CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Referencia: Acción de tutela Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA. TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS GENERALES DE INMEDIATEZ Y SUBSIDIARIEDAD.
LA SEÑORA NELCY EDITH TAPIA RECLAMA PERJUICIOS QUE NO FUERON RECONOCIDOS DESDE LA PRIMERA INSTANCIA EN EL PROCESO ORDINARIO, SIN QUE HAYA INTERPUESTO RECURSO DE APELACIÓN EN ESA OPORTUNIDAD. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A LA IGUALDAD. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 12 de septiembre de 2024, mediante la cual la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo. 1 En adelante la Sección Segunda. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud Las señoras ANITA RAQUEL CHAMORRO y NELCY EDITH TAPIA CHAMORRO, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al principio de reparación integral, los cuales estiman vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO2 al haber proferido la sentencia de 1o. de septiembre de 2023, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 86001-33-31-001-2016-00187-01.
I.2.- Hechos Afirmaron que promovieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación -Ministerio de Defensa- Policía Nacional, por medio del cual solicitaron que se declarara la responsabilidad de las entidades en virtud de la aspersión aérea con 2 En adelante el TRIBUNAL. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co glifosato realizada en la vereda “Alto Mecaya” zona rural del Municipio de Villagarzón (Putumayo, Colombia), lo que les produjo perjuicios morales y materiales. Manifestaron que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 2016-00187-00 y le correspondió por reparto al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MOCOA3 que, en sentencia de 8 de mayo de 2019, de una parte, accedió parcialmente a las pretensiones y condenó a la demandada en abstracto al pago de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante presente y futuro en favor la señora ANITA RAQUEL CHAMORRO y a realizar un proyecto de reforestación con especies maderables propias de la región con el fin de reparar los bosques afectados y, de otra parte, denegó las pretensiones respecto de la señora NELCY EDITH TAPIA.
Adujeron que la entidad accionada, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 1o. de septiembre de 2023, modificó la decisión del a quo y, en su lugar, declaró la responsabilidad y ordenó la reparación únicamente por la afectación 3 En adelante el JUZGADO. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los cultivos de chontaduro de la señora ANITA RAQUEL CHAMORRO, no así respecto de los cultivos de pimienta, pasto y maderables, limitó el tiempo de reconocimiento del lucro cesante a dos años y confirmó en todo lo demás. Relataron que, mediante auto de 22 de febrero de 2024, el JUZGADO profirió auto de “obedézcase y cúmplase” y el 20 de mayo de 2024, presentaron incidente de liquidación de perjuicios.
I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto fáctico, al realizar una valoración errónea de las pruebas, entre ellas, del formulario de recepción de quejas presentado ante la Secretaría del Medio Ambiente y Desarrollo del Municipio de Villagarzón; la visita técnica realizada a los cultivos afectados y la queja núm. S-2014-01506 ARECI/GRUAQ de 31 de octubre de 2014 presentada ante la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional - DIRAN-, a las cuales se les atribuyó un valor probatorio que no correspondía a su contenido real y negando la reparación integral.
Adujeron que la señora NELCY TAPIA CHAMORRO es la propietaria 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los cultivos que se reclaman y los cuales sufrieron daño como consecuencia de la fumigación aérea con glifosato, por lo que se debieron reconocer el pago de los perjuicios solicitados.
Señalaron que la indebida valoración de la prueba conllevó que se limitara la reparación de lucro cesante a solo 24 meses, pese a que estaba demostrado el daño en los cultivos, lo que demuestra que el fallo de segunda instancia subestimó el alcance del daño causado y vulneró el derecho fundamental a la igualdad, pues el TRIBUNAL en un caso4 con identidad fáctica al presente no impuso limitación de los 24 meses para la liquidación de perjuicios.
Aseveraron que, a pesar de que existe auto de “obedézcase y cúmplase” notificado el 22 de febrero de 2024, estando dentro del término de los seis meses posteriores al auto, el motivo para la inactividad de la acción de tutela obedece a que sólo hasta la presentación del incidente de liquidación de perjuicios se evidenció que el fallo de segunda instancia subestimó el alcance del daño y limitó la reparación. Finalmente, pusieron de presente que la vulneración de sus derechos 4 Tribunal Administrativo de Nariño, sentencia de 9 de febrero de 2024, medio de control de reparación directa con radicación 2017-0008, demandantes: Arecio Castillo Arboleda y otros. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales se ha mantenido en el tiempo, pues han transcurrido más de 10 años desde la causación del daño sin que se haya recuperado la afectación económica I.4.- Pretensiones La parte actora pretende que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] SEGUNDO Ordenar al Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión a que proceda a valorar integralmente la totalidad de la prueba y que resuelva lo que en derecho corresponda incluyéndose los cultivos de pimienta pastos y maderables, sin limitación de 24 meses de lucro cesante, conforme liquidación de incidente de regulación de perjuicios; o en su defecto confirmase la sentencia de primera instancia con el reconocimiento del cultivo de pimienta […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- La POLICÍA NACIONAL señaló que, contrario a lo advertido por las actoras, no se cumple con el requisito general de la inmediatez, toda vez que la solicitud de amparo se presentó hasta el 22 de agosto de 2024, mientras que la notificación de la sentencia cuestionada se dio el 24 de enero de 2024, lo que supera el término previsto por la jurisprudencia constitucional. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sumado a lo anterior, destacó que la presente acción de tutela se limitó a señalar que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales sin precisar como tal un yerro valorativo en los argumentos de fondo tenidos en cuenta por el TRIBUNAL al adoptar la decisión acusada.
Refirió que la tutela no es un mecanismo válido para desconocer los efectos de la declaratoria del derecho sustancial plasmado en una sentencia definitiva, cuando no esté presente alguno de los requisitos generales, pues de lo contrario atentaría contra la seguridad jurídica de la que gozan los fallos judiciales. Así las cosas, solicitó declarar improcedente el amparo solicitado, comoquiera que no se advierte vulneración de los derechos fundamentales invocados ni la existencia de un perjuicio irremediable en el asunto.
I.5.2.- El JUZGADO y el TRIBUNAL pese a ser notificados en debida forma del presente trámite constitucional, guardaron silencio. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 12 de septiembre de 2024, la SECCIÓN SEGUNDA declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por no cumplir con los requisitos generales de la inmediatez y la subsidiariedad.
Señaló que la sentencia cuestionada se notificó a la parte actora mediante correo electrónico enviado el 24 de enero de 2024, por lo que adquirió ejecutoria el 31 de ese mes y año, y las accionantes tenían hasta el 31 de julio de 2024, mientras que la solicitud de amparo se formuló hasta el 22 de agosto de 2024, esto es, transcurridos 6 meses y 22 días desde que quedó ejecutoriada la decisión controvertida.
Ahora, en cuanto a la justificación en la demora de la presentación de la acción de tutela, refirió que la inmediatez no puede calcularse desde el auto de obedézcase y cúmplase, comoquiera que no es la decisión que se discute en esta sede y en ella no se adoptó decisión de fondo frente a la cual se alegue configuración de algún defecto; sumado a ello, que frente al hecho según el cual los yerros de la sentencia fueron advertidos solo hasta que se presentó el incidente 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de liquidación de perjuicios, tampoco era de tal validez, ya que desde que se profirió la sentencia de 1o. de septiembre de 2023 conocían de su contenido y, por lo tanto, los términos en que se concedió la reparación. Asimismo, consideró que a pesar de que las actoras alegaron que la vulneración de los derechos fundamentales se ha mantenido con el paso del tiempo, dado que han transcurrido más de 10 años desde la causación del daño y aun no se han recuperado económicamente, la transgresión alegada en sede constitucional radica en los presuntos defectos estructurados en la sentencia de 1o. de septiembre de 2023, por lo que es a partir de allí que debe contabilizarse la inmediatez.
Finalmente, sostuvo que tampoco se cumplía con el requisito de la subsidiariedad respecto a la pretensión tendiente a que se reconozca la reparación reclamada frente a los cultivos de la señora NELCY EDITH TAPIA CHAMORRO, pues dicho disenso no fue expuesto mediante el recurso de apelación que procedía contra la sentencia de primera instancia del proceso de reparación directa, de allí que el TRIBUNAL haya precisado en la sentencia cuestionada que “[…] la parte accionante no presentó reparo alguno en relación con la 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co negación de las pretensiones invocadas en favor de la señora Nelcy Edith Tapia […]”, sin que existiera alguna justificación para tal omisión. III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, con fundamento en lo siguiente: Adujeron que el requisito de inmediatez no tiene arraigo legal sino jurisprudencial, por lo que admite la aplicación excepcional en casos como el presente, en aras de que se imparta justicia en condiciones de igualdad.
Señalaron que desconocer que la tardanza en la interposición de la tutela se encuentra justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos fundamentales, máxime cuando existe un nexo causal entre la demora y la vulneración alegada, el fundamento de la decisión surgió después de ocurrida la actuación violatoria de los derechos fundamentales y la vulneración permanece en el tiempo.
Aseveraron que la carga de la presentación de la acción en un plazo 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razonable resulta desproporcionada, dada la condición de debilidad manifiesta de la parta accionante, pues la pérdida de cultivos perennes de pimienta y chontaduro representa un daño significativo como agricultores.
Sostuvieron que, en cuanto al requisito de subsidiariedad, si bien el a quo sostuvo que en el recurso de apelación no se expuso reparo alguno en relación con las pretensiones de la señora NELCY EDITH TAPIA, ello se dio así porque la sentencia condenatoria de primera instancia reconoció el cultivo de pimienta como propiedad de la señora ANITA CHAMORRO, análisis que se hizo en el salvamento de voto en consideración con las pruebas presentes.
Finalmente, reiteraron los argumentos expuestos en el escrito primigenio de la acción de tutela en cuanto a la valoración defectuosa de las pruebas allegadas al expediente, por lo que solicitaron acceder a las pretensiones invocadas. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co texto) En el caso bajo examen, la parte actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 1o. de septiembre de 2023, proferida por el TRIBUNAL dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 86001-33-31-001- 2016-00187-01.
A la citada providencia la parte actora le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al principio de reparación integral, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto fáctico, al realizar una valoración defectuosa de las pruebas que conllevó que no se reconocieran los perjuicios solicitados y se limitara la reparación de lucro cesante a solo 24 meses.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN SEGUNDA que, mediante sentencia de 12 de septiembre de 2024, declaró improcedente la acción de tutela, por no cumplir con los requisitos generales de la inmediatez y la subsidiariedad. Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferida en primera instancia para lo cual expuso que se debió dar un trato excepcional en cuanto al requisito de inmediatez, pues no se analizó la causal de exención pese a que existía un motivo válido para la inactividad, en particular, la sentencia de 9 de febrero de 2024, que se dictó en un caso similar y no limitó la liquidación de perjuicios a 24 meses, fue conocida posteriormente.
Añadió que, en cuanto al requisito de subsidiariedad, si bien el a quo sostuvo que en el recurso de apelación no se expuso reparo alguno en relación con las pretensiones de la señora NELCY EDITH TAPIA, ello se dio así porque la sentencia condenatoria de primera instancia reconoció el cultivo de pimienta como propiedad de la señora ANITA CHAMORRO, cuando en realidad era de la primera de estas.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y, de ser así, se establecerá si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto alegado. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, los requisitos de la inmediatez y subsidiariedad.
Al respecto, cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada, que la acción de tutela está instituida como un mecanismo ágil para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados; y que aunque no tenga previsto un término de caducidad para su presentación, es necesario que se invoque tal protección dentro de un plazo razonable y prudente, dado que, “[…] de transcurrir un lapso injustificadamente largo, se desvirtúa la urgencia de la protección y la gravedad de la afectación, por ende, no cabría la procedencia del mecanismo […]”5.
Desde luego que el juez debe valorar las circunstancias de cada caso, para determinar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el momento en que ocurre la presunta vulneración de los derechos y la instauración de la tutela. 5 Corte Constitucional, sentencia T-941 de 16 de diciembre de 2013, M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Este requisito tiene una especial connotación cuando la acción constitucional se ejerce contra una providencia judicial, en razón a que exige un examen más riguroso en aras de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica y de salvaguardar el interés de terceros, cuya situación podría verse injustamente afectada por el otorgamiento tardío de la protección constitucional.
En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que6: “[…] Según la Jurisprudencia Constitucional, la exigencia de inmediatez responde a necesidades adicionales. En primer lugar, proteger derechos de terceros que pueden verse vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable, caso en el que ‘se rompe la congruencia entre el medio de protección y la finalidad que se busca: la protección integral y eficaz de los derechos fundamentales de las personas’.
En segundo lugar, impedir que el amparo ‘se convierta en factor de inseguridad [jurídica]’. En tercer lugar, evitar ‘el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia’ en la agencia de los derechos […]”. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al unificar la jurisprudencia en torno a los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, sostuvo7: “[…] Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros 6 Corte Constitucional, sentencia T-1028 de 10 de diciembre de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, op. cit. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectados. […] De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece. Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’.
Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo. […] Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. […] [L]a Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente […]”.
(Destacado fuera de texto). En el examen de la razonabilidad y oportunidad en la interposición de la acción de tutela, ha dicho la jurisprudencia que el juez debe tener en cuenta los siguientes eventos: 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Si existen razones válidas para la inactividad, como un caso fortuito o de fuerza mayor, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho nuevo e inesperado, entre otras8;
(ii) Si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado9; (iii) Si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión10; (iv) Si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales11;
(v) Si el accionante se encuentra en situación de debilidad manifiesta12. Precisado lo anterior, la Sala advierte que de acuerdo con las constancias obrantes en el expediente del proceso origen de la 8 Corte Constitucional, sentencia T-678 de 17 de agosto de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1º de diciembre de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 10 Corte Constitucional, sentencia T-326 de 3 de mayo de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo. 11 Corte constitucional, sentencia T-743 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 12 Estos eventos fueron reseñados en la sentencia T-1028 de 2010, Magistrado ponente: doctor Humberto Antonio Sierra Porto. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controversia visible en el expediente digital allegado al presente trámite, la providencia de 1o. de septiembre de 2023, aquí cuestionada y que puso fin al proceso, fue notificada personalmente a la parte actora, vía correo electrónico, el 24 de enero de 202413, razón por la que en aplicación del artículo 203 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201114, quedó debidamente notificada el 26 de enero de 2024.
Ahora bien, la Sala observa que la solicitud de amparo de la referencia se presentó el 22 de agosto de 202415, esto es, transcurrido 6 meses y 24 días, superando así los 6 meses que han sido estimados por la jurisprudencia como término razonable para impugnar por vía de tutela el contenido de la providencia de 1o. de septiembre de 2023, decisión judicial aquí cuestionada.
Ahora, en el escrito de impugnación la parte actora adujo que se presentaron circunstancias que justifican la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo, pues el fundamento de la vulneración surgió con la sentencia de 9 de febrero de 2024, que se dictó en un caso similar y no limitó la liquidación de perjuicios a 24 13Constancia de notificación visible a índice 8 de SAMAI. 14 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 15https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202404 429001100103 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co meses y con la presentación del incidente de liquidación de perjuicios. Para la Sala tales circunstancias no justifican la tardanza en la solicitud de amparo, toda vez que desde que fue notificada la sentencia acusada, conocieron de los perjuicios reconocidos y el término concedido a los mismos, de tal forma que desde dicho momento tuvieron conocimiento de la presunta vulneración, por lo que no son situaciones que se enmarquen en alguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional que puedan excusar su presentación por fuera del término establecido por la Sala Plena del Consejo de Estado, razón por la cual la Sala concluye que la solicitud de amparo constitucional se presentó por fuera del término razonable para cuestionar vía tutela providencias judiciales.
Se destaca que, en la sentencia SU-354 de 201716, la Corte Constitucional, además de reiterar la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencia judicial, para resolver el caso concreto exceptuó el término de los seis meses establecido por regla general como tiempo razonable, dadas las particularidades especiales del asunto que allí se estudiaba en el que 16 Magistrado ponente: doctor Iván Humberto Escrucería Mayolo. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co existió un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo. Empero, tal situación no se observa en el presente caso. Ahora, en cuanto al reparo según el cual se le debieron reconocer los perjuicios solicitados a la señora NELCY EDITH TAPIA CHAMORRO, se advierte que tampoco se cumple con el requisito general de la subsidiariedad.
Al respecto, cabe señalar que el artículo 6º del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política», prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto). Lo anterior significa, que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario, pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para que sus peticiones sean examinadas, a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos. Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas por el legislador.
No obstante, solo en caso de que se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el Juez Constitucional podría intervenir, pero únicamente para la protección de los derechos fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo contrario «deberá declarar la improcedencia de la acción de amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»17 (Subrayas y negrillas fuera del texto). 17 Corte Constitucional, sentencia T-175 de 14 de marzo de 2011, Magistrado Ponente doctor JORGE IVÁN PALACIO PALACIO. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, en el caso sub examine se observa que la señora NELCY EDITH TAPIA CHAMORRO dentro del medio de control de reparación directa no interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, pese a que en la providencia de 8 de mayo de 2019 el JUZGADO no le reconoció los perjuicios solicitados, de tal forma que dicha inconformidad no fue objeto de análisis por el TRIBUNAL en la sentencia cuestionada.
En efecto, aun cuando en el escrito de impugnación la parte actora alegó que sí se cumplía con el requisito general de la subsidiariedad, pues la sentencia condenatoria de primera instancia reconoció el cultivo de pimienta como propiedad de la señora ANITA CHAMORRO, cuando en realidad eran de la señora NELCY EDITH TAPIA CHAMORRO, de lo expuesto en la providencia de 8 de mayo de 2019 se advierte que el JUZGADO fue claro en afirmar que no se logró determinar el daño sufrido a la señora TAPIA CHAMORRO, por lo que no era posible acceder a sus pretensiones, tal como se advierte de la siguiente transcripción: “[…] Sin embargo no es posible determinar el daño alegado por la señora NELCY EDITH TAPIA CHAMORRO pues si bien aparece un contrato de arrendamiento sobre el predio afectado, no se ha podido demostrar la existencia de cultivos de su propiedad, ni reclamaciones administrativas, ni visitas de inspección que permitan establecer que cultivos de su propiedad se hayan visto 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectados con la aspersión aérea realizada por la entidad demandada. Así las cosas y ante la falta de demostración del daño sufrido por la señora NELCY EDITH TAPIA CHAMORRO no es posible endilgar responsabilidad estatal a falta de uno de esos elementos para su configuración y en consecuencia se despacharán negativamente las pretensiones de la demanda a su favor y se continuará el estudio del expediente solo respecto de las pretensiones de la señora ANITA RAQUEL CHAMORRO […]”.
Así las cosas, la Sala resalta que el argumento presentado por la parte actora no resulta válido para encontrar superado el requisito general de subsidiariedad, toda vez que desde el fallo de primera instancia proferido dentro del proceso ordinario era claro que a la señora NELCY EDITH TAPIA CHAMORRO no le fue reconocido perjuicio alguno, razón por la que dicha inconformidad debió ser controvertida a través del recurso de apelación, mecanismo judicial que tenían a su alcance y del cual no hicieron uso.
Aunado a lo anterior, con el fin de analizar si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Sala se remite a lo dispuesto por la Corte Constitucional18 que, frente al tema, ha sostenido lo siguiente: 18 Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable […]”.
De acuerdo con lo expuesto en precedencia, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio, máxime si no se hizo mención alguna en el escrito introductorio, sin que en todo caso de las circunstancias fácticas probadas se pueda advertir tal situación. Consecuente con lo anterior, la Sala confirmará la decisión del a quo que declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por la parte actora, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de octubre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04429-01 Actoras: ANITA RAQUEL CHAMORRO Y OTRA.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.