Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2022-06761-00 Accionante: RICHARD GÓMEZ VARGAS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS – SALA CUARTA DE DECISIÓN ORAL Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el ciudadano Richard Gómez Vargas en contra de la providencia de 16 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala Cuarta de Decisión Oral, dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado número 17001-33-39-006-2022-00169-01.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El ciudadano Richard Gómez Vargas presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales «[…] al debido proceso y al acceso a la administración de justicia […]», cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 16 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala Cuarta de Decisión Oral, dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado número 17001-33-39-006-2022-00169-01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que promovió el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, con el fin de obtener el amparo del derecho colectivo a la moralidad administrativa y que, como consecuencia de ello, se ordenara la suspensión de los efectos de la convocatoria pública CGC001-2021 para la elección del Contralor Departamental de Caldas para el período 2022 – 2025. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06761-00 Accionante: Richard Gómez Vargas Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas 2.2.
Refirió que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante providencia de 27 de mayo de 2022, resolvió decretar la medida cautelar solicitada. 2.3. Manifestó que la decisión anterior fue revocada por el Tribunal accionado, mediante auto de 16 de septiembre de 2022. 2.4. Afirmó que en la anterior decisión se incurrió en defecto procedimental, dado que: (i) «[…] no se refirió a todos los hechos de la demanda ni a los asuntos planteados en el proceso por los sujetos procesales […]»;
(ii) es ambigua porque «[…] no hace referencia al auto interlocutorio al cual se refiere y […] porque del libelo demandatorio no se desprende que la acción vaya en contra del DEPARTAMENTO DE CALDAS […]»; y (iii) se omitió dar «[…] aplicabilidad al numeral 2 del artículo 11 del CPACA […]». III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló la siguiente pretensión: «[…] Solicito respetuosamente se proteja el derecho fundamental al debido proceso y el acceso a la administración de justicia y se mantenga la medida de urgencia decretada por la JUEZ SEXTA ADMINISTRATIVA DEL CIRCUITO DE MANIZALES, en contra de la convocatoria de elección de contralor departamental de caldas 2022-2025 […]».
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 11 de enero de 2023, el consejero sustanciador del presente proceso admitió la acción de tutela de la referencia y vinculó como terceros con interés en los resultados de este proceso a la Asamblea Departamental de Caldas, al departamento de Caldas y al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales.
V. INTERVENCIONES 5. Realizadas las comunicaciones a la autoridad accionada y a los vinculados, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Tribunal Administrativo de Caldas, por intermedio del magistrado ponente de la providencia aquí enjuiciada, rindió informe en el que manifestó que la presente solicitud de amparo devenía improcedente por incumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad atinentes a la inmediatez y subsidiariedad. 5.2.
Sin perjuicio de lo anterior, indicó que: «[…] no se ha incurrido por parte de este Tribunal en vulneración de derecho fundamental alguno, como quiera que se 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06761-00 Accionante: Richard Gómez Vargas Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas expidió la providencia siguiendo lineamientos legales y la jurisprudencia de esa H. Corporación […]». 5.3.
La Juez Sexto Administrativo del Circuito de Manizales refirió las actuaciones que adelantó dentro del proceso que motivó la interposición de la presente acción de tutela, a partir del cual concluyó que: «[…] las decisiones proferidas por este despacho judicial, se tomaron en acatamiento a las disposiciones legales pertinentes […]». 5.4.
El presidente de la Asamblea Departamental de Caldas solicitó declarar improcedente el presente mecanismo de amparo, habida cuenta que el actor cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para efectos de debatir el análisis litigioso que propone en el escrito de tutela. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 6.
Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20213.
VI.2. Problemas jurídicos 7. De acuerdo con la situación fáctica planteada la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la providencia de 16 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala Cuarta de Decisión Oral, dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado número 17001-33-39-006-2022-00169-01, vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, al haber incurrido en un supuesto defecto procedimental. 8.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas. 1 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 2 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 3 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06761-00 Accionante: Richard Gómez Vargas Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas VI.3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 9. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20124, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 10.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 11. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 12.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial5, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución6. 13.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 5 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 6 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06761-00 Accionante: Richard Gómez Vargas Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»7 que se encaje en dichos parámetros. 14.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 15.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 16. El ciudadano Richard Gómez Vargas presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales «[…] al debido proceso y al acceso a la administración de justicia […]», cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 16 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala Cuarta de Decisión Oral, dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado número 17001-33-39-006-2022-00169-01.
VI.4.1. Del requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad en materia de acciones de tutela 17. Sobre el particular, cabe recordar que dado el carácter subsidiario, excepcional y residual de la acción de tutela consignada en el artículo 86 de la Carta Política, la regla general es que tal mecanismo de protección de derechos fundamentales solo será procedente cuando se hayan agotado todos los mecanismos de defensa judicial previstos por la norma o cuando dicho mecanismo no resulta idóneo para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados.
Este carácter excepcional y residual está previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 19918. 18. De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su 7 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06761-00 Accionante: Richard Gómez Vargas Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas naturaleza9), lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 19.
La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela, en los siguientes términos: «[…] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.” “La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos.
Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto.
Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]»10. 20.
En este mismo sentido se pronunció esta Sala de Decisión, en sentencia de 25 de abril de 2019, al respecto expuso lo siguiente: «[…] la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]»11. 21.
Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. 22.
El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. 9 Corte Constitucional, auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 10 Al respecto, ver Corte Constitucional.
Sentencia T-890-11 y T-580-06. 11 Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación 11001-03-15-000-2018-04033-01(AC), Sentencia de 25 de abril de 2019. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06761-00 Accionante: Richard Gómez Vargas Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas 23.
En relación con tales criterios interpretativos se ha definido lo siguiente: «[…] la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como un mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.
La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medidas precautelativas para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados […]».12 24. Además de lo anterior, esta Sección13 ha indicado que el requisito de subsidiariedad tampoco se cumple cuando se encuentra en trámite el proceso donde se profirió la decisión objeto de tutela.
Al respecto, señaló que: «[…] Es necesario reiterar que, por regla general, cuando el proceso se encuentra en curso, la acción de tutela no es procedente para cuestionar cualquier decisión adversa a las partes, aún luego de agotados los recursos que contra ellas proceden dentro del proceso, si el desarrollo del medio de control no ha finalizado y, por tanto, no se puede tener certeza de la trascendencia de esa presunta irregularidad procesal en la decisión que pone fin al proceso.
Lo anterior atiende, además, a la imposibilidad de acudir a la acción de tutela como una tercera instancia ante decisiones que no convienen a las partes en el trámite de los procesos, cuyos efectos en la decisión definitiva son inciertos, y que, además, no generan ningún perjuicio ius fundamental irremediable. En este sentido, solo en el evento en que las presuntas irregularidades en el curso del proceso impidan el acceso a la administración de justicia y el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, y ésta carezca de medios judiciales de defensa al interior del proceso, resultaría procedente asumir su estudio en sede de tutela, situación que no se presenta en el caso sub judice por cuanto, el medio de control aún está en trámite […]».
(Negrillas fuera de texto original) 25. Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala procede a analizar si la presente solicitud de amparo cumple o no el requisito general de procedibilidad atinente a la subsidiariedad. 26. Al respecto, cabe poner de relieve que la parte accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a la providencia de 16 de septiembre de 2022, por medio de la cual se revocó la decisión apelada y, como consecuencia de ello, se negó la medida cautelar solicitada dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado número 17001-33- 39-006-2022-00169-00/01. 12 Sentencia T-225 de1993, reiterado en la sentencia SU-617 de 2013. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2017, C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-03006-00. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06761-00 Accionante: Richard Gómez Vargas Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas 27.
Por lo anterior, para la Sala es claro que la providencia a la cual la parte actora le atribuyó la afectación de sus garantías fundamentales no puso fin al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado número 17001-33-39-006-2022-00169-00/01. 28. Por tanto, para la Sala es evidente que el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos objeto de esta acción constitucional, aún se encuentra en trámite, y, por ende, la intervención del juez constitucional se encuentra vedada.
Ello en tanto que, como se mencionó con anterioridad, es el mismo proceso ordinario el escenario adecuado para hacer valer los derechos que las partes estiman vulnerados. 29. En este contexto, valga destacar que, como se enunció previamente, esta Sección ha sostenido que: «[…] cuando el proceso se encuentra en curso, la acción de tutela no es procedente para cuestionar cualquier decisión adversa a las partes, aún luego de agotados los recursos que contra ellas proceden dentro del proceso, si el desarrollo del medio de control no ha finalizado y, por tanto, no se puede tener certeza de la trascendencia de esa presunta irregularidad procesal en la decisión que pone fin al proceso […]»14.
(negrillas fuera del texto) 30. Así las cosas, y teniendo en cuenta el hecho consistente en que el proceso dentro del cual se alega la supuesta afectación a las garantías fundamentales de la parte actora aún se encuentra en trámite, la Sala advierte que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente por no satisfacer el requisito de la subsidiariedad, máxime cuando de la revisión del escrito de tutela no se evidencia la ocurrencia de un perjuicio irremediable, con el fin de que se habilitara la intervención del juez constitucional como mecanismo transitorio. 31.
En conclusión, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 14 Ibidem. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06761-00 Accionante: Richard Gómez Vargas Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P:(18)