidad del mecanismo judicial.
Lo anterior, en razón a que, de conformidad con el artículo 255 de la Ley 1437 de 201125, de declararse la prosperidad de dicho medio de controversia, el juez del proceso tendría que volver a pronunciarse específicamente sobre el asunto que dio lugar a la revisión, sin perjuicio de que mantuviera su posición frente a las demás disposiciones ya adoptadas. 3.6.
La Sala tampoco observa que se hubiera argumentado ni demostrado la configuración de un perjuicio irremediable, por lo que, frente a los cargos analizados, confirmará la sentencia de primera instancia en el sentido de declarar la improcedencia del amparo dado que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, según se expuso. 3.7.
En tal medida, se debía acudir de manera preferente al recurso extraordinario de revisión26 para alcanzar la validez de los derechos que se alegan afectados. Ello, a fin de que la acción de tutela no sea considerada como una instancia adicional, ni llegue a reemplazar aquellos recursos previstos por el legislador para el efecto. 24 Corte Constitucional, sentencia SU 026 de 2021.
M.P Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 25 “Artículo 255. Sentencia. Vencido el período probatorio se dictará sentencia. (…) Si halla fundada la causal del numeral 5 del señalado artículo 250, o la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, declarará la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la causal que dio lugar a la revisión, y devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda”. 26 Tratándose en el sub judice del recurso extraordinario de revisión, consignado en los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, la Corte Constitucional ha expuesto que este mecanismo judicial, prima facie, es un espacio de protección de derechos fundamentales y que su finalidad es revertir decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada al vulnerar la justicia material, donde su idoneidad y eficacia dependen de que el actor pueda “encuadrar el defecto que considera tiene la sentencia dentro de alguna de las causales taxativas establecidas en el código correspondiente.
De lo contrario, no puede considerarse improcedente la tutela”. Sentencias C-649 de 2011 y SU-659 de 2015. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02034-01 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 3.8. En lo relacionado con el supuesto desconocimiento del auto del 18 de febrero de 2021 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado con radicado 11001-03-25-000-2016-00098-00, la Sala modificará la decisión de primera instancia, ya que se observa que esta providencia no fue invocada en ninguna de las etapas del proceso ordinario, sumado a que, en concordancia con lo ya expuesto y dado que este argumento también tuvo como finalidad censurar la sentencia del 9 de marzo de 2023, este pudo haber sido elevado como otro de los fundamentos del recurso extraordinario de revisión, por lo que fuerza concluir que esta censura tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad, en los términos ya señalados.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de tutela del 30 de mayo de 2023 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para, en su lugar, DECLARAR la improcedencia de todos los cargos contenidos en la solicitud de amparo interpuesta por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones referidas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ27 Consejero de Estado (E) 27 VF. 10 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02034-01 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Aclara voto