Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-03593-01 Accionante: Catalina Henao Correa Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 4 de agosto de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela Catalina Henao Correa interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que consideró vulnerados por la Sección Quinta del Consejo de Estado con los autos del 2 de junio de 2023, que rechazó la demanda y, del 22 de junio de 2023, que confirmó esta decisión, al interior del proceso de nulidad con radicado 11001-03-28-000-2023-00032-00. 1.1.

Hechos 1.1.1. Mediante Resolución 7054 del 16 de marzo de 2022 la Registraduría Nacional del Estado Civil declaró la inscripción del comité promotor de la iniciativa ciudadana “Referendo Constitucional Aprobatorio – Referendo por la Vida”, y reconoció a Sara Jimena Castellanos Rodríguez como su vocera. 1.1.2. El 14 de septiembre de 2022 la vocera de la iniciativa ciudadana radicó ante la Registraduría Nacional del Estado Civil una solicitud de prórroga del plazo para la recolección de apoyos ciudadanos. 1.1.3.

La anterior petición fue atendida por el Consejo Nacional Electoral y, a través de la Resolución 1322 del 22 de febrero de 2023, concedió la prórroga por 3 meses adicionales al plazo inicial previsto en el artículo 10 de la Ley 1757 de 2015, luego de verificar que las precipitaciones en Colombia durante el año 2022 estuvieron entre un 20% y 50% por encima de lo regular, por lo que el fenómeno de la niña generó un impacto anormal en el desarrollo de las actividades del comité promotor.

Así se estableció que el nuevo plazo para recolectar la totalidad de apoyos para la iniciativa ciudadana sería el 25 de julio de 2023. 1.1.4. La actora radicó una demanda de nulidad simple en contra del anterior acto administrativo porque, a su parecer, incurrió en una falsa motivación e infracción de normas en que debió fundarse. 1.1.5.

El 2 de junio de 2023 la Sección Quinta del Consejo de Estado rechazó la demanda en razón a que fue dirigida en contra de un acto de trámite que no contiene una decisión de fondo que culmine una actuación administrativa y tampoco genera una circunstancia de finalización anticipada del proceso de referendo, por lo que no resultaba susceptible de control judicial. 1.1.6.

La anterior decisión fue objeto de un recurso de súplica que fue resuelto a través de auto del 22 de junio de 2023, en el sentido de confirmar la providencia recurrida. 1.2. Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante argumentó que la Sección Quinta del Consejo de Estado vulneró sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia por las siguientes razones: 1.2.1.

Consideró que al afirmar que una decisión de una autoridad de la Organización Electoral no está sujeta a control judicial, se dejó en entredicho la supremacía constitucional, máxime cuando se trata de una actuación que se profirió en el contexto de un mecanismo de reforma de la Constitución. 1.2.2. También sostuvo que la interpretación adoptada por el juez ordinario no es razonable y resultó contraevidente porque se desconocieron las etapas del referendo constitucional y el hecho de que cada una de ellas está supeditada de manera independiente a distintas reglas, así la Resolución atacada contuvo una decisión de fondo dentro de la etapa de recolección de apoyos que determina si esta resulta legalmente válida o no. 1.2.3.

Por otro lado, adujo que el acto administrativo cuestionado resolvió de fondo la solicitud de prórroga para aumentar el plazo de recolección de firmas y, en ese sentido, modificó una realidad jurídica en tanto habilitó al comité promotor para seguir consiguiendo apoyos luego de que el plazo inicial ya había perdido su fundamento. 1.2.4. Se desconoció el precedente constitucional y contencioso administrativo porque el Consejo Nacional Electoral señaló dentro de su propia actuación que contra ella procedía el recurso de reposición, es decir, reconoció el carácter de acto definitivo de su propia decisión, pero la Sección Quinta de esta Corporación desconoció el trato que le dio la entidad a su acto y también desconoció su propia jurisprudencia dado que en la sentencia del 8 de marzo de 2012 identificada con el radicado 11001-03- 25-000-2010-00011- 00 (0068-10) estimó que el criterio para determinar si un acto es definitivo no depende de que se halle situado al final del trámite y, en este caso, a pesar de que la Resolución 1322 de 2022 no decidió sobre toda la iniciativa de referendo constitucional, tuvo plena autonomía y por ello es objeto de control judicial. 1.2.5.

Finalmente señaló que todo lo anterior configuró una violación directa de la Constitución porque le impidieron someter una decisión administrativa a un estudio de fondo realizado por un juez, lo que vulnera los derechos fundamentales invocados al negarle de manera injustificada e irrazonable el acceso a un proceso judicial y la defensa de sus intereses legítimos y del orden jurídico colombiano. 1.3.

Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada solicitó textualmente lo siguiente: “1. Amparar mis derechos fundamentales de acceso a la justicia y el debido proceso vulnerados por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante los autos proferidos el 2 de junio -por la Magistrada Rocío Araújo Oñate-, y el 22 de junio de 2023 -por los demás magistrados de la Sección Quinta-, mediante los cuales se rechaza la acción de nulidad que presenté contra la Resolución 1322 de 2023. 2.

Como consecuencia de lo anterior, (i) dejar sin efectos los autos proferidos y (ii) ordenar que se profiera otra decisión de segunda instancia que esté acorde con mi derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y los mandatos propios del debido proceso”. 2. Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 10 de julio de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar en calidad de demandada a la Sección Quinta del Consejo de Estado. 2.1.

Contestaciones 2.1.1. La Sección Quinta del Consejo de Estado contestó la demanda y solicitó que se declarara la improcedencia y subsidiariamente se negara el amparo. Lo anterior debido a que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, pues resulta evidente que la actora manifestó una mera inconformidad con el rechazo de la demanda al plantear nuevamente una discusión que giró en torno a la naturaleza del acto administrativo demandado y su control judicial, a pesar de que esta ya fue resuelta por el juez natural.

Por otro lado, se defendió de los cargos elevados y señaló que no incurrió en un defecto sustantivo porque las providencias acusadas se fundamentaron debidamente en las normas y jurisprudencia aplicables sin que pueda afirmarse que fueron producto de una interpretación caprichosa, tampoco en un desconocimiento del precedente porque las sentencias que se citaron como desconocidas no tuvieron los mismos fundamentos fácticos y jurídicos del caso concreto, ni en una violación directa de la constitución en razón a que se dio una aplicación razonable de los requisitos dispuestos en el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011. 3.

Fallo de tutela de primera instancia El 4 de agosto de 2023 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción dado que consideró que el amparo no cumplía con el requisito de relevancia constitucional debido a que el debate propuesto ya fue resuelto por la autoridad judicial accionada, lo que evidenció la intención de utilizar el mecanismo constitucional como una tercera instancia, además de que la afectación de derechos fundamentales planteada tuvo su origen en un asunto de contenido puramente legal. 4.

Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada, la parte accionante presentó escrito de impugnación mediante el que argumentó que la demanda tuitiva es un asunto con marcada relevancia constitucional porque más allá de reabrir un debate resuelto, su finalidad fue evidenciar los defectos en los que incurrieron las providencias judiciales censuradas, sumado a que la satisfacción de este requisito se evidencia porque i) están en entredicho los derechos al debido proceso y de administración de justicia, así como el principio de relevancia constitucional, ii) el acto administrativo sobre el que giró el litigio se emitió en el marco de un mecanismo de participación ciudadana que pretendió modificar la Constitución Política y iii) la intención del referendo que se pretende promover está relacionada con el derecho a la vida y la interrupción voluntaria del embarazo, con el fin de eliminar los efectos que las sentencias C 355 de 2006 y SU 096 de 2018 proferidas por la Corte Constitucional causan.

Adicionalmente, afirmó que el examen de procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en una barrera para que el juez constitucional evite resolver los asuntos puestos a su disposición y, en ese sentido, el a-quo tenía la obligación de justificar suficientemente los motivos de su decisión, pero solo esbozó de manera general las razones por las cuales consideró que la solicitud de amparo era improcedente. 5.

Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 23 de agosto de 2023 se concedió la impugnación y el 5 de septiembre de 2023 el expediente se repartió al Despacho de la referencia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 4 de agosto de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3. Verificación del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 3.1.

Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”. 3.2. En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 3.3.

Así, en sentencia de unificación SU 215 de 2022, la Corte Constitucional estableció que el juez de tutela debe analizar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.

Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales”. 3.4. La Sala anuncia que el amparo impetrado no cumple con los requisitos citados para considerar acreditada la relevancia constitucional con la que debió contar, pues, al margen de su argumentación, se advierte que fue usado como un medio para revivir un debate legal ya analizado por la Sección Quinta de esta Corporación, como se pasará a explicar. 3.5.

El auto del 2 de junio de 2023 rechazó la demanda bajo los siguientes razonamientos: “13. Por lo anterior, es evidente que el acto administrativo que se pretende controlar no contiene una decisión de fondo que culmine una actuación administrativa, sino que se trata de un acto de trámite con el que se impulsa el desarrollo del procedimiento tendiente a verificar el cumplimiento de los requisitos para llevar a cabo la iniciativa ciudadana mencionada, de acuerdo con lo establecido en los artículos 6 y siguientes de la Ley 1757 de 2015, la cual posteriormente, se someterá a votación popular en el caso de que cumpla con todos los presupuestos exigidos por la ley. 14.

Dicho de otro modo, la prórroga otorgada por el acto administrativo atacado corresponde a una disposición de carácter eminentemente instrumental o de operatividad administrativa tendiente a que continúe la actuación para que sea posible la realización del referendo. (…) 19. En consonancia con lo expuesto, en el caso de autos se controvierte una actuación atinente al proceso de recolección de apoyos para el trámite del mecanismo de participación ciudadana del referendo constitucional por la vida, dentro del cual, en sentir de la demandante, no se verificaron los supuestos que prevé el artículo 10 de la Ley 1757 de 2015 para el otorgamiento de la prórroga, relacionados con el acaecimiento de circunstancias de fuerza mayor o de caso fortuito, aspecto que hasta ahora, denota un cuestionamiento a una actuación surtida en una etapa primigenia del proceso, determinación que no se erige como definitiva, en tanto, no le pone término a éste. 20.

Se arriba a la anterior conclusión, teniendo en cuenta que la recolección de apoyos es tan solo la primera etapa del referendo, que podría culminar anticipadamente, por ejemplo, en los eventos en que no se reúna el porcentaje legalmente establecido o en el evento que se hayan excedido los topes de financiamiento permitidos por el Consejo Nacional Electoral.

Asimismo, si la iniciativa supera los requisitos antes señalados y el control previo jurisdiccional, el trámite finalizará cuando se someta a consideración de la ciudadanía la propuesta de reforma constitucional, que para ser aprobada requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, siempre y cuando haya participado más de la cuarta parte del censo electoral (art. 378 de la Constitución). 21.

Lo mencionado permite evidenciar que la decisión de conceder o no la prórroga del plazo para la recolección de apoyos ciudadanos para el mecanismo de participación ciudadana no produce un efecto jurídico definitivo respecto del trámite iniciado. 22. Luego, serán los actos definitivos, por ejemplo, el que determine que no se reunieron los apoyos ciudadanos requeridos para presentar una iniciativa de referendo, o el que indique los resultados de las votaciones de la propuesta de reforma constitucional, los susceptibles de control judicial y, por ende, contra los cuales podrán ejercerse los respectivos medios de control, a fin de ventilar motivos de conformidad”. 3.6.

Así, es necesario tener en cuenta que la argumentación de la accionante dentro del recurso de súplica que interpuso al interior del proceso ordinario y en contra del auto del 2 de junio de 2023 que rechazó la demanda de nulidad, versó sobre la naturaleza jurídica de la Resolución 1322 de 2023 del Consejo Nacional Electoral, dado que expuso los motivos por los cuales consideró que este era un acto administrativo definitivo, no de trámite y, por tanto, susceptible de control judicial.

Para ello, adujo que la mencionada determinación contuvo una decisión de fondo que creó una situación jurídica particular al otorgarle al comité promotor del referendo un plazo adicional para la etapa de recolección de firmas, se señaló que era susceptible de recursos y de haber sido desfavorable a la solicitud que resolvió, hubiera dado fin a la iniciativa de referendo. 3.7.

A su vez, el auto del 22 de junio de 2023 que se pronunció sobre el recurso coincidió con la providencia objeto de alzada en el sentido de estimar que la Resolución 1322 del 23 de febrero de 2023 tiene el carácter de un acto administrativo de trámite, de esta forma: “En el caso concreto, se tiene que, contrario a lo afirmado por la recurrente, el hecho de que el Consejo Nacional Electoral haya indicado que contra la Resolución 1322 de 2023 procedía el recurso de reposición, no implica per se que esa decisión sea definitiva, para establecer si se trata o no de un acto de trámite debe analizarse qué se decidió por la administración y si con dicha decisión se puso fin a la actuación o se hizo imposible continuarla.

No obstante, en este evento, la Resolución 1322 de 2023 lejos de poner fin a la actuación del denominado «Referendo constitucional por la vida» lo que hizo fue promover una actuación intermedia relacionada con apenas una de las etapas preliminares del proceso, pero en manera alguna lo decidió en forma definitiva y mucho menos, con su decisión impidió continuarlo.

Así, como se expuso por la Sala en un caso similar al ahora estudiado en que se resolvió el recurso de súplica presentado contra la decisión de rechazo de otra demanda contra una decisión del Consejo Nacional Electoral que prorrogó el término para la recolección de firmas en esta misma iniciativa ciudadana, debe tenerse en cuenta que el artículo 6 de la Ley 1757 de 2015 a través de la cual se regula, entre otros, el procedimiento del referendo, dispone: «En el momento de la inscripción, el promotor de cualquier mecanismo de participación ciudadana deberá diligenciar un formulario, diseñado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que como mínimo debe figurar la siguiente información: a) El nombre completo, el número del documento de identificación y la dirección de notificaciones del promotor o de los miembros del Comité promotor; b) El título que describa la propuesta de mecanismo de participación ciudadana; c) La exposición de motivos que sustenta la propuesta; d) El proyecto de articulado, salvo en el caso de las propuestas de revocatoria de mandato Inscrito un Comité promotor de un referendo, la Registraduría contará con un plazo de ocho (8) días para verificar el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa, a partir del cual contará con un plazo de seis (6) meses para la recolección de los apoyos ciudadanos.» Asimismo, en el artículo 10 de la misma norma se establece que: «Inscrita la propuesta de referendo, iniciativa legislativa y normativa, consulta popular de origen ciudadano, o de revocatoria del mandato ante la Registraduría del Estado Civil correspondiente, el Registrador dispondrá de quince días para la elaboración y entrega de los formularios a los promotores, a partir del cual, estos contarán con seis meses para la recolección de las firmas de quienes apoyan la iniciativa.

Este plazo podrá ser prorrogado, en caso de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente acreditado, hasta por tres meses más, en la forma y por el tiempo que señale el Consejo Nacional Electoral.» Una vez entregados los apoyos, el artículo 14 de la norma en cita dispone que la Registraduría Nacional del Estado Civil cuenta con 45 días calendario para verificarlos y, en caso de cumplir con los requisitos, expedir la certificación a la que se refiere el artículo 15 de la precitada ley con la cual culmina la actuación ante esa entidad y se hace posible continuar con el trámite ante las autoridades competentes.

En este orden de ideas, es claro que la recolección de apoyos ciudadanos es apenas una actuación preliminar dentro de la actuación surtida ante la Organización Electoral para llevar a cabo un referendo de iniciativa popular, por lo que, definitivamente la decisión de prorrogar el término para el efecto, es un acto de trámite que no pone fin a la actuación y, por ende, no es pasible de ser enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 3.8.

Luego de relatado lo que precede se observa que en sede de tutela, la parte accionante más allá de argumentar la violación de sus derechos fundamentales, en el fondo pretende que nuevamente se evalúe la naturaleza jurídica del acto administrativo cuestionado, a pesar de que en ambas providencias censuradas se ofreció una amplia justificación sobre la decisión de considerar la Resolución 1322 del 23 de febrero de 2023 como un acto administrativo de trámite. 3.9.

Resulta claro, entonces, que la parte accionante tuvo la intención de utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitiva buscan reabrir un debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre la de la Sección Quinta del Consejo de Estado. 3.10.

En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar al configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 3.11.

Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 4 de agosto de 2023 dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones referidas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala