CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero de Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., nueve (9) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-03630-001 Demandante: Productos Alimenticios El Galpón Ltda. Demandado Vinculados:: Consejo de Estado, Sección Cuarta Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN y Tribunal Administrativo del Magdalena Acción: Tutela Derechos Tema:: Debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. Tutela contra Providencia Judicial Decisión: Niega Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de tutela incoada por la sociedad Productos Alimenticios El Galpón Ltda, contra el Consejo de Estado, Sección Cuarta.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. La sociedad Productos Alimenticios El Galpón Ltda, quien actúa a través de apoderado judicial, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. 1 Expediente digital disponible en Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03630-00 Demandante: Productos Alimenticios El Galpón Ltda Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 2 Por consiguiente, solicitó dejar sin efecto la sentencia del (i) 6 de marzo de 2025, por medio del cual, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, revocó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 4 de octubre de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (expediente 47-001-2333-000-2021-00122-01).
En su lugar, pidió que se ordene a la autoridad accionada emitir una nueva providencia sobre los aspectos objetos del recurso de apelación. Hechos2. Relata el accionante que, la DIAN mediante liquidación oficial de revisión (No. 001947) del 30 de junio de 2020 modificó tres declaraciones de importación presentadas el 17 de febrero de 2017, por la agencia de aduanas Almagrario SA en reorganización (“ALMAGRARIO”) a nombre de EL GALPÓN. En la liquidación anteriormente citada la DIAN determinó los siguientes valores: $478.105.000 -arancel-; $23.905.000 -IVA-; $150.603.000 -sanción al importador-; y $159.197.000 -sanción al declarante.
La razón fue el supuesto uso indebido de un beneficio arancelario del acuerdo comercial con Estados Unidos. Productos Alimenticios El Galpón Ltda alega que nunca fue notificada formalmente de esta liquidación y se enteró de su existencia meses después, a través de una resolución diferente que involucraba a su agencia de aduanas, Almagrario S.A. Dicha Resolución fue la 8666 del 24 de noviembre de 2020, la cual, resolvió un recurso de reconsideración interpuesto por ALMAGRIO S.A contra la liquidación oficial.
La DIAN sostiene que, intentó notificar físicamente a la parte actora, pero al no lograrlo, procedió a una «notificación por publicación». Se argumenta que, esta notificación no fue válida y que, al no conocer el acto administrativo a tiempo, no pudo interponer el «recurso de reconsideración», que es un requisito obligatorio para demandar. 2 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital de primera instancia en SAMAI, índice 00002.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03630-00 Demandante: Productos Alimenticios El Galpón Ltda Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 3 La sociedad decidió acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativa para demandar los actos referidos, indicando que no tuvo la posibilidad de presentar el recurso de reconsideración, comoquiera que la DIAN no le otorgó la oportunidad de interponerlo al no notificar la resolución de la liquidación. Por lo anterior, considera que le es aplicable la excepción contenida en el inciso 2º del numeral 2º del artículo 161 del CPACA.
El asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Magdalena bajo el radicado 47-001-2333-000-2021-00122-00, y mediante sentencia del 4 de octubre de 2023 decidió negar las pretensiones de la demanda. Inconforme con la decisión de primera instancia, el demandante presentó recurso de apelación el 3 de marzo de 2024; el cual se concedió y correspondió a la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Esta corporación revocó la decisión del a quo mediante sentencia del 6 de marzo de 2025, por encontrar probada la excepción de inepta demanda, al considerar que el demandante fue debidamente notificado de la resolución de liquidación al conocer el contenido de esta el 29 de enero de 2021, y a pesar de esto, no interpuso el recurso de reconsideración para agotar el requisito previo para acceder a la jurisdicción. El actor sostiene que, la decisión del Consejo de Estado es excesiva y contraria a lo interpretado por el Tribunal Administrativo del Magdalena y la DIAN, pues nunca cuestionaron «la falta de agotamiento del recurso de reconsideración de forma previa, toda vez que la misma entendía la improcedencia de tener que interponer un recurso de reconsideración en la oportunidad señalada, mucho más cuando la misma siempre incluso desde la Resolución 8666 partía de que ya estaba agotada la vía administrativa». 1.2 Contestaciones de la acción. 1.2.1 El Tribunal Administrativo del Magdalena3 se limitó a remitir el expediente digital del proceso con radicado 47-001-2333-000-2021-00122-00. 1.2.2 La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN4 Solicitó declarar improcedente la presente acción 3 Índice 00009 del expediente de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03630-00 Demandante: Productos Alimenticios El Galpón Ltda Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 4 constitucional, al no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional y no presentar una argumentación suficiente para demostrar que la decisión es abiertamente contraria a la constitución, por lo que, considera que se utiliza la tutela como una tercera instancia para debatir asuntos ya definidos.
Además que, no se configuró ninguno de los defectos alegados por el tutelante, ya que, para la DIAN, la Sección Cuarta del Consejo de Estado realizó un estudio de los requisitos de procedibilidad del medio de control impetrado, encontrando que el mismo no cumplía los requisitos para acudir ante la jurisdicción. 1.2.3 El Consejo de Estado, Sección Cuarta5 solicitó que la tutela se declare improcedente, o en su defecto, se nieguen las pretensiones.
Argumenta que, su improcedencia radica en el no cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, comoquiera que, no se busca proteger derechos fundamentales sino reabrir un litigio con marcado interés económico. Indica que, la sentencia carece de los defectos alegados por la sociedad accionante, teniendo en cuenta que, el artículo 187 de la ley 1437 de 2011 permite al juez de segunda instancia estudiar y decidir sobre todas las excepciones sin importar si fueron propuestas durante el proceso.
Concluyó que la sociedad accionante se notificó por conducta concluyente el 29 de enero de 2021 al conocer el contenido de la liquidación oficial, por lo que tenía el deber de ejercer el recurso de reconsideración con el fin de agotar el requisito para acudir ante la jurisdicción. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de lo dispuesto en el Decreto Ley 2591 de 19916 y en el artículo 257 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20198 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente acción de 4 Índices 00010. 5 Índice 00011 del expediente de Samai. 6 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 7 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 8 Por medio del cual se expide “el reglamento interno del Consejo de Estado”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03630-00 Demandante: Productos Alimenticios El Galpón Ltda Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 5 tutela. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestiones preliminares. 2.3.1 Providencia objeto de reproche.
En el asunto sub examine el demandante pretende que se dejen sin efectos el proveído del 6 de marzo de 2025, por medio del cual, la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 4 de octubre de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la sociedad tutelante contra la DIAN (expediente 47-001-2333-000-2021-00122-00). 2.4 Problema Jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar la sentencia del 6 de marzo de 2025, mediante la cual, el Consejo de Estado Sección Cuarta revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 4 de octubre de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la sociedad tutelante contra la DIAN (expediente 47-001-2333-000- 2021-00122-00); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad invocadas en la solicitud de amparo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03630-00 Demandante: Productos Alimenticios El Galpón Ltda Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 6 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.
Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, dado que, no obstante, el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los Radicado: 11001-03-15-000-2025-03630-00 Demandante: Productos Alimenticios El Galpón Ltda Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 7 eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible;
(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar su excepcionalidad, la cual, solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de Radicado: 11001-03-15-000-2025-03630-00 Demandante: Productos Alimenticios El Galpón Ltda Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 8 terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la Sala Plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales9, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201210, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos11. 2.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, en la medida en que recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del tutelante; (ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno;
(iii) 9 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 10 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 11 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03630-00 Demandante: Productos Alimenticios El Galpón Ltda Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 9 se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, por cuanto la providencia atacada quedó ejecutoriada el 18 de marzo de 202512 y la solicitud de amparo se presentó el 12 de junio siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (2 meses y 25 días); y (v) la sentencia acusada no es de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto sustantivo, comoquiera que, sus argumentos están relacionados con una indebida aplicación normativa del inciso 2º del numeral 2º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, en relación con la excepción al deber de radicar el recurso de reconsideración por la falta de oportunidad para interponerlo.
Obsérvese que, en el presente asunto la parte actora no cuestiona que en el mes de enero de 2021 tuvo conocimiento de la liquidación oficial de revisión, lo que implica que no existen motivos para estudiar el asunto con base en el defecto fáctico. 2.6.1 Defecto sustantivo. Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.
En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional13 ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y 12 El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 11 de marzo de 2025, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 13 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA. 13 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03630-00 Demandante: Productos Alimenticios El Galpón Ltda Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 10 aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales14.
En el asunto sub examine el demandante aduce que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo: «al interpretar de forma errada, contraevidente y contraria a los postulados mínimos de razonabilidad jurídica el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, específicamente en lo relativo a la no obligatoriedad de agotar los recursos administrativos cuando la autoridad no ha brindado la oportunidad real y efectiva para ejercerlos».
Con el fin de verificar si la providencia acá cuestionada se profirió con un defecto sustantivo, se torna necesario estudiar los argumentos expuestos por el fallador de cierre, quien para resolver la controversia consideró lo siguiente: «Evidencia la Sala que, en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora se cuestiona, en cuanto a lo procesal, lo decidido en la sentencia de primera instancia sobre la forma de publicidad de la liquidación oficial de revisión. No obstante, desde la demanda la sociedad reconoce que la notificación se surtió el 29 de enero de 202115, fecha en la que la autoridad tributaria remitió el acto de liquidación en respuesta a las solicitudes de información sobre su publicidad presentadas los días 21 y 27 de enero del mismo año por la contribuyente.
Al margen de los reparos propuestos por la sociedad frente a la notificación de la liquidación oficial, la Sala destaca que las presuntas irregularidades en torno a la misma, no dan lugar a su nulidad, en la medida en que esto solo afecta su eficacia16, porque conforme al artículo 72 del CPACA, la falta o la irregularidad de la notificación del acto administrativo impide que la decisión contenida en este produzca efectos legales, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales, caso en el cual, se configura la notificación por conducta concluyente, como ocurre en este caso.
Como es un hecho aceptado por la demandante que el 29 de enero de 2021 conoció el contenido de la liquidación oficial demandada, fecha en la que se entiende notificada por conducta concluyente, le corresponde a la Sala verificar el cumplimiento del requisito de procedibilidad para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, conforme con el cual «cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios», excepto en los casos en los cuales las autoridades no hubieran dado la oportunidad de impugnarlos.
En aplicación de esa regla general, frente al procedimiento aduanero, el artículo 699 del Decreto 1165 de 2019 -vigente al momento de la ocurrencia de los hechos-, prevé que contra las liquidaciones oficiales procede el recurso de reconsideración, el que es obligatorio para efectos de agotar la vía administrativa, teniendo en cuenta que se asimila al de apelación, en la medida en que no es resuelto por el mismo funcionario que expide el acto sino por su 14 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 15 Según se lee en la reforma de la demanda -acápite: «3.
PROCEDENCIA Y OPORTUNIDAD DE LA ACCIÓN», la parte actora contabilizó el término de caducidad para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a partir de esa fecha. 16 Cfr. entre otras, la sentencia de 19 de mayo de 2022 (exp. 25430, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto) Radicado: 11001-03-15-000-2025-03630-00 Demandante: Productos Alimenticios El Galpón Ltda Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 11 superior17, salvo que en el acto de liquidación no se haya informado su procedencia, lo que no ocurre en este caso, pues en el artículo 5 de la Liquidación Oficial de Revisión 001947 de 30 de junio de 2020, la Administración le informó a los interesados que «contra la presente providencia, procede el Recurso de Reconsideración, el cual, deberá interponerse ante la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su notificación (…)».
De lo anterior se observa que, la Sección Cuarta de esta Corporación, aplicó la postura, que de manera pacífica se ha adoptado frente a la oponibilidad de los actos administrativos por su falta de notificación, en el sentido de considerar que, la ausencia de dicho procedimiento no afecta la existencia o validez del acto administrativo, sino que conduce a su ineficacia o inoponibilidad, sobre ello se ha precisado lo siguiente: «b) En cuanto a los segundos, es decir a los actos administrativos de carácter particular, su obligatoriedad y los requisitos de su notificación están regulados en los artículos 44 a 47 del Código Contencioso Administrativo.
Al respecto, el artículo 44 ibídem preceptúa que “las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado”. En este caso, la notificación a través de los diversos medios señalados por el ordenamiento legal, constituye una formalidad que le brinda legitimidad y eficacia a la actividad administrativa, y así mismo, una garantía de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al derecho de defensa, en cuanto eventualmente le permitirá al afectado por el mismo ejercer los correspondientes recursos y acciones.
De lo anterior se deduce que el acto administrativo, general o particular, existe desde el momento mismo en que se profiere o expide, pero no produce efectos jurídicos, es decir, carece de fuerza vinculante mientras no se realice su publicación, notificación o comunicación. En este sentido, dispone el artículo 48 del C.C.A. que ‘sin el lleno de los anteriores requisitos, no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión (…).
Tampoco producirán efectos legales las decisiones mientras no se hagan las publicaciones respectivas en el caso del artículo 46. De otra parte, en relación con la vigencia de los actos administrativos, el Consejo de Estado considera que la decisión administrativa contenida en el acto de carácter general o particular es válida desde el momento en que se expide (desde que ha sido firmado, aún sin haber sido publicado o notificado, según el caso); sin embargo, su fuerza vinculante comienza desde que se ha producido la publicación o notificación del acto; por lo tanto, la publicación no constituye un requisito de validez del acto administrativo; se trata simplemente de una condición para que pueda ser oponible a los particulares, es decir, de obligatoriedad.
En este evento, se está ante un problema de eficacia de la norma, no de validez; es un aspecto extrínseco del acto y posterior al mismo. (…)»18 Con lo hasta acá expuesto, no se observa que la Sección Cuarta del Consejo de Estado hubiere proferido una decisión con una falencia o yerro, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido a su conocimiento, pues lo que se observa es que se exigió el cumplimiento del requisito de procedibilidad establecido en el numeral segundo del 17 De conformidad con el artículo 76 del CPACA «cuando proceda [se refiere al recurso de apelación] será obligatorio para acceder a la jurisdicción». 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil quince (2015), radicación: 11001-03-25-000-2010-00286-00(2360-10), Magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03630-00 Demandante: Productos Alimenticios El Galpón Ltda Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 12 artículo 161 de la Ley 1437 de 201119, de acreditar la interposición del recurso de reconsideración contra el acto administrativo demandado, el cual, era obligatorio conforme las disposiciones del artículo 699 del decreto 1165 de 2019 (vigente al momento de la ocurrencia de los hechos).
La Sala comparte la interpretación efectuada por la Sección Cuarta, teniendo en cuenta que, el artículo 72 de la ley 1437 de 2011 es claro en señalar que sin el lleno de los requisitos legales no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto; y en el sub lite, la parte actora acepta que el acto lo conoció el 29 de enero de 2021, lo que significaba que a partir de dicha fecha se encontraba legalmente facultada para interponer el recurso de reconsideración, pero no lo hizo.
Con fundamento en las pruebas que obran en el expediente, se acredita que la demandante se notificó por conducta concluyente el 29 de enero de 2021. En dicha fecha, recibió el archivo PDF con la Resolución de Liquidación Oficial de Revisión No. 1-03-241-201-640-1-001947 del 30 de junio de 2020, adquiriendo así conocimiento inequívoco del acto.
Por consiguiente, tenía la carga de interponer el recurso de reconsideración dentro del término legal antes de acudir a esta jurisdicción, tal como lo estableció la providencia acá reprochada. Se colige de lo anterior que, la providencia objeto de análisis no adolece de un defecto sustantivo, pues, resolvió la controversia con sustento en la teoría de la inoponibilidad de los actos administrativos no notificados en debida forma y, a su vez, aplicó los artículos 72 y 161 de la ley 1437 de 2011 para exigir la interposición del recurso de reconsideración tras el conocimiento de la liquidación oficial por parte de la demandante, razón por la cual, resulta imperativo denegar las pretensiones.
III. DECISIÓN 19 ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03630-00 Demandante: Productos Alimenticios El Galpón Ltda Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 13 En virtud de lo expuesto, y toda vez que el accionante no acreditó que la providencia del 6 de marzo de 2025 —proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado— incurriera en un defecto sustantivo, la Sala negará la solicitud de amparo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y acceso a la administración de justicia invocados por la sociedad Productos Alimenticios El Galpón Ltda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA