Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001-23-33-000-2021-00143-01 (1925-2025) Demandante: Rosa Tulia García Castro Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Se encuentra probada la excepción de cosa juzgada.
Elementos de la figura y análisis de la identidad de objeto y causa cuando se alegan nuevos períodos que no afectan lo resuelto en el proceso anterior. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se declaró probada parcialmente la excepción de cosa juzgada y se negaron las pretensiones respecto de lo no resuelto.
ANTECEDENTES 1. La señora Rosa Tulia García Castro instauró demanda1 contra la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 2.
Que se declare la nulidad de las Resoluciones: RDP 028080 del 4 de diciembre de 2020, RDP 002609 del 5 de febrero de 2021 y RDP 005440 del 3 de marzo de 2021; por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se confirmó dicha decisión al resolver los recursos de reposición y apelación. 1 Ver expediente digital en el índice 17 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00143-01 (1925-2025) 3. A título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar esta prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectividad desde ese mismo instante, pero indexada a la fecha de retiro ocurrido el 31 de diciembre de 2020 y con el debido ajuste de valor sobre las sumas adeudadas por este concepto. 4.
Se dé cumplimiento al fallo en los términos del CPACA y se condene a asumir los intereses moratorios y comerciales a que haya lugar, así como a las costas a que haya lugar.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 5. Que nació el 22 de febrero de 1956 y fue vinculada como docente oficial nombrada por el departamento de Caldas para ejercer dicha plaza entre el 18 de julio de 1980 y el 31 de diciembre de 2020 cuando se retiró del servicio. 6. El 3 de septiembre de 2020 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada a través de los actos demandados por considerar que su vinculación como educadora tuvo un período del orden nacional.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 7. Consideró vulnerados: los artículos 2, 48, y 53 de la Constitución Política, 15 de la Ley 91 de 1989; así como las Leyes 114 de 1913, 909 de 2004, 37 de 1933, 43 de 1975, 71 de 1988, y 6 de 1992, al igual que el Decreto 2108 de 1992. 8. Expresó que el requisito habilitante para acceder a la pensión gracia es haber sido vinculado al magisterio oficial antes del 31 de diciembre de 1980, sin importar si dicha relación laboral fue en propiedad o no, si trabajó en primaria o no, si fue normalista.
Destacó que solamente bastaba que se hubiese prestado el servicio como docente antes de dicha fecha y acreditar los demás requisitos, esto es, un mínimo de 20 años de servicio, la edad mínima de 50 años y la conducta en el desempeño del cargo con las exigencias de las normas, presupuestos que asegura que cumplió. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00143-01 (1925-2025) 9.
El 1.º de septiembre de 2021 fue admitida la demanda,2 la cual se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que la parte actora ya había instaurado acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la entidad, con el objetivo de obtener la nulidad de la a Resolución 13479 del 18 de abril de 2007 expedida por CAJANAL, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Resaltó que la sentencia del 19 de octubre del año 2017 proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 17-001-233-33-000-2015- 00301-00 por el Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones en ese entonces sin que se hubiese apelado dicha providencia, esto bajo el entendido de que la docente tuvo una vinculación de carácter nacional que le impedía consolidar la prestación, lo cual en todo caso ratifica que deben ser negadas sus nuevos pedimentos. 10.
Propuso como excepciones las de: (i) cosa juzgada, ii) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, iii) prescripción y iv) buena fe. 11. El 3 de febrero de 20224 se resolvieron las excepciones previas salvo la de cosa juzgada sobre la cual se requirieron las piezas del proceso anterior alegado por la entidad accionada. El 17 de junio de 20245 se prescindió de la celebración de la audiencia inicial con el fin de dictar sentencia anticipada, por lo que se decretaron las pruebas, se fijó el litigio y se corrió traslado para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar si a bien lo consideraba.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 12. El Tribunal Administrativo de Caldas mediante sentencia del 19 de mayo de 2025 declaró probada la excepción de cosa juzgada respecto de los mismos tiempos previamente analizados y negó las pretensiones sobre los períodos adicionales. Condenó en costas a la parte actora. 13. Expuso que luego de analizar los dos procesos promovidos por la accionante, se encuentra que, si bien las resoluciones que niegan el reconocimiento de la pensión gracia son diferentes, lo cierto es que versan y resolvieron sobre la misma causa, fundamentadas en la negativa porque la reclamante no prestó 20 años de servicio en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizada, por lo que existe identidad de causa. 14.
Afirmó que está demostrado que existe identidad de partes y de objeto parcialmente, ya que el estatus jurídico de la demandante varió, pues en el primer 2 Ibid. 3 Ibid. 4 Ibid. 5 Ver índice 23 de SAMAI – Tribunales. 6 Ver índice 42 de SAMAI – Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00143-01 (1925-2025) proceso con radicado 17-001-233-33-000-2015-00301-00, los tiempos comprendían los laborados en la Escuela Rural la Zainera en Belalcázar (Nacionalizada), del 5 de agosto 1980 al 2 de agosto 1981 y en el Jardín Infantil Nacional de Manizales (fusionado) Escuela Normal de Manizales (Nacional) del 3 de agosto de 1981 hasta el 19 de octubre de 2017; mientras que en la presente actuación hay un período adicional del 20 de octubre de 2017 al 27 de febrero de 2020. 15.
Indicó que, en tal sentido, está probada la excepción de cosa juzgada sobre los requisitos y tiempos ya analizados, pero resulta procedente verificar lo propio frente a este nuevo y último tiempo de labor oficial sobre la cual no ha habido pronunciamiento. 16. Aseguró que mediante la Resolución 9798 del 9 de julio de 1981, la actora fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional como profesora de enseñanza preescolar en el jardín Infantil Nacional de Manizales, por lo que claramente la plaza ocupada era de carácter nacional, lo que a voces de la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, le impide acceder a la pensión reclamada, por cuanto el período continuo entre el 9 de junio de 2017 y el 27 de febrero de 2020 también se ejecutó bajo la misma naturaleza de la relación legal inicial.
RECURSO DE APELACIÓN7 17. La parte demandante interpuso recurso de apelación. Afirmó que el fenómeno de cosa juzgada no puede operar de forma absoluta como lo decretó el tribunal, puesto que de esa forma se desconoce el derecho fundamental al reconocimiento pensional. Añadió que en su momento adelantó una reclamación administrativa para que le fuera concedida la pensión gracia, por lo que no es dable asegurar que las resoluciones demandadas eran posteriores, más aún porque no son las mismas que se demandaron con antelación, al punto de que los hechos versaban sobre una situación fáctica nueva y distinta a la previamente decidida. 18.
Argumentó que el juez de origen no analizó los extremos laborales de este caso, ya que no tuvo en cuenta que laboró desde el 5 de agosto de 1980 hasta diciembre de 2020. Es decir, con esta precisión se encuentra que cumplió a cabalidad con los requisitos exigidos por la ley y por lo decantado jurisprudencialmente por el Consejo de Estado, más aún si se tiene en cuenta que en el fallo apelado se indica que se había vinculado el 2 de agosto de 1981, ello sin tener en cuenta el año 1980, por lo que su decisión es contraria a derecho.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 7 Ver índice 45 de SAMAI – Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00143-01 (1925-2025) 19. El 3 de octubre de 20258 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo. 20.
El Ministerio Público solicitó que se confirme el fallo apelado. Adujo que se encuentra demostrado que se cumplen los requisitos para configurar la cosa juzgada frente al reconocimiento de la pensión gracia de la docente demandante, puntualmente, respecto de la decisión que adoptó la sentencia de radicado 170012333000201500301 dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, toda vez que los hechos coinciden en uno y otro caso, así como la forma de abordar el estudio, por cuanto se demostraron situaciones fácticas, y elementos jurídicos y jurisprudenciales similares a los que la misma actora invocó en el primer proceso. 21.
Precisó que, por esa razón, no resulta procedente analizar los reparos invocados mediante el recurso de alzada tendientes a la valoración del acervo probatorio para el cumplimiento de los requisitos legales para efectos del reconocimiento de la pensión gracia en los periodos comprendidos del 5 de agosto de 1980 al 2 de agosto de 1981, y del 3 de agosto de 1981 al 19 de octubre de 2017, pues como lo declaró el tribunal, sobre los mismos operó el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 22. El problema que resolverá la Subsección es determinar si en el presente caso se configuró el fenómeno de cosa juzgada por haberse proferido una sentencia ejecutoriada con anterioridad a este proceso, dentro de una controversia entre las mismas partes, para lo cual deberá verificarse si ambos litigios comparten causa y objetos idénticos.
Marco normativo y jurisprudencial Sobre el fenómeno jurídico de cosa juzgada 23. La mencionada figura procesal de contenido sustancial corresponde a una excepción que doctrinariamente se ha entendido como mixta, por cuanto en su calidad de medio de defensa, no solo ataca el fondo del litigio en lo relacionado con la inviabilidad de las pretensiones o del derecho reclamado cuando su procedencia ya ha sido analizada y juzgada, sino que también controvierte el proceso en sí mismo desde el punto de vista formal en lo que tiene que ver con la habilitación del 8 Ver índice 4 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00143-01 (1925-2025) juez para conocer y emitir un pronunciamiento de mérito frente a un conflicto previamente resuelto. 24. Esta institución se deriva del principio de la seguridad jurídica, con base en el cual lo que se busca es dar certeza a las partes respecto de la firmeza y definición permanente de sus controversias, a fin de evitar la existencia de decisiones judiciales contradictorias en punto a unos mismos hechos y derechos en tensión. 25.
Por esa razón, la cosa juzgada tiene como efectos principales los de la inmutabilidad y unicidad de las providencias, ello en el entendido de que no podrán ser objeto de nuevas manifestaciones o estudios judiciales, toda vez que lo resuelto deberá ser definitivo, con excepción de la eventual posibilidad de una tutela por unas causales específicas y muy restrictivas basadas en defectos del proveído, o bien, ante la interposición del recurso extraordinario de revisión como lo consagra el artículo 303 del CGP.9 26.
Por su parte, el inciso 4.° del parágrafo 2.° del artículo 175 del CPACA consagró que, entre otras, la excepción de cosa juzgada10 se declarará fundada mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral 3.° del artículo 182A, el cual también dispuso que, en todo caso, tal medio de defensa podrá resolverse 9 «[…] Artículo 303.
Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. […]» 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 10 de julio de 2024.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-02464-01 (0245-2023). En esta providencia se precisó sobre dicha figura lo siguiente: «[…] 15. De acuerdo con la disposición del referido estatuto procesal, para que se configure, el juez debe verificar necesariamente la existencia de tres elementos, estos son: i) identidad de objeto, ii) identidad de causa e iii) identidad jurídica de partes.
Estos elementos han sido definidos por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos: «- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.
Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. - Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.» […] 17.
De acuerdo con lo expuesto, es claro que la institución jurídico procesal de la cosa juzgada conlleva para el funcionario judicial la prohibición de emitir pronunciamiento sobre aquellos asuntos que previamente han sido objeto de una decisión judicial de fondo. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00143-01 (1925-2025) en cualquier estado del proceso si se encuentra demostrado, tanto así que puede ser decretado de oficio conforme al artículo 187 de la misma norma, en el que se señaló que la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el juez advierta probada.
Resolución del caso concreto 27. En atención al hecho de que en este proceso se analizó y decretó en primera instancia la excepción de cosa juzgada, la cual es motivo de apelación por parte de la reclamante, se procede a efectuar un análisis comparativo entre el litigio bajo examen y el resuelto por el Tribunal Administrativo de Caldas en primera instancia sin recursos, esto para identificar si ambas controversias comparten identidad de sujetos, objeto y causa, tal como se observa a continuación: RADICADO 17-001-23-33-000-2015-00301-00 (PROCESO ANTERIOR) 17001-23-33-000-2021-00143-01 (PROCESO ACTUAL) PARTES Demandante: Rosa Tulia García Castro Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandante: Rosa Tulia García Castro Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) OBJETO (PRETENSIONES) «[…] Que se declaré la nulidad de la Resolución No. 13479 del 18 de abril de 2007, mediante la cual se niega el reconocimiento de pensión gracia solicitada por la señora Rosa Tulia García Castro.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se ordene el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora García Castro, con la inclusión de todo lo devengado en el último año de servicios. […]» «[…] 1. Declarar nula la resolución Nro. RDP 028080 del 04 de diciembre de 2020 a través del cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, emitida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección social. 2.
Declarar nula la resolución Nro.RDP 002609 del 05 de febrero de 2021 a través del cual se resuelve recurso de reposición en contra de la Resolución Nro. 28080 del 04 de diciembre de 2020. 3. Declarar nula la resolución Nro.RDP 005440 del 03 de marzo de 2021 a través del cual se resuelve recurso de apelación en contra de la Resolución Nro. 28080 del 04 de diciembre de 2020. 2.
A manera de Restablecimiento del derecho se ordene: 2.1 Se reconozca y pague la pensión de gracia solicitada a favor de la señora ROSA TULIA GARCÍA CASTRO la cual adquirió su derecho pensional en el año 2006, en cuantía del 75% de lo percibido por los conceptos salariales la suma de UN MILLON SEICIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y UN PESOS ($1.647.491) los cuales deben ser indexados a la fecha de retiro 31 de diciembre de 2020, a la cual tiene derecho por parte de la UGPP teniendo en cuenta la acreditación de tiempos de servicios ante el magisterio. 2.2.
Se pague en totalidad y a la fecha, el valor de las mesadas pensionales con los correspondientes ajustes de ley; la liquidación de los intereses comerciales y moratorios hasta que se efectúe el pago debidamente indexado y actualizado al IPC; cancelar intereses moratorios a partir de la ejecutoria del respectivo fallo. 2.3. Condenar a la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social, UGPP en costas. […]» CAUSA (HECHOS) «[…] La señora ROSA TULIA GARCÍA CASTRO nació el 22 de febrero de 1956.
La demandante prestó sus servicios al Magisterio como docente desde el 18 de julio de 1980, y a la fecha se encuentra activa. Por medio de Resolución 13479 del 18 de abril de 2007, la Caja Nacional de Previsión social EICE hoy UGPP, negó el reconocimiento de la pensión gracia solicitada por la señora García Castro. […]» «[…]1. La señora ROSA TULIA GARCÍA CASTRO fue nombrada en el Magisterio desde el 18 de julio de 1980 hasta el 31 de diciembre de 2020. 2.
La señora ROSA TULIA GARCÍA CASTRO se desempeñó como profesora desde el 18 de julio de 1980, consagrado en el Decreto de nombramiento Nro. 585 en la Institución Educativa Rural la Zainera de Belalcázar Caldas. 3. Posteriormente La señora GARCÍA CASTRO se desempeñó como profesora de enseñanza preescolar desde el 03 de agosto de 1981 y hasta el 31 de diciembre de 2020, lo cual consta en Resolución de Nombramiento Nro. 9797 del 09 de julio de 1981. […]» 28.
Pues bien, adicionalmente a este ejercicio de comparación, resulta necesario verificar, con base en los hechos y pretensiones expuestas anteriormente, qué fue lo materialmente resuelto mediante una decisión ejecutoriada en vía judicial dentro del proceso con radicado 17-001-23-33-000-2015-00301-00. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00143-01 (1925-2025) 29.
Respecto a dicho proceso, en primera instancia el Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia el 19 de octubre de 2017,11 mediante la cual negó las pretensiones de la reclamante, luego de haber estudiado todos los requisitos para la consolidación de la pensión gracia y determinar que, por poseer la calidad de docente nacional en el tiempo de servicio prestado desde el 3 de agosto de 1981, al menos hasta la fecha de expedición del aludido fallo, por cuanto su nombramiento fue realizado por el Ministerio de Educación Nacional, se hacía incompatible el reconocimiento de tal derecho a su favor, a pesar de que hubiese tenido un período de labor como educadora nacionalizada entre el 5 de agosto de 1980 y el 2 de agosto de 1981. 30.
Con todo, en virtud de los supuestos de hecho y de derecho de la presente actuación, así como de la sentencia debidamente ejecutoriada proferida por la autoridad judicial en mención, lo que la Subsección puede concluir en el litigio bajo estudio es que sí se configuró la excepción de cosa juzgada. 31. Lo anterior, toda vez que para ambos procesos se observa con claridad que la controversia se generó entre las mismas partes, esto es, la señora Rosa Tulia García Castro y la UGPP. 32.
De igual forma se puede sostener que estos casos comparten idéntico objeto, pues si bien existen diferencias en cuanto a la redacción de las pretensiones, en esencia estas son iguales, ya que el derecho en tensión para cada litigio es exactamente el mismo, esto es, el reconocimiento de la pensión gracia de que trata la Ley 114 de 1913. 33.
Ello se afirma incluso al margen de que se hayan demandado actos administrativos diferentes como lo alega la actora, pues es claro que las dos negativas de la administración fueron provocadas a través de peticiones radicadas en momentos diferentes, dada la posibilidad de solicitar lo propio en cualquier tiempo y en múltiples ocasiones al tratarse de una prestación periódica, pero que, en el fondo, cuando es negada, siempre implicarán una sola manifestación de voluntad.12 34.
Precisamente, aun en el entendido de que en el proceso 2015-00301 la solicitud de nulidad se había formulado contra la Resolución 13479 del 18 de abril de 2007, proferida por la entonces Cajanal EICE, mientras que en esta causa judicial se pretende anular las Resoluciones RDP 028080 del 4 de diciembre de 2020, RDP 002609 del 5 de febrero de 2021 y RDP 005440 del 3 de marzo de 2021, emanadas de la UGPP, ello no implica que no exista una igualdad en el objeto o finalidad de ambas controversias. 11 Ver expediente digital remitido como prueba de oficio en el índice 17 de SAMAI – Tribunales. 12 Tesis reiterada de esta misma Subsección, por ejemplo, en sentencia del 27 de febrero de 2025 dictada en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2015-04350-01 (1174-2018).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00143-01 (1925-2025) 35. Al respecto debe tenerse en cuenta que, tal como fue analizado por el tribunal de primera instancia, en la actuación anterior se buscaba retirar del ordenamiento unos actos que le habían negado el reconocimiento pensional, aspecto que también es discutido en el asunto bajo estudio con fundamento en idénticos presupuestos a los de la decisión anterior, esto es, que para ambas autoridades en mención los tiempos laborados por la accionante eran del orden nacional, lo que le impedía consolidar el derecho reclamado. 36.
Por tanto, al evidenciarse que en los dos procesos comparados las pretensiones giraron en torno al reconocimiento de la pensión gracia, se concluye que la finalidad de estas demandas comparadas siempre ha sido una sola, pues en ambos eventos la prestación fue negada conforme a una motivación similar, incluso pese a que tal decisión fue dictada por entidades existentes en momentos disímiles, lo que hace que el objeto de cada medio de control necesariamente deba ser el mismo. 37.
Por último, también se verifica una identidad de causa o de fundamentos fácticos frente a los dos asuntos bajo estudio, pues los elementos que se alegaron y se examinaron obedecen a los mismos requisitos para acceder a la pensión gracia, puntualmente la edad, el tiempo de servicio, la acreditación de una vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, que los vínculos sostenidos hayan sido del orden territorial o nacionalizado, y que se acreditara un buen comportamiento en el ejercicio de su cargo. 38.
Al respecto, lo que se observa es que pese a que los hechos de cada demanda tienen una redacción diferente, en esencia los supuestos para analizar cada una de las exigencias son iguales, en especial los tiempos de servicio examinados en cada oportunidad. 39. Sobre este punto se destaca que en el primer litigio el juez en su momento estudió como períodos de labor educativa oficial de la accionante los comprendidos entre el 5 de agosto de 1980 y el 2 de agosto de 1981, y luego del 3 de agosto de 1981 hasta el 19 de octubre de 2017.
Ahora, en la actuación de la referencia se aprecia que los lapsos a analizar son los acumulados desde el 18 de julio de 1980 hasta el 2 de agosto de 1981, y luego del 3 de agosto de 1981 al 31 de diciembre de 2020 cuando terminó su vínculo legal y reglamentario. 40. Como se observa, si bien la accionante en esta nueva causa judicial aseguró en el recurso que existe un hecho nuevo que es la existencia del período de labor comprendido entre el 20 de octubre de 2017 y el 31 de diciembre de 2020 sin solución de continuidad, que se diferencia del lapso que en el primer proceso se aseguró que fue del 3 de agosto de 1981 al 19 de octubre de 2017, lo cierto es que esta situación no es suficiente para considerar que puede hablarse de una causa totalmente distinta en este litigio que desvirtúe el estudio y la decisión adoptada en el radicado 2015-00301.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00143-01 (1925-2025) 41. A pesar de lo expuesto, ese interregno nuevo de un poco más de 3 años en nada afectaría los hechos que ya fueron materia de debate y de decisión en la actuación anterior, porque tal como se verificó de las providencias en mención, la negativa en el reconocimiento del derecho fue por haber considerado que el tiempo de servicio del 3 de agosto de 1981 en adelante fue del orden nacional, lo que jurídicamente le impedía a la actora acceder al derecho reclamado por no poder acreditar más de 20 años de labor docente territorial o nacionalizada, así se sumaran los 3 años posteriores bajo alguna otra naturaleza jurídica, ya que este es el mayor interregno de trabajo oficial sobre el cual ya se emitió un pronunciamiento en firme.13 42.
De hecho, esta situación lo que configura es la excepción de cosa juzgada parcial, tal como lo analizó esta corporación en auto del 30 de octubre de 202314 frente a periodos anteriormente sentenciados en casos de pensión gracia cuando se planteó lo siguiente: «[…] Conclusión: se configura la excepción de cosa juzgada, pero, parcial, en este asunto, debido a que los tiempos de servicios comprendidos entre el 1 de marzo de 1979 y el 23 de enero de 1984 y el 12 de abril de 1988 hasta el 30 de diciembre de 2006, ya fueron objeto de análisis en sede judicial cuando se examinó la legalidad de la Resolución 29370 del 2 de julio de 2008, dentro del proceso de núm. 25000 23 25 000 2011 01183 00 (1328-2013) en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para determinar si con aquellos la demandante cumplía los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia bajo la premisa de cuál era el tipo de vinculación que ostentaban los docentes de la planta del Fondo Educativo Regional por designación del Ministerio de Educación Nacional, sin embargo, frente al supuesto de qué tipo de vinculación sostuvo en el periodo laborado desde el 10 de julio de 1996 hasta el 8 de enero de 2016, atendiendo al argumento de la descentralización de la educación en el Distrito Capital de Bogotá, que inició el 10 de julio de 1996, no ha sido estudiado en sede judicial, esto es, si fue de carácter nacional, territorial, nacionalizado o distrital, para comprobar si efectivamente asiste el derecho o no a la prestación deprecada. […]» (Subrayado de la Sala) 43.
Como se observa, el estudio realizado en vía judicial dentro de la controversia con radicado 2015-00301, se ajusta plenamente al análisis de los hechos que se 13 Esta posición ya fue desarrollada en un caso similar decidido por esta misma Subsección mediante sentencia del 12 de junio de 2025, dictada en el proceso con radicado: 20001 23 33 000 2018 00035 01 (0321-2020), en el que expresamente se precisó que: «[…] 54.
Es contrario al espíritu de la figura de la cosa juzgada invocar nuevos periodos de servicios para reabrir el debate sobre un periodo sentenciado con anterioridad mediante fallo ejecutoriado. Inclusive, en este caso, las falencias probatorias en el primer proceso fueron reconocidas por el demandante y expresamente en los hechos de la demanda manifestó que intentó corregir el error probatorio recaudando nuevos documentos para que ahora la jurisdicción le emitiera una nueva sentencia sobre el mismo punto. […] 60.
Finalmente, la Sala se permite indicar que las anteriores motivaciones son suficientes para variar la posición frente a la invocación de nuevos periodos servidos para el análisis de la identidad de causa como requisito para configurar la cosa juzgada en temas de pensión gracia. […]» 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección, A, auto del 30 de octubre de 2023, rad. 25000234200020190009001 (0694-2021), C.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00143-01 (1925-2025) expusieron en su momento en vía administrativa y que fueron materia de decisión previa por parte de la UGPP. 44. De allí que, a pesar de que se pretenda incluir períodos adicionales en el presente caso, lo cierto es que al haberse demandado una parte del tiempo de labor más significativo para demostrar el cumplimiento de los 20 años de servicio, el cual además comienza con el mismo extremo, lo que implica es que el fundamento de hecho alegado con la actual demanda es, en esencia, idéntico al que ya fue verificado, ya que no se aduce que haya sido por una nueva vinculación ocurrida en 2017, sino solo por la continuidad del ejercicio del cargo por parte de la actora mientras estuvo activa, pero bajo las mismas condiciones iniciales que ya habían sido materia de pronunciamiento judicial, por lo que se concluye que la causa en mención ya fue debidamente juzgada, y, en consecuencia, no es dable emitir una nueva decisión de fondo sobre el particular. 45.
De conformidad con lo expuesto, en atención al principio de seguridad jurídica se advierte que la figura de la cosa juzgada ya había cobrado plenos efectos de inmutabilidad respecto de lo resuelto inicialmente en la actuación con radicado 2015-00301, por lo que la sentencia de primera instancia es totalmente acertada en la medida en que declaró probada dicha excepción y resolvió lo propio sobre el nuevo período frente al cual no se presentó argumento de inconformidad que tuviera que ser estudiado en esta oportunidad. 46.
Estos argumentos son suficientes para confirmar el fallo recurrido, tal como fue solicitado por el Ministerio Público. Condena en costas de segunda instancia 47. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 48. La pretensión del legislador con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021 fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público.
Esto creó una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume. En ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00143-01 (1925-2025) 49. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida. La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 50.
En consecuencia, se impondrán costas en esta instancia a la parte recurrente, por cuanto se niegan totalmente las peticiones de su recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del tribunal de origen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se declaró probada parcialmente la excepción de cosa juzgada y se negaron las pretensiones respecto de lo no resuelto.
Segundo. Condenar en costas de segunda instancia a la parte apelante. Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente