25000234200020180127301 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca Demandado: Administradora Colombina de Pensiones (Colpensiones) Tema: Reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

Dependencia económica. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 23 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección E—, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 1. Antecedentes 1.1.

La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Benita Hidalgo de Cuenca, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones SUB 155739 del 14 de agosto de 2017 y DIR 21823 del 29 de noviembre de 2017, a través de las cuales Colpensiones le negó el reconocimiento 1 Folios 4 al 23 2 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca de la pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte de su hijo, el señor Manuel Fernando Cuenca Hidalgo.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, pidió condenar a la accionada a i) reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes a que tiene derecho en su calidad de madre supérstite del señor Manuel Fernando Cuenca Hidalgo, a partir del 25 de diciembre de 2016; ii) dar cumplimiento a la sentencia con arreglo a los artículos 187, 188, 189, 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes se relataron los siguientes: i) El señor Manuel Fernando Cuenca Hidalgo nació el 6 de abril de 1974 y falleció el 25 de diciembre de 2016; era hijo de la demandante y del también fallecido Manuel Enrique Cuenca Moncaleano. ii) Hasta el día de su muerte, el causante no tuvo vínculo matrimonial, unión marital de hecho, hijos procreados o mujer embarazada.

Convivía con su señora madre y su núcleo familiar estaba compuesto por ellos dos, se acompañaban mutuamente ya que la demandante se encuentra en estado de ancianidad y su hijo sufría de una grave enfermedad, que a la postre terminó con su existencia. iii) El causante laboró en la Fiscalía General de la Nación y el último cargo que desempeñó fue el de fiscal especializado contra el narcotráfico.

Hasta el momento de su muerte cotizó un total de 8.201 días, correspondientes a 1.171 semanas. Su vínculo laboral fue ininterrumpido, así como las cotizaciones a Colpensiones. iv) El señor Manuel Fernando Cuenca Hidalgo auxiliaba económicamente a su madre, quien dependía económicamente de él, pues a pesar de ser pensionada por sustitución de su difunto esposo, tales ingresos son insuficientes para sufragar su propia existencia. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca v) A la fecha de presentación de la demanda, la demandante cuenta con 64 años de edad, es ama de casa con estudios de primaria y actualmente sufre de dolores articulares de manos y hombros, como consecuencia de una vida de labores agropecuarias en Gachetá Cundinamarca, y la crianza de sus hijos como ama de casa, mientras su difunto marido trabajaba.

Además, sufre de depresión crónica, diagnosticada el día 30 de agosto de 2017, situación que viene siendo agravada por los trastornos mentales de su hijo Rafael Ricardo Cuenca Hidalgo, por sus quebrantos de salud y su precaria situación económica. vi) El causante ayudaba con la manutención del hogar, pagaba los servicios de internet y televisión, colaboraba con el mercado, con el pago de los servicios de transporte para la demandante y de la empelada doméstica, debido a que los ingresos que percibe la demandante por concepto de la pensión por sustitución de la que es beneficiaria no son suficientes para cubrir el 100% de sus necesidades básicas, pues por su estado de ancianidad lleva una dieta especial. vii) El 5 de abril de 2017, la demandante le pidió a Colpensiones el reconocimiento de la pensión de su hijo Manuel Fernando Cuenca Hidalgo, solicitud que fue negada por medio de los actos acusados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación Como disposiciones violadas se señalaron los artículos 2, 4, 13, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; 10 del Código Civil; 87, 97, 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado expuso los siguientes argumentos: i) Los actos demandados están incursos en causal de anulación por falsa motivación, porque las razones que tuvo la administración para negar el 4 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca reconocimiento pensional son contrarios a la realidad, toda vez que la mesada pensional que percibe la demandante no es suficiente para garantizarle una digna subsistencia. En ese sentido, se desconoció que la expresión «de forma total y absoluta», contenida en el literal d) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, fue declarada inexequible mediante la sentencia C- 111 de 2006.

T-326 de 2013 que fue erróneamente usada como argumento por la entidad. Además, la entidad desconoció que la demandante es sujeto de especial protección por su estado de ancianidad. ii) La mora en la reclamación no puede entenderse como independencia económica, pues el hecho de haberse demorado cuatro meses en reclamar el derecho pensional no significa que la demandante no haya sufrido afectación en su calidad de vida.

Por el contrario, las declaraciones testimoniales aportadas dan cuenta que ella estaba afrontando un proceso de duelo. 1.2. Contestación a la demanda2 Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que la demandante no cumple con las exigencias establecidas en la ley para acceder a la pensión de sobrevivientes.

Expuso las siguientes razones de defensa: i) El literal d) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 establece como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, a falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derechos, a los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de éste. ii) En lo concerniente a este requisito, la investigación administrativa que adelantó la entidad arrojó como resultado que no se acredita la veracidad de la solicitud presentada por la demandante, pues no dependía económicamente de su hijo 2 Folios 100 al 113 5 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca Manuel Femando Cuenta Hidalgo, ya que ella recibe una pensión de un salario mínimo y, adicional a esto, sus hijos le ayudan económicamente.

Propuso como excepciones de cobro de lo no debido, inexistencia del derecho reclamado, prescripción, buena fe y genérica. 1.3. La sentencia apelada3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 23 de abril de 2021, denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) La demandante no acreditó el requisito de dependencia económica respecto de su hijo Manuel Fernando Cuenca Hidalgo; por el contrario, se acreditó que la solicitante puede por sus propios medios mantener su mínimo existencial en condiciones dignas.

En efecto, de las pruebas aportadas se advierte que la señora Hidalgo de Cuenca actualmente percibe una pensión de sobrevivientes respecto de quien fuera su esposo, el señor Manuel Enrique Cuenca Moncaleano, quien falleció el 3 de julio de 2012, prestación por la que percibía, a octubre de 2018, la suma de $ 5.070.168.54 mensuales, valor que es suficiente para satisfacer sus necesidades y vivir en condiciones dignas. ii) Si bien el testimonio que rindió su otro hijo, el señor Rafael Ricardo Cuenca Hidalgo, dio cuenta de la relación de apoyo mutuo entre madre e hijo y de las condiciones familiares en que vivían después de la muerte del padre, de su relato es posible determinar que la demandante sufraga y sufragaba sus necesidades en vida de su hijo con los recursos provenientes de la pensión que le fue reconocida por la muerte de su esposo.

Además, es necesario tener en cuenta que la demandante no es una persona de la 3 Folios 192 al 198. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca tercera edad, sino que se trata de una adulta mayor que no se encuentra en condiciones de especial vulnerabilidad que hagan necesario el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que reclama por el deceso de su hijo, pues no sufre de alguna situación especial que requiera de ingresos adicionales para asegurar la satisfacción de sus necesidades básicas. iii) En lo que tiene que ver con su estado de salud, si bien se afirmó que en la actualidad sufre de depresión crónica, el informe de perfil psicológico del 30 de agosto de 2017 aportado al proceso evidenció esos rasgos asociados a la pérdida de su hijo y su esposo y a la necesidad de reafirmación de su entorno social, de manera que consideró «evaluar la posibilidad de iniciar un proceso de terapia psicológica individual, y así mismo mantener y mejorar su condición de salud física»; sin embargo, de ello no se establece alguna situación de vulnerabilidad que deba ser remediada con el aseguramiento de los recursos adicionales derivados de la pensión de sobrevivientes que reclama. iv) Pese a que en la demanda se afirma que los medios económicos de la demandante no son suficientes para garantizar una vida en condiciones de dignidad, y que la dependencia económica no debe ser absoluta, del testimonio del señor Rafael Ricardo Cuenca Hidalgo es posible establecer que la mesada que recibe con ocasión de la sustitución pensional de su esposo es suficiente para asegurar sus condiciones materiales particulares. v) Debe tenerse en cuenta que la dependencia económica no se configura por el hecho que la señora Benita Hidalgo de Cuenca y su hijo el señor Manuel Fernando Cuenca Hidalgo vivieran en la misma casa, que él ayudara con la manutención del hogar y que compartieran vacaciones que él pagaba, pues la demandante se encuentra en la capacidad de asumir los costos asociados a su sustento en condiciones dignas. 1.4.

El recurso de apelación 7 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca La demandante interpuso recurso de apelación y solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones del libelo. Expuso las siguientes razones de inconformidad: i) Es claro que la señora Benita percibe un ingreso, pero cualitativamente no es el idóneo para sufragar sus gastos, pues estos se fincaban de manera directa en los aportes que en vida hacía su hijo Manuel Fernando Cuenca.

En este orden, la sentencia de primera instancia está en clara contradicción a la sentencia C 111 de 2006, pues desconoce lo argumentado por la Corte Constitucional respecto de la dependencia económica, en el entendido de que no debe ser absoluta. ii) La pensión de sobrevinientes que percibe la actora le es insuficiente para sufragar sus gastos.

Para mercar, le alcanza, pero para alimentos de calidad inferior; para transportarse le alcanza, pero debe tenerse en cuenta que la movilidad de una anciana es diferente a la de una persona joven; para viajar, como cuando su hijo vivía, ya no le alcanza. Contrario a lo argumentado por la sentencia de primera instancia, el señor Manuel Fernando Cuenca Hidalgo si hacía verdaderos aportes a la economía familiar, creando condiciones de suficiencia en el hogar. iii) Respecto de las costas de primera instancia, «son un instrumento que hace que el ciudadano del común se aleje aún más de la administración de justicia, de la que ya desconfía». 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes demandante y demandada guardaron silencio. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto. La Sala decide, previas las siguientes 8 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico De acuerdo con la sentencia y los argumentos del recurso de apelación, la controversia se contrae a establecer si la demandante acreditó el requisito de dependencia económica respecto del causante, conforme lo prevé el literal d) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 y, en consecuencia, tiene derecho a que le sea reconocida la pensión de sobrevivientes. 2.2.

Marco normativo 2.2.1. De la pensión de sobrevivientes en el sistema general de pensiones En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política el legislador expidió la Ley 100 de 1993, por la cual organizó el sistema de seguridad social integral, cuyo objeto, respecto del régimen de pensiones, fue garantizar a la población el amparo contra las eventualidades derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones allí determinadas.

Con la finalidad de atender la contingencia derivada de la muerte, se estableció la pensión de sobrevivientes, como una prestación dirigida a suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el afiliado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. Es decir, que su reconocimiento se fundamenta en normas de carácter público y constituye un desarrollo del principio de solidaridad.

Con la expedición de la Ley 100 de 1993, y sin extinguir las normas especiales existentes en la materia, se estableció dentro del Régimen General de Seguridad Social la denominada pensión de sobrevivientes que prevé, además, de la 9 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca sustitución de la pensión ya percibida o consolidada por el trabajador fallecido, el reconocimiento de dicha prestación para sus beneficiarios, pese a no haber logrado el estatus pensional al momento del fallecimiento, siempre y cuando hubiese efectuado un mínimo de cotizaciones establecido por el legislador.

La finalidad de dicha prestación es garantizar a los sobrevivientes del pensionado o afiliado fallecido, la disposición de unos recursos para su digno sostenimiento, de tal forma que su deceso no signifique una ruptura que afecte la subsistencia del núcleo familiar más próximo del causante4. Al respecto, la Corte Constitucional expresó: […] el legislador ha dispuesto que el sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.

La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado. La finalidad esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido.

Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades. […].5 La pensión de sobrevivientes se encuentra regulada en los artículos 46, 47 y 48 de la Ley 100 de 1993, en los siguientes términos: Artículo 46.

Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. <Artículo modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 9 de febrero de 2012. Expediente 0987 de 2008. Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. 5 Sentencia C-1094 de 2003 10 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca 1.

Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: (…) Parágrafo 1.

Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de esta ley.

El monto de la pensión para aquellos beneficiarios que a partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los requisitos establecidos en este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera correspondido en una pensión de vejez. (…) Artículo 47. Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite.

En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante [por lo menos desde el momento en que este cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, y] hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido. b. Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez. c. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste. d. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.6 (Resalta la Sala).

Artículo 48. Monto de la pensión de sobrevivientes. El monto mensual de la pensión de sobrevivientes por muerte del pensionado será igual al 100% de la pensión que aquel disfrutaba. El monto mensual de la Pensión total de 6 Aparte en tachado en corchetes declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1176 de 2001.

Expediente D-3531, por constituir una restricción demasiado amplia y desproporcionada del derecho a la pensión de sobrevivientes que desconoce evidentemente su finalidad. Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca sobrevivientes por muerte del afiliado será igual al 45% del ingreso base de liquidación más 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas adicionales de cotización a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, sin que exceda el 75% del ingreso base de liquidación. En ningún caso el monto de la pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, conforme a lo establecido en el artículo 35 de la presente Ley. […]. 2.2.2.

De la dependencia económica La dependencia económica fue definida por esta Subsección como «aquella situación de subordinación a que se halla sujeta una persona respecto de otra en relación con su ´modus vivendi´. Relación de dependencia dentro de la cual deberá observarse, por parte del beneficiado o amparado, una conducta sensata, eso sí, acorde con la dignidad humana pero desprendida de ostentación o suntuosidad alguna. […]».7 Por su parte, la Corte Constitucional, mediante sentencia C – 111 de 2006,8 al pronunciarse sobre el alcance de la dependencia económica frente a la protección constitucional de los derechos fundamentales de los beneficiarios de la pensión, consideró: […] la dependencia económica supone un criterio de necesidad, esto es, de sometimiento o sujeción al auxilio recibido de parte del causante, de manera que el mismo se convierta en imprescindible para asegurar la subsistencia de quien, como los padres, al no poder sufragar los gastos propios de la vida pueden requerir dicha ayuda en calidad de beneficiarios.

Por ello la dependencia económica no siempre es total y absoluta como lo prevé el legislador en la disposición acusada. Por el contrario, la misma responde a un juicio de autosuficiencia, que en aras de proteger los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y a la dignidad humana, admite varios matices, dependiendo de la situación personal en que se encuentre cada beneficiario.

Con fundamento en lo anterior, la Corte declaró inexequible la expresión «de forma total y absoluta» y estableció las reglas jurisprudenciales que permiten determinar 7 Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 22 de noviembre de 2012. Núm. interno: 0448-2012. 8 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca si una persona es o no dependiente económicamente de otra, en los siguientes términos: […] la jurisprudencia [ha diseñado] un conjunto de reglas que permiten determinar si una persona es o no dependiente9, a partir de la valoración del denominado mínimo vital cualitativo, o lo que es lo mismo, del conjunto de condiciones materiales necesarias para asegurar la congrua subsistencia de cada persona en particular.

Estos criterios se pueden resumir en los siguientes términos: 1. Para tener independencia económica los recursos deben ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia y la vida digna.10 2. El salario mínimo no es determinante de la independencia económica.11 3. No constituye independencia económica recibir otra prestación12.

Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el artículo 13, literal j, de la Ley 100 de 1993.13 4. La independencia económica no se configura por el simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o un ingreso adicional.14 5.

Los ingresos ocasionales no generan independencia económica. Es necesario percibir ingresos permanentes y suficientes.15 6. Poseer un predio no es prueba suficiente para acreditar independencia económica.16 9 Sobre la materia se acoge el concepto proferido por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, del pasado 19 de agosto de 2004, Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce.

Radicación No. 1579. 10 Sentencia T-574 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 11 Sentencia SU-995 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 12 Sentencia T-281 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 13 Dispone la norma en cita: “Ningún afiliado podrá recibir simultáneamente pensiones de invalidez y de vejez” 14 Sentencias T-574 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y T- 996 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Del mismo modo, la Corte Suprema de Justicia ha dicho: “Fungiendo la Corte como juez de segunda instancia, además de las consideraciones expuestas en sede de casación, es pertinente acotar que respecto del argumento del Tribunal para colegir que el demandante disponía de medios económicos suficientes para su subsistencia por recibir de manera ocasional $20.000 0 $ 25.000 semanales y por estar percibiendo su cónyuge un salario mínimo legal mensual, no es más que una suposición del juzgador, pues ello no conduce necesariamente a concluir que esta persona sea autosuficiente económicamente, como erradamente lo concluyó.” Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral.

Radicación No. 22.132. Sentencia del 11 de mayo de 2004. Magistrado Ponente: Carlos Isaac Nader. 15 Sentencia T-076 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil y Auto 127A de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 16 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, fallo del 9 de abril de 2003. Radiación No. 21.360. 13 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca Posteriormente, la Corte Constitucional, en la sentencia C–066 de 2016,17 nuevamente se refirió a la exigencia de la dependencia económica para los padres del pensionado, en el siguiente sentido: […] la Corte se pronunció sobre la exigencia de la dependencia económica “total y absoluta” para los padres del afiliado o pensionado fallecido, recopilando la jurisprudencia al respecto, en los siguientes términos: “A este respecto, este Tribunal ha dicho que la independencia económica se refiere “a tener la autonomía necesaria para sufragar los costos de la propia vida, sea a través de la capacidad laboral o de un patrimonio propio”, o a la posibilidad de que “dispone un individuo para generarse un ingreso económico o disponer de una fuente de recursos que le permitan asumir las necesidades básicas, y garantizarse una vida en condiciones dignas y justas”.

En este sentido se ha sostenido que para poder acreditar la dependencia económica, no es necesario demostrar la carencia total y absoluta de recursos - propio de una persona que se encuentra en estado de desprotección, abandono, miseria o indigencia- sino que, por el contrario, basta la comprobación de la imposibilidad de mantener el mínimo existencial que les permita a los beneficiarios obtener los ingresos indispensables para subsistir de manera digna.

Así lo señaló, por ejemplo, el Consejo de Estado, al declarar la nulidad del artículo 16 del Decreto 1889 de 1994, mediante el cual se pretendía reglamentar la definición del concepto de dependencia económica, al reiterar la jurisprudencia que sobre protección a los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana y al mínimo vital ha fijado esta Corporación. Al respecto, el citado Tribunal sostuvo: “El art. 47 de la Ley 100 de 1993 ( ) no exige que el beneficiario no tenga ingreso o si los llegare a tener que éstos sean inferiores a la mitad de un salario mínimo legal mensual vigente como lo hace el acto acusado, motivo por el cual se suspendieron provisionalmente sus efectos.

Este razonamiento sería suficiente para que la Sala procediera a declarar la nulidad del acto acusado por desbordar la potestad reglamentaria. // Adicionalmente se precisa que el recto entendimiento de la dependencia económica prevista en los literales b, c y d del art. 47 de la Ley 100 de 1993 no puede asumirse desde la óptica de la carencia de recursos económicos. // La dependencia económica, para efectos de la pensión de sobrevivientes, debe ser examinada armónicamente con los postulados constitucionales y legales que orientan la seguridad social tales como la protección especial a aquéllas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, protección integral de la familia, de las personas de la tercera edad, calidad de vida acorde con la dignidad humana, eficiencia y solidaridad entre otros. // Desde esa perspectiva, aparece absurdo que el Decreto reglamentario circunscriba el concepto de dependencia económica, a la carencia de ingresos (indigencia) o que estos sean inferiores a la mitad del salario mínimo legal mensual, cantidad ésta última que de todas maneras coloca a la persona en situación de pobreza absoluta.// Las anteriores breves razones llevan a la Sala a concluir que el 17 Por la cual se declara exequible la expresión “si dependían económicamente del causante” contenida en el literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 e inexequible la expresión “esto es, que no tienen ingresos adicionales,” contenida en la misma norma, y se declara exequible la expresión “si dependían económicamente de éste” contenida en el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003. 14 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca Decreto acusado, al fijar los alcances del concepto de ‘dependencia económica’ para acceder a la pensión de sobrevivientes, so pretexto de reglamentar el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, no solo establece unas condiciones no previstas en la norma que reglamenta, sino que limita dicho concepto a situaciones extremas desbordando la potestad reglamentaria e incurriendo en contracción con los principios que orientan el régimen de seguridad social integral en pensiones”. 60.

De lo anterior se resalta que para esta Corporación la dependencia económica ha sido comprendida como: (i) la falta de condiciones materiales mínimas en cabeza de los beneficiarios del causante de la pensión de sobrevivientes, para auto- proporcionarse o mantener su subsistencia; (ii) la presencia de ciertos ingresos no constituye la falta de la misma, ya que tan solo se es independiente cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su mínimo existencial en condiciones dignas».18 Y con relación a la dependencia económica total y absoluta, consideró: […] Por lo anterior, la dependencia económica ha sido entendida como la falta de condiciones materiales que les permitan a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, suministrarse para sí mismos su propia subsistencia, entendida ésta, en términos reales y no con asignaciones o recursos meramente formales.

De lo expuesto se concluye que la dependencia económica supone un criterio de necesidad, esto es, de sometimiento o sujeción al auxilio recibido de parte del causante, de manera que el mismo se convierta en imprescindible para asegurar la subsistencia de quien, como los padres, al no poder sufragar los gastos propios de la vida pueden requerir dicha ayuda en calidad de beneficiarios.

Así las cosas, es claro que el criterio de dependencia económica tal como ha sido concebido por esta Corporación, si bien tiene como presupuesto la subordinación de los padres en relación con la ayuda pecuniaria del hijo para subsistir, no excluye que aquellos puedan percibir un ingreso adicional siempre y cuando éste no los convierta en autosuficientes económicamente, vale decir, haga desaparecer la relación de subordinación que fundamenta la citada prestación. 20.

En este orden de ideas, a juicio de la Corte, al exigir la disposición acusada la demostración de una dependencia económica “total y absoluta”, establece una hipótesis extrema que termina por hacer nugatoria la posibilidad que tienen los padres del causante de acceder a la pensión de sobrevivientes, lo que desconoce 18 Corte Constitucional, sentencia C-066 de 17 de febrero de 2016, magistrado ponente: Alejandro Linares Cantillo. 15 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca el principio constitucional de proporcionalidad, pues indudablemente sacrifica derechos de mayor entidad, como los del mínimo vital y el respeto a la dignidad humana y los principios constitucionales de solidaridad y protección integral a la familia.

(…). (Negritas de la Sala). Con fundamento en lo anterior, la dependencia económica no puede asumirse desde la óptica de la carencia de recursos económicos, sino en la falta de condiciones materiales mínimas para la subsistencia. Es de anotar que dicho concepto debe ser analizado en armonía con los postulados constitucionales y legales que enmarcan la seguridad social, tales como la protección especial a las personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.19 2.3.

Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: i) El 6 de mayo de 1954, nació la señora Benita Hidalgo de Cuenca, por lo que a la presentación de la demanda contaba con 64 años de edad.20 ii) El 6 de abril de 1974, nació el señor Manuel Fernando Cuenca Hidalgo;21 sus padres eran la demandante, Benita Hidalgo de Cuenca y el también fallecido Manuel Enrique Cuenca Moncaleano.22 iii) El 3 de mayo de 1994, el señor Cuenca Hidalgo se vinculó a la Fiscalía General de la Nación, entidad en la que laboró hasta el 25 de diciembre de 2016; el último cargo que desempeñó fue el de fiscal delegado ante jueces de circuito especializados.23 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 16 de junio de 2016.

Radicación: 15001- 23-31-000-2012-00134-01(1759-15) 20 Según la cédula de ciudadanía (folio 60) 21 Folio 61 22 Folio 63 23 Folios 55 y 56 16 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca iv) El 24 de octubre de 2012, por medio de la Resolución 013025, la UGPP le reconoció una pensión de sobrevivientes a la demandante con ocasión de la muerte de su cónyuge, el señor Manuel Enrique Cuenca Moncaleano, a partir del 3 de julio de 2012.24 v) El 25 de diciembre de 2016, falleció el señor Cuenca Hidalgo.25 vi) El 4 de mayo de 2017, la demandante le pidió a Colpensiones el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por la muerte de su hijo Manuel Fernando Cuenca Hidalgo.

La solicitud fue negada mediante las resoluciones acusadas.26 vii) El 30 de agosto de 2017, la psicóloga especialista en educación, Luz Ángela Cárdenas Zamudio, con ocasión de la evaluación practicada a la demandante, rindió informe de perfil psicológico en el que concluyó:27 • Se evidencian rasgos de depresión asociados a condición de pérdida de su hijo y esposo, en donde se ve afectada su tranquilidad. • Se evidencia una fuerte necesidad de reafirmación en su entorno social que le permita continuar con sus proyecciones. • Se considera importante evaluar la posibilidad de iniciar un proceso de terapia sicológica individual y así mismo mantener y mejorar su condición de salud física. viii) El 24 de octubre de 2019, el gerente del Consorcio FOPEP certificó que la demandante, al 24 de octubre de 2019, percibía una mesada pensional de $5.070.168.54 por concepto de la sustitución reconocida en el año 2012.28 ix) El 26 de noviembre de 2019, en audiencia de pruebas, se recibió el testimonio del señor Rafael Ricardo Cuenca Hidalgo, hermano del causante e hijo de la demandante, al cual se referirá la Sala más adelante.29 24 Folios 48 al 52 25 Registro de defunción (folio 62) 26 Folios 25 al 28 y 44 al 47. 27 Folios 69 al 71 28 Folio 164 29 Cd folio 173 17 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca x) Con la demanda se aportó declaración extraproceso rendida por la demandante en la Notaría Setenta y Seis de Bogotá, en la que manifestó que su hijo fallecido le «ayudaba económicamente con gastos de sostenimiento y manutención, puesto que con mis ingresos no era suficiente para sufragar mis gastos por mi edad yo debo pagar obligaciones adquiridas con terceros y mis dos hijos me estaban apoyando económicamente desde la muerte de Manuel sin embargo sus obligaciones hacen que sus ingresos se direccionen a sus hogares».30 2.4.

Análisis de la Sala La jurisprudencia ha previsto que la finalidad de la pensión de sobrevivientes no es otra que suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el afiliado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. Y, en relación con la dependencia económica, se ha dicho que esta no significa la carencia absoluta y total de ingresos por parte de los beneficiarios, al punto de llegar a la indigencia, porque puede ocurrir que si bien estos perciban algún tipo de asignación, esta resulta insuficiente para lograr su auto sostenimiento.

Con el propósito de acreditar la dependencia económica de la señora Hidalgo de Cuenca respecto del causante, su hermano, Rafael Ricardo Cuenca, declaró que a la muerte de su padre, estos quedaron viviendo en la casa del Barrio Villa Luz; que su hermano toda la vida cohabitó con su mamá, pues este nunca se casó ni tuvo hijos; y que se acompañaban mutuamente en cuestión de citas médicas.

Relató, además, que su señora madre quedó con la pensión de su papá, quien era abogado, y se jubiló como juez de la República; sin embargo, aseguró que no sabe a cuánto asciende esta, pero veía que su hermano le ayudaba mucho en la cuestión económica porque él ganaba bien en la Fiscalía. 30 Folio 72 18 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca Al preguntarle en qué consistía esa ayuda y por qué le consta, contestó: [ ] yo también vivo en Bogotá y la visito frecuentemente y me daba cuenta de eso, tenía conocimiento [de] que él pagaba los servicios, por ejemplo; las vacaciones, cuando el salía de vacaciones y se llevaba a mi mamá y pagaba todo, prácticamente yo me daba cuenta que él pagaba todo en la casa para de pronto para no dejarla pagar algo porque era la madre, él tenía una enfermedad y ella prácticamente era la que lo llevaba y lo traía, era lo que yo me daba cuenta. [ ].

Y al indagar quién se hizo cargo de los gastos de la casa de la señora Benita después de que falleció su hermano Manuel Fernando, respondió: Mi mamá debe estar haciéndose cargo de eso, porque el otro hermano que yo tengo que es el coronel no creo, porque pues no nos alcanza, él tiene dos hijos, a mí tampoco porque yo también tengo dos hijos, me toca responder por ellos, no nos alcanza para apoyarla.

Al preguntarle si la señora Benita Hidalgo tiene algunas obligaciones económicas, respondió: tengo entendido que ha llegado a los famosos prestamistas, […] la he escuchado que tiene deudas, que les paga mensual pero no sé exactamente cuánto es la deuda o con quién exactamente porque ella no dice. [ ] Ella traía una vida muy buena con mi hermano Manuel, él ganaba bien, entonces ella ha querido seguir llevando esa vida, de los gastos de la casa me imagino que son caros, la mamá de ella y la familia de ella son de bajos recursos y ella yo veo que los ayuda, les lleva mercado, ropita a los niños, ha querido seguir con eso. [ ].

Ella siempre desde que tengo uso de razón les ha ayudado mensualmente, no sé cuánto, les da plata más mercado y a los niños que viven ahí juguetes, todo eso. Finalmente, al preguntarle si la señora Benita Hidalgo tiene que hacer algunos gastos para el mantenimiento de su salud, contestó: sí, porque ella tiene 65 años, tampoco sé exactamente cuánto, pero yo la veo con pastas y remedios, tiene buena salud no sufre de una enfermedad grave pero yo la veo con sus pasticas y sus remedios.

De la anterior declaración, la Sala concluye, al igual que el a quo, que en el presente caso no se demostró la dependencia económica respecto del causante, que alega la actora. Por el contrario, el testigo manifestó que, luego de la muerte de su 19 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca hermano, su mamá debe estar haciéndose cargo de los gastos de la casa, porque ni a él ni su otro hermano les alcanza porque tienen un núcleo familiar por el que deben responder.

Es decir, que la demandante costea sus necesidades con los recursos provenientes de la pensión que le fue sustituida con ocasión del fallecimiento de su cónyuge. Y aunque el testigo aseguró, en relación con las presuntas obligaciones económicas de su madre, que esta tiene deudas con «los famosos prestamistas», al plenario no aportó ninguna prueba que permita corroborar dicho aserto, pues el declarante se limitó a decir que esto se lo ha escuchado a su madre, que ella les paga mensual, pero no sabe exactamente de cuánto es la deuda o con quién, porque ella no dice.

Es decir, ni siquiera su hijo tiene conocimiento de las condiciones económicas que mantiene su madre. Según su dicho, se imagina que los gastos son caros, pero no relaciona en absoluto cuáles son las necesidades que han quedado descubiertas por la falta del ingreso de su fallecido hijo, pues en su relato solo refirió, de manera puntual, que su hermano pagaba los servicios.

Y si bien aseguró que cuando salían de vacaciones su hermano y su mamá este pagaba todo, lo hacía «de pronto para no dejarla pagar algo porque era la madre». De la anterior declaración se infiere que si bien el señor Manuel Fernando Cuenca contribuía con los gastos del hogar que habitaba con su madre, ello no obedecía a que esta no tuviera recursos suficientes, ya que desde el año 2012 se encontraba pensionada con una asignación suficiente para atender su sostenimiento, pues, como quedó acreditado, en el año 2018 la mesada superaba los cinco millones de pesos y en el expediente no existen pruebas que permitan concluir que dicha suma no le alcanza para suplir sus gastos y obligaciones.

En ese orden, no se configura la dependencia económica alegada, entendida, en palabras de la Corte Constitucional, como una circunstancia de necesidad, de sometimiento o sujeción al auxilio recibido de parte del causante, imprescindible para asegurar la subsistencia, al no poder sufragar los gastos propios. 20 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca En efecto, aunque en la demanda se argumentó que los recursos con que cuenta la demandante no son suficientes para garantizar su subsistencia y vida digna, por cuanto su hijo se hacía cargo de todos los gastos de la casa, no se aportaron las pruebas que comprueben dicha afirmación y que lleven a considerar que con ocasión del deceso del causante a la demandante se le vio comprometido su mínimo vital.

Tampoco está demostrado que esta se encuentre en situación de vulnerabilidad o en condiciones que ameriten especial protección, que requieran de ingresos adicionales, pues si bien se afirmó que sufre de depresión crónica, tal diagnóstico obedece a la pérdida de su hijo y de su esposo y a la necesidad de reafirmación de su entorno social, situación respecto de la cual se recomendó «evaluar la posibilidad de iniciar un proceso de terapia psicológica individual, y así mismo mantener y mejorar su condición de salud física».

De dicho informe no se deriva una especial condición que deba ser remediada con el aseguramiento de los recursos adicionales derivados de la pensión de sobrevivientes que reclama, como lo determinó el a quo. En conclusión, la demandante no probó el requisito de dependencia económica respecto de su hijo Manuel Fernando Cuenca Hidalgo y, por ende, no es posible acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que reclama. 2.5.

De la condena en costas en primera instancia Por mandato del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 la imposición de las costas obedece a un criterio objetivo, sin que para ello deba evaluarse la conducta de las partes. De este modo, al juez le corresponde efectuar una estimación objetiva valorativa para comprobar que se causaron, conforme con los criterios fijados en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de las partes. 21 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca Sobre el particular, en providencia del 7 de abril de 2016,31 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, esta Subsección concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

El primero, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y el segundo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Ahora bien, de la lectura del artículo 365 del Código General del Proceso, se observa que varias de las situaciones por las que se impone el pago de las costas del proceso, están relacionadas con el hecho de que una de las partes resultó vencida en el juicio.

En el presente asunto la señora Hidalgo de Cuenca promovió demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos por los cuales se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, con ocasión del fallecimiento de su hijo. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 13001 23 33 000 2013 00022 01 (1291-2014), M.P. William Hernández Gómez. 22 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca Comoquiera que en primera instancia resultó vencida, por cuanto se denegaron las pretensiones del libelo, no es de recibo el argumento de la apelación según el cual dicho instrumento aleja al ciudadano de la administración de justicia y, por ende, no procede su revocatoria. 2.6.

Condena en costas en segunda instancia Conforme con la interpretación del artículo 188 del CPACA, que advierte para la fijación de las costas un criterio objetivo valorativo, sin que sea necesario analizar la conducta de las partes y, en atención a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 365 del Código General del Proceso,32 la Sala se abstendrá de condenar en costas a la demandante, pese a que el recurso no prosperó, comoquiera que no resultaron probadas, por cuanto la demandada no intervino en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Confirmar la sentencia del 23 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección E—, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda incoada por la señora Benita Hidalgo de Cuenca contra la Administradora Colombina de Pensiones (Colpensiones).

Segundo. Sin condena en costas. 32 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias». 23 Radicado: 25000 23 42 000 2018 01273 01 (2634-2021) Demandante: Benita Hidalgo de Cuenca Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones respectivas en la plataforma SAMAI.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.