Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 11001032400020240020100 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá – E.S.P. Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios1 Asunto: Resuelve sobre un recurso de súplica AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por la demandante contra el auto de 2 de agosto de 20242 proferido por el Despacho Sustanciador de la Sección Primera de esta Corporación, mediante el cual adecuó el medio de control y remitió por competencia. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá – E.S.P.3 presentó demanda contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en ejercicio del medio de control de nulidad4, para que se declare la nulidad de: 1 Cfr. Índice núm. 1 Samai. 2 Cfr. Índice núm. 4 de Samai. 3 Mediante apoderada judicial. 4 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Número único de radicación: 11001032400020240020100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.

La Resolución núm. SSPD-20238000562915 de 15 de septiembre de 2023, por la cual “[…] se resuelve una actuación administrativa […]”, expedida por el Superintendente Delegado para la Protección al Usuario y la Gestión en Territorio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 1.2. La Resolución núm. SSPD-20248000228335 de 22 de mayo de 2024, por la cual “[…] se decide un recurso de reposición […]”, expedida por el Superintendente Delegado para la Protección al Usuario y la Gestión en Territorio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Auto objeto de recurso de súplica y sus fundamentos 2. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 2 de agosto de 20245, resolvió: “[…]

PRIMERO: ADECUAR el trámite de la demanda presentada por la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.A.A.B. - E.S.P. al de nulidad y restablecimiento del derecho.

SEGUNDO: REMITIR por competencia el presente expediente al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA […]”. 2.1. Para fundamentar su decisión, consideró que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a que los actos acusados son de contenido particular y concreto, en la medida que ordenan a la parte demandante, como entidad prestadora del servicio público de acueducto y alcantarillado, reconocer los efectos del silencio administrativo positivo a favor del usuario “Francisco Rodríguez”, con ocasión a la petición identificada con el núm. 1201963 de 18 de junio de 2020, mediante la cual solicitó “[…] tomar nuevamente la lectura del consumo […]” y que “[…] sea corregido el valor a pagar […]”. 2.2.

Indicó que la demandante tenía intereses particulares y concretos respecto a los actos acusados, los cuales serían restablecidos en caso de una eventual declaratoria de nulidad, por cuanto ello implicaría que no se tuviera que reconocer los efectos del silencio administrativo positivo a favor del usuario. 5 Cfr. Índice núm. 4 de Samai. 3 Número único de radicación: 11001032400020240020100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.

Concluyó que “[…] adecuado el trámite de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y teniendo en cuenta que los actos administrativos controvertidos se expidieron en la ciudad de Bogotá D.C. y que, en principio, las pretensiones carecen de cuantía, el Despacho advierte que el competente para conocer del proceso en primera instancia es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo previsto en el artículo 152, numeral 22, del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 2 del artículo 156 ibidem, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021 […]”.

Recurso de súplica y sus fundamentos 3. La demandante, mediante escritos recibidos en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 12 y 13 de agosto de 20246, interpuso recurso de súplica contra el auto indicado supra, con fundamento en los siguientes argumentos: 3.1. El medio de control procedente es el de nulidad, porque no se está solicitando un restablecimiento del derecho ni se va a generar el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero y, en consecuencia, la competencia es del Consejo de Estado, según lo previsto en el artículo 1497 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20118. 3.2.

“[…] Lo que se quiere es que se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por la SSPD, ya que son desfavorables tanto a la EAAB y al tercero […]”. Los actos fueron expedidos contra el régimen legal y constitucional protegido y la demanda tiene como motivación la defensa objetiva del ordenamiento jurídico y la protección de los derechos de los usuarios del servicio de acueducto y alcantarillado. 3.3.

No se generaría un restablecimiento automático del derecho con la eventual nulidad de los actos acusados, porque lo que se solicita es que “[…] luego de una 6 Cfr. Índices núms. 8 y 9 de Samai. 7 Modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones […]”. 8 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 4 Número único de radicación: 11001032400020240020100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión favorable se aplique de manera uniforme, neutral y general las normas a todos los usuarios de la EAAB y, en general, el contrato de condiciones uniformes adoptado por la EAAB […]” Traslado del recurso de súplica 4.

La Secretaría de la Sección Primera de la Corporación corrió el traslado del recurso de súplica mediante aviso que fijó el 20 de agosto de 20249 y las partes guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 5. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de súplica; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho; v) el marco normativo sobre la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de contenido particular sin cuantía; vi) el análisis del caso concreto; y vii) conclusión. Competencia 6.

Vistos los artículos 12510, en especial, el literal c) del numeral 2.º, y 24611 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias y súplica: esta Sección es competente para resolver el recurso de súplica interpuesto, con exclusión del Despacho Sustanciador de la Sección Primera de esta Corporación que profirió el auto objeto del recurso.

Procedencia y oportunidad del recurso de súplica 7. Visto el artículo 24612 de la Ley 1437, sobre súplica, en especial, el numeral 1.°. 9 Cfr. Índice núm. 12 de Samai. 10 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 11 Artículo modificado por el artículo 66 de la Ley 2080. 12 Artículo modificado por el artículo 66 de la Ley 2080. 5 Número único de radicación: 11001032400020240020100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.

Atendiendo a que: i) el presente asunto se trata de un proceso que se tramita en única instancia; ii) mediante el auto objeto del recurso se declaró la falta de competencia para conocer del asunto; iii) el auto suplicado se notificó por estado el 12 de agosto de 202413; y iv) el demandante interpuso recurso de súplica, mediante escritos recibidos en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 12 y 13 de agosto de 202414. 9.

La Sala considera, en primer lugar, que el recurso de súplica es procedente toda vez que se interpuso contra el auto que declaró la falta de competencia; y, en segundo lugar, se presentó dentro de la oportunidad prevista en la ley. Problema jurídico 10. Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, debió declararse la falta de competencia y remitir el asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en consecuencia, si se debe confirmar, revocar o modificar el auto objeto del recurso de súplica.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho 11. Vistos los artículos: i) 137 de la Ley 1437, sobre nulidad; y ii) 138 ibidem, sobre nulidad y restablecimiento del derecho. 12. El medio de control de nulidad está previsto para declarar la nulidad de un acto administrativo de carácter general y, excepcionalmente, actos administrativos de contenido particular, en los casos expresamente establecidos en la ley; y, si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 13 Cfr. Índice núm. 7 de Samai. 14 Cfr. Índices núms. 8 y 9 de Samai. 6 Número único de radicación: 11001032400020240020100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.

El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto la protección de derechos subjetivos y la reparación de los daños causados por los efectos directos de un acto administrativo que se considera ilegal; procede contra actos de carácter particular y general, siempre que el restablecimiento del derecho que se invoque sea la consecuencia directa e inmediata del acto administrativo que se acusa. 14.

Esta Sección ha considerado que, sobre la procedencia de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, lo siguiente: “[…] Como se observa el punto de diferencia entre uno y otro medio de control [nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho] lo marca la naturaleza del acto y la pretensión del accionante, pues mientras el medio de control del artículo 138 permite advertir en el restablecimiento un interés particular de quien se cree lesionado en su derecho por un acto que adolece de alguna de las causales de nulidad; la del artículo 137 simplemente prohíja la anulación para restablecer el orden jurídico quebrantado, sin pretender una orden de restablecimiento concreta para quienes se ven lesionados por dicho acto. […]”15.

Marco normativo sobre la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de contenido particular sin cuantía 15. Vistos los artículos: i) 14916 de la Ley 1437, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia; ii) 15217 de la Ley 1437, en especial el numeral 22, sobre competencia de los tribunales administrativos en primera instancia; iii) 15618 ibidem, en especial el numeral 2.º, sobre competencia por razón del territorio; y iv) artículo 86 de la Ley 2080, sobre régimen de vigencia y transición normativa.

Análisis del caso concreto 16. En el caso sub examine, el Despacho Sustanciador, mediante auto de 2 de agosto de 2024, adecuó el trámite de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar que los actos acusados son de contenido 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 27 de agosto de 2021, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001032400020170026500. 16 Modificado por el artículo 24 de la Ley 2080. 17 Modificado por el artículo 28 de la Ley 2080. 18 Modificado por el artículo 31 de la Ley 2080. 7 Número único de radicación: 11001032400020240020100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co particular y concreto y su eventual nulidad generaría un restablecimiento automático del derecho, consistente en que no se tuviera que reconocer los efectos del silencio administrativo positivo a favor de un usuario de la demandante. 17.

La demandante interpuso recurso de súplica contra el auto indicado supra, argumentando que el medio de control procedente era el de nulidad, porque la demanda tenía como motivación la defensa del ordenamiento jurídico y la protección de los derechos de los usuarios del servicio de acueducto y alcantarillado; no se había incluido pretensiones de restablecimiento del derecho en la demanda; y no se generaría un restablecimiento automático del derecho a partir de la nulidad de los actos, en la medida que lo que se pretendía es que se apliquen de forma uniforme, neutral y general las normas a todos los usuarios de la empresa y, en general, el contrato de condiciones uniformes de la demandante. 18.

En ese sentido, en el presente asunto, se tiene lo siguiente: 18.1. Francisco Javier Rodríguez Guzmán presentó una petición ante la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá – E.S.P., identificada con el radicado núm. 2020-10029535 de 18 de junio de 2020, mediante la cual solicitó que “[…] se tome nuevamente la lectura del consumo y se ajuste nuevamente el valor a cancelar […]”. 18.2.

Francisco Javier Rodríguez Guzmán presentó solicitud ante la Superintendencia Delegada para la protección al Usuario y la Gestión en Territorio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el 12 de noviembre de 2020, con el fin de obtener el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo con el fin de “[…] hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto y la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, en contra de la empresa prestadora del servicio público […]”. 18.3.

La demandante, mediante Oficio núm. 2021070595 de 16 de marzo de 202119, decidió confirmar el consumo promedio histórico de 9 m3 liquidado para el período comprendido entre el 21 de marzo y el 20 de agosto de 2020 y estimó que no era procedente realizar el ajuste en la facturación solicitado por el usuario, así: 19 Cfr. Índice núm. 2 de Samai.

Archivo “7_DemandaWeb_Anexos”. Págs. 4 a 7. 8 Número único de radicación: 11001032400020240020100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Le informamos que para el período comprendido entre el 21.03.2020 al 20.05.2020 se liquidó un consumo promedio histórico de 9 m3, teniendo en cuenta que se presentó desviación significativa (alto consumo) y la revisión previa a la facturación fue inefectiva, dada la emergencia sanitaria decretada por el presidente de la República, con ocasión al Covid 19. […] De lo anterior, se concluye que los metros cúbicos que no se cobraron en dicha vigencia, es decir 12 m3, quedaron en estudio hasta tanto no se realizaran las respectivas investigaciones pertinentes para la desviación significativa encontrada, conforme a lo establecido en el artículo 149 de la Ley 142 de 1994.

En ese orden de ideas, queda claro que la EAAB actúo de conformidad con lo dispuesto por la normatividad legal vigente, con relación al consumo estimado de 9 m3 […] por lo que no es procedente realizar ajuste alguno en la facturación del predio. No obstante, dado que en su momento no fue posible efectuar la respectiva investigación para determinar las causas de la desviación, la Empresa decidió recuperar la lectura registrada en el medidor y cobrar un consumo de 9 m3 en el período comprendido entre el 18.09.2020 al 17.11.2020, perdiendo de esta forma los metros dejados de facturar en las siguientes vigencias […] 21.03.2020 al 20.05.2020 […] 21.05.2020 al 18.07.2020 […] 19.07.202 al 17.09.2020 […]”.

Por lo anteriormente expuesto, la Empresa DECIDE: 1. Confirmar el consumo promedio histórico de 9 m3 liquidado en el período comprendido entre 21.03.2020 al 20.05.2020, por lo que no es procedente realizar ajuste alguno en la facturación del predio, en virtud de lo establecido en el artículo 149 de la Ley 142 de 1994 […]. 18.4. La Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario y la Gestión en Territorio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la Resolución acusada núm. SSPD-20238000562915 de 15 de septiembre de 202320, indicó que el término con el que contaba la demandante para dar respuesta a la petición venció el 10 de junio de 2020, por lo que la respuesta otorgada, a través del Oficio núm. 2021070595 de 16 de marzo de 2021, había sido presentada por fuera de la oportunidad prevista en la ley y, en consecuencia, resolvió: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO. ORDENAR el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo a Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P al ser el actual prestador del servicio, como medida para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto presunto en favor de Francisco Rodríguez, atendiendo las consideraciones en el presente acto administrativo.

PARÁGRAFO: El prestador deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente resolución sobre el reconocimiento de efectos del silencio administrativo positivo, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de la firmeza del presente acto. Vencido este término y a más tardar al día hábil siguiente a su fenecimiento, el prestador deberá enviar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, constancia del cumplimiento acompañada de las pruebas respectivas, incluyendo el 20 Cfr. Índice núm. 2 de Samai.

Archivo “7_DemandaWeb_Anexos”. Págs. 13 a 25. 9 Número único de radicación: 11001032400020240020100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co número o radicado del oficio mediante el cual le informó al usuario la aplicación de la orden impartida por la SSPD. El incumplimiento de esta obligación generará la imposición de las sanciones previstas en el artículo 90 de la Ley 1437 de 2011. […]” (Destacado fuera del texto). 18.5.

La demandante interpuso recurso de reposición contra el acto referido supra y la Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario y la Gestión en Territorio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la Resolución acusada núm. SSPD-20248000228335 de 22 de mayo de 202421, estimó que la ampliación de términos para atender peticiones, prevista en el artículo 5.° del Decreto 491 de 2020, no le era aplicable, por cuanto existía regulación especial, y confirmó la decisión, así: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO. CONFIRMAR en todas sus partes la Resolución SSPD- 20238000562915 de 15 de septiembre de 2023, en donde se ordenó reconocer los efectos del silencio administrativo en favor del señor Francisco Rodríguez, quien actúa en su condición de usuario, respecto de la petición núm. 2020-10029535 de 18 de junio de 2020 a cargo del prestador del servicio Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de la presente Resolución. […]”. 18.6.

La demanda indica, en el acápite de “normas vulneradas y su concepto de violación”, que el “[…] propósito de la solicitud corresponde a declarar la nulidad de las resoluciones proferidas por la SSPD, destacando la violación y desconocimiento de las leyes y las normas que establecen el régimen jurídico de los Servicios Públicos Domiciliarios. […] De este modo, al ser declarada la nulidad de la resolución administrativa […] se desvirtúan o se hacen ineficaces los fundamentos constitutivos de dicha decisión y la materialización respecto del ajuste del total de la acometida […]”22. 19.

De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra, la Sala considera que en el presente asunto el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437, debido a que: i) los actos acusados son de carácter particular, en la medida que, al resolver la solicitud presentada por un usuario de la demandante, le ordenó a la empresa el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo, como medida para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto 21 Cfr. Índice núm. 2 de Samai.

Archivo “7_DemandaWeb_Anexos”. Págs. 30 a 38. 22 Cfr. Índice núm. 2 de Samai. Archivo “3_DemandaWeb_Demanda”. Pág. 10. 10 Número único de radicación: 11001032400020240020100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presunto; y ii) aun cuando en la demanda no se indica una pretensión de restablecimiento, de su contenido, se observa que se persigue el restablecimiento de un derecho subjetivo a favor de la demandante, porque la eventual nulidad de los actos acusados generaría que no se reconocieran los efectos del referido silencio administrativo positivo a favor del usuario. 20.

En ese orden, no le asiste razón al recurrente al afirmar que no se generaría un restablecimiento automático del derecho, porque del contenido de los actos acusados y de la demanda no se advierte que lo pretendido implique una aplicación uniforme y general de las normas y del contrato de condiciones uniformes a todos los usuarios de la empresa, toda vez que hace referencia al caso de uno de sus usuarios en específico. 21.

Así las cosas, la Sala considera que el medio de control adecuado para presentar la demanda de la referencia es el de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya competencia en primera instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 22 del artículo 15223 de la Ley 1437 y en el numeral 2.º del artículo 15624 ibidem, le corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Conclusión 22. La Sala confirmará el auto de 2 de agosto de 2024 proferido por el Despacho Sustanciador de la Sección Primera de esta Corporación, mediante el cual adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y ordenó remitirla al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 2 de agosto de 2024 proferido por el Despacho Sustanciador de la Sección Primera de esta Corporación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 23 Modificado por el artículo 28 de la Ley 2080. 24 modificado por el artículo 31 de la Ley 2080. 11 Número único de radicación: 11001032400020240020100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría, REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (reparto) para lo de su competencia, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.