08001233300020230016401 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: DIANA ESTELA MARTÍNEZ ANGULO Accionado: JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BARRANQUILLA Tema: Acción de tutela contra providencia judicial / medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / incumplimiento del requisito de subsidiariedad / incidente de cumplimiento y de desacato para obtener el cumplimiento de una sentencia de tutela proferida por la Corte Constitucional Acción de tutela - sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante, en contra de la sentencia del 31 de mayo de 2023 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia. 1.

ANTECEDENTES La parte accionante, actuando en nombre propio, invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con fundamento en los siguientes: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: Diana Estela Martínez Angulo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.

HECHOS 1.1. Mediante sentencia del 19 de mayo de 2017 el Tribunal Administrativo del Atlántico ordenó a la Contraloría Municipal de Soledad (Atlántico) reintegrar y pagar a favor de la señora Diana Estela Martínez Angulo los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento en que fue retirada del servicio hasta que se realice el reintegro efectivo.

Dicha decisión cobró ejecutoria el 5 de junio de 2017. 1.2. Por lo anterior, la Contraloría Municipal de Soledad, a través de Resolución n.° 040 del 22 de abril de 2019 dispuso no reintegrarla al cargo, argumentando una imposibilidad fáctica y jurídica de cumplir con dicha orden. 1.3. Inconforme, la accionante interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto negativamente por medio de la Resolución n.° 034 del 19 de mayo de 2020. 1.4.

Ante el transcurso del tiempo y la renuencia de la entidad de dar cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, la accionante instauró acción de tutela contra el municipio de Soledad y la Contraloría municipal de Soledad, Atlántico, que fue despachada negativamente en sus dos instancias. 1.5. No obstante, la Corte Constitucional seleccionó el mecanismo constitucional y, en consecuencia, a través de la sentencia T-023- 2022 resolvió amparar los derechos fundamentales de la accionante e impartir las siguientes órdenes: «SEGUNDO. CONCEDER el amparo definitivo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso de Diana Martínez Angulo, en lo que respecta al ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: Diana Estela Martínez Angulo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 cumplimiento de la orden de pago de salarios y prestaciones sociales de la Sentencia del 19 de mayo de 2017, y al pago de la indemnización compensatoria derivada de la imposibilidad del reintegro declarada en las resoluciones 040 de 2019 y 034 de 2020, según las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. ORDENAR al Municipio de Soledad que, en las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, convoque al comité de vigilancia del acuerdo de reestructuración de pasivos para que dicho Comité en las 48 horas siguientes a su convocatoria, disponga lo necesario para el pago anticipado de las acreencias a favor de la accionante, previa depuración de las mismas, tomando en cuenta las necesidades económicas de la tutelante y la atención dolencias, rehabilitación e integración social, sin desconocer las reclamaciones de igual o superior jerarquía constitucional que llegaren a presentar otros acreedores.

CUARTO. ORDENAR al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla que efectúe de oficio, es decir, sin necesidad de la previa solicitud de la Contraloría, el procedimiento previsto en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 para fijar el monto de la liquidación compensatoria de la cual es beneficiaria y acreedora Diana Martínez Angulo, en un término no superior a un (1) mes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO. INSTAR a la Contraloría y al Municipio de Soledad a intervenir diligentemente en el proceso que inicie el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla en cumplimiento de la presente sentencia, a fin de que se pueda fijar el monto de la indemnización compensatoria.

SÉPTIMO. ADVERTIR al Juzgado Primero Civil del Circuito de Soledad, a la Secretaría de esta Corporación, a la accionante, al Municipio y a la Contraloría de Soledad que la presente sentencia hace tránsito a cosa juzgada y, por tanto, resuelve de manera definitiva las pretensiones del expediente de la referencia, lo cual implica que no es posible efectuar el trámite de revisión de la sentencia del 28 de agosto de 2020, la cual queda sin efectos, ya que la decisión que aquí se emite será la que permanezca en firme, una vez cumplido el término de ejecutoria.

OCTAVO. DESVINCULAR al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, que fue vinculado al presente trámite de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: Diana Estela Martínez Angulo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.6.

En ese contexto, el Juzgado Trece Administrativo de Barranquilla mediante auto del 5 de mayo de 2022 resolvió tener como liquidación indemnizatoria compensatoria la dispuesta en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, a efectos de resarcir o satisfacer el derecho que no pudo ser suplido con la orden de reintegro dentro del proceso nulidad y restablecimiento del derecho por la suma de $ 4.769.702. 1.7.

