CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-03619-00 Demandante: ELIANA CARDONA GIRALDO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Y OTROS Referencia: AUTO QUE ADMITE Y DECIDE MEDIDA PROVISIONAL I. ANTECEDENTES1 La Cooperativa de Educación de Risaralda Ltda – Coedur fue creada para administrar el colegio Cooperativo de Pereira.
Mediante Acuerdo 063 de 1988, el Concejo Municipal de Pereira facultó al alcalde de Pereira para que cediera en comodato al colegio Cooperativo de Pereira un terreno de propiedad del municipio de Pereira, con el fin de construir su planta física. El 29 de noviembre de 1996, el Municipio de Pereira hizo entrega de la sede oficial denominada Unidad Docente San Joaquín, con el propósito de que allí operara en la jornada de la mañana el colegio Cooperativo de Pereira; y en la jornada tarde, el colegio Alfonso Jaramillo Gutiérrez.
Mediante Oficio 23348 del 22 de julio de 2022, el Municipio de Pereira notificó al colegio Cooperativo de Pereira la terminación del contrato de comodato que se había celebrado el 30 de diciembre de 2015. Inconforme la terminación del contrato de comodato, dicha institución educativa radicó petición ante el Municipio de Pereira, con el objeto de que se diera el cumplimiento del Acuerdo 063 de 1988; sin embargo, el ente territorial negó la solicitud en los siguientes términos: 1 Los antecedentes fueron extraídos del expediente digital del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 66001-33-33-003-2020-00311-02.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03619-00 Actor: Eliana Cardona Giraldo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otros Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 2 [C]onforme a la Ley 393 de 1997 (sic), los contratos de comodato deben suscribirse máximo por el término de 5 años; por lo tanto, mediante la escritura 1596 de 1986 se entregó en comodato el bien inmueble, con la escritura pública 2524 de 1994 se modificó el plazo a 5 años, con el contrato de comodato 1939 de 2009 se entregó el bien hasta el 29 de diciembre de 2010, con el contrato de comodato 2367 de 2010 se entregó el inmueble hasta el 29 de diciembre de 2015 y mediante el contrato de comodato 5423 de 2015 se entregó hasta el 29 de diciembre de 2020.
Asimismo, argumentó que decidió no dar continuidad a la facultad otorgada en el Acuerdo 063 de 1988 por necesidades educativas, debido a la implementación de la política de jornada única y el bilingüismo. En este sentido, la Cooperativa de Educación de Risaralda Ltda. – Cooedur interpuso una demanda para proteger los derechos colectivos de los estudiantes del colegio Cooperativo de Pereira, en la que formuló las siguientes pretensiones: [O]rdenar la cesación inmediata de las acciones que están ocasionando daño a los derechos colectivos descritos; se ordene el cumplimiento del Acuerdo municipal 063 de 1988, proferido por el Concejo Municipal de Pereira; se conmine a la accionada a respetar y dar prelación a las normas de superior rango y que tome decisiones con análisis previo de los perjuicios irremediables que causaran a la comunidad pereirana y se condene en costas y agencias en derecho.
Mediante providencia del 24 de junio de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo de Pereira negó las pretensiones de la demanda y el Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 8 de junio de 2023, la confirmó. Por lo anterior, la señora Eliana Cardona Giraldo, en calidad de agente oficiosa de sus hijos Sebastián y Sara Martínez Cardona, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Municipio de Pereira - Secretaría de Educación, con el objeto de que se ampare el derecho fundamental a la educación. Solicitó la siguiente medida provisional (se transcribe textualmente): LA REEVALUACION DEL FALLO EN LA MEDIDA QUE SE RESPETEN LOS TIEMPO PARA SU CUMPLIMIENTO Y LA CULMINACIÓN DEL AÑO ESCOLAR TENIENDO EN CUENTA LA ACTIVIDAD QUE ALLÍ SE DESARROLLA QUE ES EDUCACIÓN A MENORES DE EDAD Y ADOLECENTES, LA CONSECUCIÓN DE INMUEBLE PARA TRASLADAR NUETSRA INSTITUCIÓN EDUCATIVA Y EL TRAUMATISMO QUE ELLO OCASIONA A NUETSRA COMUNIDAD DE 460 ALUMNOS Y 150 FAMILIAS QUE COMPONEN NUETSRA PLANTA DE PERSONAL.
REITERANDO DE MI PARTE QUE CON LO ANTERIOR NO ME ESTOY OPONIENDO AL FALLO EMITIDO POR LA HONBORABLE CORTE PERO SI INVITANDO A RESPETAR LOS DERECHOS VULNERADS. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03619-00 Actor: Eliana Cardona Giraldo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otros Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 3 II.
CONSIDERACIONES La acción de tutela permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así expresamente lo autorice la ley. El Decreto 2591 de 1991 facultó al juez para que, de oficio o a petición de parte, ordene «lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante».
Al respecto, en su artículo 7º, señala: Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere. Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público.
En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante. La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.
El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado. Según la norma citada, el juez de tutela está facultado para decretar, en cualquier estado del proceso, las medidas que estime pertinentes para la protección de los derechos fundamentales invocados.
La adopción de esas medidas provisionales requiere, por supuesto, que prima facie se advierta la vulneración manifiesta de derechos fundamentales y que se encuentre que esas medidas son necesarias, pertinentes y urgentes para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el decreto de una medida cautelar supone el cumplimiento de tres condiciones: (i) periculum in mora, (ii) fumus boni iuris y (iii) proporcionalidad.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03619-00 Actor: Eliana Cardona Giraldo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otros Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 4 La primera (peligro en la mora judicial) se concreta en que la medida precautelativa se debe activar cuando se evidencia que una eventual decisión de fondo resultaría inane en un momento determinado, lo que obliga a que exista una intervención urgente.
La segunda (humo de buen derecho) se puede entender como un correlato del acceso efectivo a la administración de justicia, en el que el funcionario judicial puede adoptar una medida de protección transitoria cuando sea evidente la afectación de los derechos fundamentales invocados, sin que en ningún caso se deba entender como una decisión de fondo del asunto objeto de estudio2.
La tercera (proporcionalidad) supone el equilibrio entre la medida que se va a adoptar y los derechos que se verían afectados con su adopción. No se trata de realizar un completo juicio de proporcionalidad, porque ese tipo de análisis es propio de la sentencia, pero sí de ponderar y valorar, en cada caso particular, si la medida puede resultar desproporcionada respecto de personas a las que se les hubiera reconocido algún derecho con la decisión objeto de tutela.
En definitiva, el requisito de proporcionalidad «evita que se tomen medidas que aunque podrían estar justificadas legalmente ocasionarían un perjuicio grave e irreparable»3. La Corte Constitucional4 ha precisado que estos presupuestos deben estar demostrados de manera concurrente, a fin de asegurar la proporcionalidad y la congruencia de la medida: El primero, periculum in mora, tiene que ver con el riesgo de que al no adoptarse la medida cautelar sobrevenga un perjuicio o daño mayor del que se expone en la demanda, que de no precaverse, transforme en tardío el fallo definitivo.
Tiene igualmente que ver con un temor fundado de que el derecho se frustre o sufra menoscabo durante la sustanciación del proceso. El segundo, fumus boni iuris, aduce a un principio de veracidad en cuanto a la afectación del derecho invocado como fundamento de la pretensión principal. En suma, las medidas provisionales previstas en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 buscan evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se convierta en 2 Ver, entre otras, las siguientes providencias: (i) auto del 16 de mayo de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2017-01198-00, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e), y (ii) auto del 29 de marzo de 2019, expediente 11001-03-15-000-2019-01228-00, M.P. María Adriana Marín. 3 Corte Constitucional.
Auto 680 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. 4 Criterio expuesto en la sentencia SU-913 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), en relación con los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris, y ampliado respecto del requisito de proporcionalidad en el Auto 312 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03619-00 Actor: Eliana Cardona Giraldo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otros Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 5 violación o que la vulneración del derecho fundamental sea más gravosa y que pueda traducirse en un perjuicio irremediable.
III. CASO CONCRETO El propósito de la medida provisional solicitada por la señora Eliana Cardona Giraldo consiste en «la reevaluación del fallo» dictado por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se confirmó la sentencia del 24 de junio de 2022, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Pereira, que negó las pretensiones de la demanda debido a que no se logró demostrar la afectación a los derechos colectivos invocados como vulnerados.
Según lo entiende el Despacho, la demandante considera que la sentencia cuestionada vulneró el derecho fundamental a la educación de sus hijos, al pasar por alto que ya ha transcurrido la mitad del año lectivo 2023 y que «la orden de cumplimiento» —no especificó cuál— implicaría trasladar a todos los alumnos de las instalaciones actuales del colegio Cooperativo de Pereira.
De entrada, se advierte que la solicitud de «reevaluar» o revisar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda constituye uno de los presupuestos de la controversia planteada en la demanda, que debe ser resuelta en la sentencia que decida la acción de tutela. Tampoco no existe un principio de certeza acerca de la afectación del derecho cuya protección reclama la parte actora y, por ende, mal haría el Despacho en arribar a dicha conclusión únicamente con lo narrado en el escrito de tutela.
De hecho, como se anotó, la señora Cardona Giraldo ni siquiera precisó qué orden impartió la autoridad judicial accionada, sino que se limitó a afirmar, sin rigor probatorio alguno, que el fallo censurado traería como consecuencia el desalojo y traslado de sus hijos y demás alumnos del colegio Cooperativo de Pereira. No es claro, entonces, de qué manera la decisión por el Tribunal demandado, dentro del proceso de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 66001-33-33-003-2020-00311-02, está vulnerando gravemente el derecho fundamental invocado por la demandante o que se configure un perjuicio irremediable que indefectiblemente lleve decretar medidas provisionales y urgentes para evitar la vulneración o la materialización del perjuicio alegado.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03619-00 Actor: Eliana Cardona Giraldo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otros Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 6 De modo que si no se satisface la condición de apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), el Despacho se releva de estudiar los demás requisitos establecidos por la jurisprudencia, dado que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, para asegurar la proporcionalidad y congruencia de la medida solicitada, estos presupuestos deben estar demostrados de manera concurrente.
Ciertamente, para determinar la violación del derecho fundamental en el caso concreto es necesario un estudio de fondo, detallado e integral de la situación particular que expuso el demandante, el cual se realizará en la sentencia, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
Como consecuencia, la medida cautelar solicitada será denegada. Por lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO. Admitir la demanda de tutela instaurada por la señora Eliana Cardona Giraldo, en calidad de agente oficiosa de sus hijos Sebastián y Sara Martínez Cardona, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, la Alcaldía y la Secretaría de Educación de Pereira.
SEGUNDO. En calidad de parte demandada, notifíquese a los magistrados que integran la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, y al alcalde y a la secretaria de Educación de Pereira. Entrégueseles copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia, rindan el informe que corresponda y alleguen las pruebas que pretendan hacer valer.
TERCERO. En calidad de terceros con interés, notifíquese al representante legal de la Cooperativa de Educación de Risaralda Ltda – Cooedur, al rector de la institución educativa Alfonso Jaramillo Gutiérrez y a los señores Leonardo Humberto Huerta Gutiérrez, Cotty Morales Caamaño, Esteban Rubiano Vega, Juan Manuel Ocampo Duque y Andrés Mauricio Agudelo Gómez, toda vez que figuran como parte y/o intervinientes en el proceso de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 66001-33-33-003-2020-00311-02.
Entrégueseles copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, si a bien lo Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03619-00 Actor: Eliana Cardona Giraldo Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otros Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 7 tienen, intervengan dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia. Por Secretaría General, requiérase a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, a fin de que suministre la dirección (física o de correo electrónico) en la que pueden ser notificadas las personas vinculadas en calidad de terceros con interés. De no ser posible la notificación, publíquese esta providencia por el término de dos (2) días en la página web del Consejo de Estado, para que, si a bien lo tienen, intervengan.
CUARTO. Notifíquese a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso. Para practicar dicha notificación, se remitirá mensaje al buzón de correo electrónico de la entidad, informándole que el expediente queda a su disposición, por si desea revisarlo e intervenir.
QUINTO. Tener como pruebas, con el valor que les asigna la ley, los documentos allegados con la demanda.
SEXTO. Denegar la medida provisional solicitada en la demanda.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada Esta providencia fue firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.