El 19 de mayo de 2022 presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, el primero de ellos resuelto mediante proveído del 13 de junio de 2022, en el que el juzgado dispuso reponer parcialmente la anterior decisión y, en consecuencia, fijar como indemnización compensatoria el monto de $ 10.162.102, así como también conceder en efecto diferido el recurso de apelación. 1.8.

Con posterioridad, el Tribunal Administrativo del Atlántico mediante auto del 7 de diciembre de 2022 resolvió revocar el numeral segundo del proveído para rechazar de plano el recurso de alzada, al considerar que el ordenamiento jurídico solo prevé frente a la decisión recurrida el recurso de reposición. 2.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La accionante sostiene que las providencias proferidas por el Juzgado 13 Administrativo de Barranquilla adolecen de defecto sustantivo, por las siguientes razones: 15) En los autos proferidos el día 5 de mayo y 12 de junio de 2022 no se tuvo en cuenta por parte del despacho la sentencia del 19 de mayo de 2017 que dejó sin efectos la supresión del cargo de la actora y ordenó el reintegro sin solución de continuidad, lo que dio como resultado una relación laboral que inició el 3 de noviembre de 1992 y que perduraría hasta los actos administrativo que declaró la imposibilidad de reintegro, ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: Diana Estela Martínez Angulo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 acumulándose más de 27 años de servicio, tiempo que le fueron pagados salarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social integral. 16) Al momento de la liquidación de la indemnización el despacho no tuvo en cuenta que la sentencia T-023 de 2022 proferida por la H. Corte Constitucional analizó el problema jurídico y determinó que la indemnización compensatoria debía ser reconocida de acuerdo con lo establecido en la legislación laboral para el reconocimiento y pago de la indemnización por terminación del contrato sin justa causa. 17) Al momento de la liquidación de la indemnización el Juzgado Trece Administrativo de Barranquilla debió tener en cuenta todo el periodo en que se mantuvo la relación laboral, que en este caso se entiende que transcurrió desde que se vinculó a la actora (1992) hasta que se expidió la resolución que declaró la imposibilidad del reintegro (2020), y no como erradamente lo hizo el juzgado al considerar que solo se contemplaría el periodo comprendido entre la fecha en que se vinculó la demandante (1992) hasta la fecha de la terminación ilegal del vínculo laboral (2001). 3.

PRETENSIONES Con fundamento en lo anterior, solicita: «(…) 1. Se TUTELEN los derechos fundamentales vulnerados, por haber incurrido el Accionado en violación al debido proceso, con ocasión a la expedición de la providencia de fecha 5 de mayo de 2022 y 12 de junio de 2022 proferida por el Juzgado TRECE ADMINISTRATIVO DE BARRANQUILLA. 2.

Dejar sin efectos Los autos de fecha 5 de mayo de 2022 y 12 de junio de 2022, y se ordene al accionado proferir una nueva decisión conforme a los parámetros indicados por el Juez Constitucional.» 4. INTERVENCIONES Mediante auto del 26 de mayo 2023 el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Juzgado Trece Administrativo de Barranquilla como accionado y al municipio de Soledad (Atlántico) y a la Contraloría municipal de Soledad (Atlántico) como terceros interesados en las resultas del proceso.

Por otra parte, señaló que el proceso en cuestión se encuentra pendiente de conocer de la estimación real de la liquidación compensatoria, asunto que es competencia del Juzgado Trece Administrativo de Barranquilla, y posterior pago al municipio de Soledad. 4.2. El Juzgado Trece Administrativo de Barranquilla, por conducto de la juez titular del despacho, solicitó se niegue el amparo constitucional, porque en el trámite del mismo garantizó el debido proceso y acceso a la administración de justicia, derecho a la defensa y contradicción conforme a la realidad probatoria acreditada en el expediente.

Al respecto, informó que en cumplimiento de la sentencia T-023 de 2022 del 31 de enero de 2022 proferida por la Corte Constitucional, efectuó la liquidación indemnizatoria compensatoria dispuesta en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, de oficio y sin necesidad de previa solicitud de la Contraloría mediante auto del 5 de mayo de 2022, proveído el cual con posterioridad repuso de manera parcial a través de auto del 13 de junio del mismo año, de conformidad con la normatividad aplicable al asunto.

5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B mediante sentencia del 31 de mayo de 2023 rechazó por improcedente la acción, al considerar que la accionante no agotó los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del proceso. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: Diana Estela Martínez Angulo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Al respecto, advirtió que la parte actora tuvo la oportunidad de contradecir, inclusive, el auto que remitió el proceso al Juzgado Quince Administrativo de Barranquilla y no lo hizo, por lo que era imposible al despacho accionado emitir nuevamente un pronunciamiento.

Así pues, lo que pretende la accionante con la interposición del mecanismo constitucional es habilitar otra instancia judicial para continuar debatiendo las providencias que motivaron el mecanismo constitucional. Adicionalmente, porque no está probado dentro del expediente que existe un perjuicio irremediable que torne procedente la solicitud de amparo de manera excepcional. 6.

IMPUGNACIÓN La accionante recurrió el fallo de primera instancia, para lo cual indicó que si bien el proceso en la actualidad esta asignado a otro despacho, lo cierto es que las providencias que cuestiona son las del 5 de mayo de 2022 y del 13 de junio de la misma anualidad, respectivamente, proferidas por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla, por lo que resulta irrelevante la decisión de dicha autoridad judicial al remitir el proceso a otra dependencia judicial.

Lo anterior, teniendo en cuanta que el aludido proceso fue solicitado por la autoridad accionada en calidad de préstamo solo para asumir el cumplimiento de la liquidación de indemnización ordenada por la Corte Constitucional mediante la tutela T-023 del 31 de enero de 2022. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: Diana Estela Martínez Angulo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 De modo que, no es de recibo para la accionante cuando el a quo manifiesta que no agotó todos los recursos ordinarios y extraordinarios, pues en efecto fueron interpuestos dentro de la oportunidad procesal. 2.

CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a establecer si el Juzgado Trece Administrativo de Barranquilla, al proferir las providencias del 5 de mayo y 13 de junio de 2022, desconoció los extremos de la orden impartida por la Corte Constitucional en la sentencia T-023 de 2022.

Previamente a lo anterior, se deberá determinar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias judiciales cuestionadas. Para dar respuesta a los anteriores planteamientos se procederá a analizar i) el marco conceptual de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia; y, de encontrarla procedente, iii) el marco conceptual del defecto sustantivo; y iv) el caso concreto. 2.

La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente1, aceptada mayoritariamente por la Sala Plena 1 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: Diana Estela Martínez Angulo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 de esta corporación2, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.

Ello atendiendo a que el ejercicio de la judicatura, como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece; y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando se desbordan los límites que la carta le impone.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las irregularidades que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.

De ahí que la Corte Constitucional estructurara, después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

De tal suerte, que se erigieron como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: 2 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: Diana Estela Martínez Angulo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela».

(Resalta la Sala). La causal de improcedencia de la acción relacionada con la existencia de otros medios de defensa responde al carácter subsidiario de la acción de tutela, con el propósito respetar la división de competencias que la misma carta política ha delineado y el principio de especialidad de la jurisdicción; por tanto, desconocer tales atribuciones implicaría invadir a los jueces que recibieron el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fueron revestidos de autonomía e independencia. De igual forma, se refiere a aquellos eventos en los que la petición presentada en la acción de tutela puede ser resuelta, no sólo a través de las acciones ordinarias u otros mecanismos de defensa judicial, sino además cuando las partes dentro de un proceso han contado con los mecanismos de defensa y no han hecho uso de ellos, buscando ante tal omisión acudir a esta vía para que se reviva la oportunidad procesal ya precluida.

El argumento de improcedencia en comento tiene sustento en los deberes jurídicos que tienen las partes en el trámite de los procesos judiciales para impugnar o controvertir las decisiones con las que están en desacuerdo y cuya oportunidad ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: Diana Estela Martínez Angulo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 se establece en cada uno de los estatutos que rigen el proceso de que se trate.

Así las cosas, dependiendo del caso que se estudie, el establecimiento de los recursos y demás oportunidades procesales tienen por objeto que el mismo funcionario judicial o su superior funcional reexaminen la actuación censurada y la modifiquen o revoquen. En ese sentido, el juez constitucional no podrá declarar procedente una solicitud de amparo cuando la parte interesada en controvertir la decisión judicial no ejerció su derecho en tiempo o simplemente dejó de cumplir con los formalismos establecidos en la legislación procesal, por desconocimiento o falta de diligencia. Frente a ello ha señalado la Corte Constitucional: «Una segunda razón estriba en el respeto por la importancia del proceso judicial.

Las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso. Es en este sentido que la sentencia C-543/92 puntualiza que: ‘tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes’ (negrillas del original).

Por tanto, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle»3. 3.

Caso concreto En el presente asunto, la accionante cuestiona las providencias del 5 de mayo y 12 de junio de 2022 mediante las cuales el Juzgado Trece Administrativo de Barranquilla reconoció la indemnización liquidataria compensatoria en favor de la señora Diana Estela Martínez Angulo, pues, en su entender, no dio estricto cumplimiento 3 Corte Constitucional, sentencia T-001 de 2017.

ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: Diana Estela Martínez Angulo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 a lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia T-023 de 2022. Teniendo en cuenta, entonces, que la inconformidad de la accionante se limita al cumplimiento que de la sentencia T-023 de 2022 dio el Juzgado Trece Administrativo de Barranquilla, esta Sala observa que la acción de tutela deviene improcedente, pero por cuanto a esta le asiste el incidente de desacato y cumplimiento de dicho fallo, de conformidad con lo previsto en los artículos 27 y 57 del Decreto 2591 de 1991, respecto de lo cual la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente: “12.- En relación con el cumplimiento, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 establece que mediante este trámite el juez podrá requerir a la autoridad responsable o a su superior jerárquico para que haga inmediatamente efectivas las órdenes emitidas en el fallo de tutela4. 13.- Por su parte, el incidente de desacato, previsto en el artículo 57 del anotado Decreto 2591 de 19915, es un mecanismo procesal que puede conducir a la imposición de una sanción a la persona que, en efecto, incumple la orden de amparo constitucional.

En la sentencia C-367 de 2014 esta corporación consideró lo siguiente: “[…] (i) el fundamento normativo del desacato se halla en los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991; (ii) el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es sancionatorio.

Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los 4 “Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.

El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.” 5 “Artículo 52.

Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.” ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: Diana Estela Martínez Angulo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 derechos fundamentales;

(iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional; [ ] (vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha incurrido en desacato, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento;

(vii) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas; (viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: “(1) a quién estaba dirigida la orden;

(2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”. De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”6. 14.- Así pues, las diferencias entre los instrumentos de trámite de cumplimiento e incidente de desacato han sido abordadas de manera reiterada en distintas providencias de esta Corte.

Por ejemplo, en el Auto 508 de 2018, la Sala Segunda de Revisión señaló: “Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha sintetizado las diferencias entre ambos instrumentos de la siguiente manera: (i) el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal;

(ii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iii) el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; y (iv) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento, puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tenga como alternativa este incidente.”7 Pese a que, como se anotó, se trata de instituciones diferentes —lo que no impide que puedan operar de forma simultánea o sucesiva— esa distinción no excluye el hecho común de que dichas figuras converjan en dos aspectos concretos: (i) ambos trámites tienen origen en el incumplimiento de la orden emitida por el juez constitucional; y (ii) su finalidad es, entre otras, la de conminar a la autoridad al cumplimiento del mandato establecido en la sentencia de tutela8. 6 Corte Constitucional, sentencia C-367 de 2014. 7 Corte Constitucional, auto 508 de 2018, sección 1.4. 8 Respecto del trámite del incidente de desacato, dijo la Corte en sentencia C-367 de 2014 que: “4.3.4.9.

De no cumplirse el fallo, entre otras consecuencias, la persona puede ser objeto del poder jurisdiccional disciplinario, que se concreta en el incidente de desacato. Este incidente sigue un procedimiento de cuatro etapas, a saber: (i) comunicar a la persona incumplida la apertura del incidente del desacato, para que pueda dar cuenta de la razón por la cual no ha cumplido y presente sus argumentos de defensa;

(ii) practicar las pruebas solicitadas que sean conducentes y pertinentes para la decisión; (iii) notificar la providencia que resuelva el incidente; y (iv) en caso de haber lugar a ello, remitir el expediente en consulta al superior. Para imponer la sanción se debe demostrar la responsabilidad subjetiva del sancionado en el incumplimiento del fallo, valga decir, que éste es atribuible, en virtud de un vínculo de causalidad, a su culpa o dolo.” ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: Diana Estela Martínez Angulo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 15.- En todo caso, para darle trámite al incidente de desacato, el juez constitucional debe corroborar si, en efecto, la orden proferida en su sentencia fue incumplida por parte de quien estaba obligado a ejecutar actos positivos o negativos pues, de lo contrario, el ejercicio del poder disciplinario jurisdiccional carecería de causa y finalidad”.9 De igual forma, en el mismo auto A288 de 2020, recordó que la competencia para conocer de dicho trámite recae, en principio, en el juez constitucional que conoció de la acción de tutela en primera instancia. Así lo sostuvo: “16.- Ahora bien, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 establece que las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela “sólo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta”. 17.- En un ejercicio de interpretación sistemática de la norma citada, esta corporación ha considerado que, por regla general, corresponde al juez de primera instancia adoptar las medidas necesarias para que el fallo de tutela se cumpla, así como conocer de los incidentes de desacato que se interpongan frente al desconocimiento de las órdenes emitidas para garantizar la protección de los derechos fundamentales, tanto en el caso de que la decisión sea tomada por el juez de instancia, como cuando es la Corte Constitucional la que resuelve en sede de revisión10. 18.- Sobre este tema, mediante el Auto 136A de 2002 la Corte destacó que: “[E]xisten cuatro razones constitucionales fundadas en el debido proceso constitucional y en la interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991, que sirven de sustento a esta interpretación: (a) la plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta, (b) la necesidad de garantizar la igualdad en las reglas de competencia, (c) el poder de irradiación del principio de inmediación en el trámite de tutela, y (d) la interpretación sistemática del decreto 2591, en lo que respecta a las funciones del juez de primera instancia”. 19.- No obstante, se presentan algunas hipótesis en las cuales esta Corte ha asumido de manera excepcional el cumplimiento de órdenes proferidas por un juez de tutela.

Al respecto, esta Corporación ha señalado que en los siguientes casos ella puede asumir el conocimiento: 9 Corte Constitucional, auto A288 de 2020. 10 Consultar, entre otros, los Autos 270 de 2012, 143 de 2013, 060 de 2014 y 046 de 2017. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: Diana Estela Martínez Angulo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 “(i) Cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes;

(ii) Cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces; (iii) Cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste;

(iv) Cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato; (v) Cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional; (vi) Cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados;

(vii) Cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo”11 (negrita por fuera de texto original). 20.- Así pues, debe resaltarse que, por regla general, a la Corte Constitucional no le corresponde dar trámite al incidente de desacato de las sentencias de tutela, en la medida que esto es competencia del juez de tutela, bien de única o de primera instancia. Sin embargo, cuando la autoridad a la que se le reprocha el incumplimiento de la sentencia de tutela o contra la que se dirige el incidente de desacato es una alta corte, ello podría motivar que la Corte lo tramite, en atención a que en dicho caso se carece de un superior funcional que permita conminar el cumplimiento del fallo, en los términos del artículo 27 del Decreto 2591.

Sin perjuicio de lo anterior, está posibilidad debe ser entendida de manera sistemática con la finalidad de restringir a situaciones excepcionales la intervención del Tribunal Constitucional. Sobre este supuesto excepcional, la Sala Plena ha señalado que: “La Corte Constitucional puede asumir el cumplimiento excepcional de estas órdenes de tutela, pero esa competencia no deriva, per se, de que la autoridad cuestionada sea un alto tribunal, sino de supuestos objetivos, ciertos y verificables, que advierten que, a pesar de la intervención del juez de primera instancia, la desobediencia por esa corporación judicial se mantiene”12. 21.- De este modo, en sentencia T-458 de 2003 se observó que “como principio general, es el Juez de primera instancia el encargado de hacer cumplir la orden impartida así provenga de fallo de segunda instancia o de revisión, ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad”.

En ese caso, la Corte intervino luego de verificar que las decisiones del juez de primera instancia, competente para asegurar el cumplimiento de las órdenes de tutela, no fueran acatadas por el Consejo de Estado”. En ese orden de ideas, dado que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que permite reconocer la validez y viabilidad de los 11 Corte Constitucional, auto 033 de 2016 reiterada mediante Auto 394 de 2018. 12 Corte Constitucional, auto 450 de 2019.

ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: Diana Estela Martínez Angulo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 medios y recursos ordinarios de protección judicial como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos, ese reconocimiento obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos.

En ese sentido, es necesario reiterar que la jurisprudencia constitucional13 ha sido clara en precisar que las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional.

Por lo anteriormente expuesto, la Sala confirmará el fallo de primera instancia que declaró la improcedencia de la presente acción de tutela, pero por cuanto a la accionante le asiste el incidente de cumplimiento y de desacato para ventilar su inconformidad respecto del supuesto indebido acatamiento de la orden impartida por la Corte Constitucional en la sentencia T-023 de 2022, medio de defensa que, por demás, es expedito, dado los cortos plazos dispuestos para ser resuelto.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 13 Sentencia T-375 de 2018. Corte Constitucional. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 08001-23-33-000-2023-00164-01 Accionante: Diana Estela Martínez Angulo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 31 de mayo de 2023 proferida por el Sala de Decisión Oral, Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico que declaró improcedente la presente solicitud de tutela, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.

TERCERO: ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el veinticuatro (24) de julio de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado