13001233300020220064101 — Consejo de Estado

Radicado: 13-001-23-33-000-2022-00641-01 (28988) Demandante: Universidad de Cartagena AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13-001-23-33-000-2022-00641-01 (28988) Demandante: UNIVERSIDAD DE CARTAGENA Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

Temas: Medida cautelar de suspensión provisional. Auto – Resuelve medida cautelar La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandada contra el auto del 29 de mayo de 20232, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual resolvió decretar la suspensión provisional de los efectos de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución nro.

RCC-48253 del 20 de mayo de 2022, “Por la cual se resuelve las excepciones presentadas por la Universidad de Cartagena y se ordena seguir adelante la ejecución”; (ii) Resolución nro. RCC-50502 del 27 de julio de 2022 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución que resolvió las excepciones propuestas dentro del proceso administrativo de cobro coactivo adelantado en contra de la Universidad de Cartagena”;

(iii) Resolución nro. RCC- 53281 de fecha 14 de octubre de 2022, “por medio de la cual se practica la liquidación del crédito”.

ANTECEDENTES La parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra las Resoluciones nros. RCC-45557 del 24 de febrero de 2022 “por la cual se libra mandamiento de pago contra la Universidad de Cartagena”; RCC-48253 del 20 de mayo de 2022 “por la cual se resuelve las excepciones presentadas por la Universidad de Cartagena y se ordena seguir adelante la ejecución”;

RCC-50502 del 27 de julio de 2022 “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución que resolvió las excepciones propuestas dentro del proceso administrativo de cobro coactivo”; y RCC53281 del 14 de octubre de 2022 “por medio de la cual se practica la liquidación de crédito”. A título de restablecimiento del derecho, solicitó lo que a continuación se transcribe: “SEGUNDO: ORDENAR a título de restablecimiento del Derecho se proceda a dar por TERMINADO EL PROCESO DE COBRO COACTIVO adelantado por la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES 1 Índice 20 de la plataforma SAMAI. 2 Índice 16 de la plataforma SAMAI.

Radicado: 13-001-23-33-000-2022-00641-01 (28988) Demandante: Universidad de Cartagena AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 PARAFISCALESUGPP- contra la UNIVERSIDAD DE CARTAGENA mediante el expediente No. 86368, por haber operado el PAGO TOTAL DE LA OBLIGACION, la PERDIDA DE COMPETENCIA SANCIONATORIA DEL ENTE FISCAL y adicionalmente por haber operado la PERDIDA DE EJECUTORIEDAD del acto administrativo contenido en la Resolución No. RDC 141 del 22 de Marzo de 2017, “Por medio del cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO-M-096 del 26 de Febrero de 2016, por medio del cual se profirió liquidación oficial a UNIVERSIDAD DE CARTAGENA con NIT: 890.480.123 por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pago de los aportes a los subsistemas de Salud, Riesgos Laborales e ICBF, por los periodos comprendidos entre el 01/01/2008 a 31/12/2011” y la CADUCIDAD de la FACULTAD SANCIONATORIA de la UGPP de conformidad con lo establecido en el artículo 714 del ET, así como por desconocer las normas superiores en las que debía fundarse el acto administrativo de conformidad con las normas violadas y concepto de violación que se detallan adelante.

TERCERO: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-UGPP-, que expida el Paz y Salvo relacionado con el capital, intereses y sanciones derivados de los Aportes Pensionales, Salud, ARL y Parafiscales que realizó la UNIVERSIDAD DE CARTAGENA en el periodo comprendido entre el 01 de Enero de 2008 al 31 de Diciembre de 2011.

CUARTO: ORDENAR dejar sin efectos la liquidación del crédito y demás actos administrativos que expida la UGPP con posterioridad a la presentación de la demanda, dentro del proceso de Cobro Coactivo identificado con el radicado No. 86368 y que persiga el pago capital, intereses y sanciones derivados de los Aportes Pensionales, Salud, ARL y Parafiscales que realizó la UNIVERSIDAD DE CARTAGENA en el periodo comprendido entre el 01 de Enero de 2008 al 31 de Diciembre de 2011.

QUINTO: ORDENAR a la UGPP que aplique el pago por valor de $766'045.829 y $33'542.000, realizados por la UNIVERSIDAD DE CARTAGENA a los aportes e intereses a los subsistemas de salud, riesgos laborales y aportes al ICBF por los años 2008 a 2011.finalizar el proceso de cobro coactivo, dejar sin efectos la liquidación del crédito expedidos por la UGPP y, el retorno del título judicial.

SEXTO: ORDENAR a título de restablecimiento del derecho a la UGPP que retorne a la Universidad de Cartagena el titulo judicial en cuantía de: CIENTO TREINTA Y TRES MILLONES UN MIL TRESCIENTOS CUARENTA PESOS ($133.001.340), que le fue retenido y cualquier otra suma que sea retenida a la Universidad producto de las medidas de embargo decretadas dentro del Proceso administrativo de Cobro Coactivo referenciado”.

El 29 de mayo de 2023, el Tribunal decretó medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución nro. RCC-48253 del 20 de mayo de 2022; la Resolución nro. RCC-50502 del 27 de julio de 202; y la Resolución nro. RCC53281 del 14 de octubre de 2022.3 3 Índice 16 de la plataforma SAMAI. Radicado: 13-001-23-33-000-2022-00641-01 (28988) Demandante: Universidad de Cartagena AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 La parte demandada presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto que decretó la medida cautelar4.

El Tribunal en auto del 29 de mayo de 2024 decidió no reponer el auto recurrido5. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR La parte actora solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados6 especialmente de “aquellos que tengan como fin la expedición y materialización de Medidas de Embargo y Secuestro contra los Bienes de la UNIVERSIDAD DE CARTAGENA; medida que resulta razonable como quiera que está acreditado que la UNIVERSIDAD realizó un pago a favor de la UGPP por la suma de: SETECIENTOS SESENTA Y CUATRO MILLONES CUATROSCIENTOS VEINTICUATRO MIL QUINIENTOS DIECISES PESOS ($764.424.516) del 25 de octubre de 2017, a fin de acogerse a los Beneficios establecidos en la Ley 1819 de 2016”.

Señaló que a pesar del pago citado, la UGPP resolvió negativamente la solicitud de terminación de mutuo acuerdo del proceso de determinación parafiscal, al considerar que faltaba un pago de Ocho Millones Cuatrocientos Cincuenta Mil Ochocientos Setenta Pesos ($8.450.870), siendo que dichos pagos fueron realizados por la UNIVERSIDAD DE CARTAGENA según la Planilla que generaba el operador: APORTES EN LINEA, en cumplimiento del Anexo Técnico nro. 2 contenido en la Resolución No. 2388 de 2016, “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”.

Precisó que la responsabilidad respecto a los valores incluidos en la Planilla así como la tarifa y las sumas a pagar por concepto de IBC son calculados directamente por el OPERADOR (APORTES EN LINEA) de la información que remite la UGPP, por lo que no es atribuible a la UNIVERSIDAD DE CARTAGENA cualquier error que pudiera existir en la misma, aunado a ello, la UGPP permitió que vencieran los plazos de decisión del beneficio contemplado en la Ley 1819 de 2016, pues pese a que debía resolver la solicitud de terminación de mutuo acuerdo antes del 01 de diciembre de 2017, lo efectuó 12 meses después, incidiendo en la perdida de oportunidad que tenía la Universidad de acogerse a los beneficios tributarios de la Ley 1819 de 2016.

Señaló que los actos administrativos deben ser suspendidos, pues la UGPP pretende el cobro de valores correspondientes a aportes del sistema de seguridad social integral causados entre el mes de enero de 2008 al mes de diciembre de 2011, desconociendo que había caducado la facultad sancionatoria, pues al ser dichos periodos anteriores a la Ley 1607 de 2012 y a la Ley 1819 de 2016, se regía por el artículo 714 del Estatuto Tributario.

En este caso, dentro de los 2 años siguientes al vencimiento para declarar no fue notificado el requerimiento para declarar y/o corregir. Por lo tanto, al estar caducada la facultad de fiscalización de los aportes de seguridad social anteriores al año 2011, debe entenderse que los pagos realizados por la Universidad de Cartagena se hicieron y no es posible adelantar COBRO COACTIVO alguno contra el ente universitario, por lo que en aras de que no se registren medidas de embargo, es procedente la suspensión del proceso de cobro coactivo y de las órdenes 4 Índice 20 de la plataforma SAMAI. 5 Índice 28 de la plataforma SAMAI. 6 Índice 2 de la plataforma SAMAI.

Demanda. Radicado: 13-001-23-33-000-2022-00641-01 (28988) Demandante: Universidad de Cartagena AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de embargo generadas hasta tanto, quede ejecutoriada la sentencia que culmine el presente proceso. TRASLADO De la solicitud de suspensión provisional se corrió traslado a la parte demandada mediante auto del 27 de febrero de 2023, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 233 del CPACA7.

OPOSICIÓN En los términos de traslado, la UGPP se manifestó sobre la solicitud de suspensión provisional en los siguientes términos: Argumentó que las medidas cautelares solicitadas por la parte demandante no proceden debido a que todas las actuaciones realizadas fueron conforme a derecho. Para que proceda la suspensión de los actos administrativos, debe haber una vulneración flagrante de las disposiciones legales, lo cual no se ha demostrado.

La demandante no presenta evidencia de una violación concreta de normas, limitándose solo a expresar su desacuerdo con los actos administrativos impugnados. En consecuencia, no se cumplen los requisitos legales para decretar la medida cautelar solicitada, ni se demuestra urgencia conforme al artículo 234 de la Ley 1437 de 2011. AUTO APELADO Mediante auto del 29 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Bolívar, resolvió:8 “PRIMERO. DECRETAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los siguientes actos administrativos expedidos por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales- UGPP: i) Resolución No. RCC-48253 del 20 mayo de 2022, “POR LA CUAL SE RESUELVE LAS EXCEPCIONES PRESENTADAS POR LA UNIVERSIDAD DE CARTAGENA Y SE ORDENA SEGUIR ADELANTE LA EJECUCIÓN”; ii) Resolución No. RCC- 50502 de fecha 27 DE JULIO DE 2022, “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE EL RECURSO DE REPOSICION INTERPUESTO CONTRA LA RESOLUCIÓN QUE RESOLVIÓ LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS DENTRO DEL PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO ADELANTADO EN CONTRA DE LA UNIVERSIDAD DE CARTAGENA, CON NIT. 890.480.123”; iii) Resolución No. RCC53281 de fecha 14 de octubre de 2022, “POR MEDIO DE LA CUAL SE PRACTICA LA LIQUIDACIÓN DEL CRÉDITO”; por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: ABSTENERSE de pronunciar sobre la medida cautelar respecto de la Resolución No. RCC-45557 del 24 de febrero de 2022, por la cual se libra mandamiento de pago en contra de la accionante; por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.” Al confrontar los actos enjuiciados con las normas señaladas como violadas, se evidencia el desconocimiento del debido proceso administrativo, establecido en el artículo 29 de la Constitución Política, ya que el término para resolver las solicitudes de 7 Índice 2 de la plataforma SAMAI. 8 Índice 16 de la plataforma SAMAI.

Radicado: 13-001-23-33-000-2022-00641-01 (28988) Demandante: Universidad de Cartagena AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos de determinación y sancionatorios de las contribuciones del Sistema de la Protección Social, vencían el 1 de diciembre de 2017 y la UGPP solo se pronunció hasta el 26 de septiembre de 2018, aun cuando la accionante había solicitado la terminación oportunamente.

El requerimiento para declarar y/o corregir, respecto de los periodos comprendidos entre el 1 de enero de 2008 al 31 de diciembre de 2011 se expidió a través de Oficio No. 949 el 11 de diciembre de 2014 y fue notificado el 19 de diciembre del mismo año. Razón por la cual las autoliquidaciones de aportes al sistema de protección social y contribuciones parafiscales presentadas por la Universidad de Cartagena adquirieron firmeza de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 714 del ET.

Consideró cumplido el requisito relativo al perjuicio que genera el acto cuya suspensión se persigue; ya que encontrándose en trámite el proceso de jurisdicción coactiva, donde el título ejecutivo lo constituye, precisamente los actos enjuiciados; dentro de dicho trámite se proferían medidas cautelares de contenido patrimonial, que afectarían el patrimonio de la accionante.

Finalmente, el Tribunal se abstuvo de pronunciarse frente a la solicitud de suspensión de la Resolución No. RCC-45557 del 24 de febrero de 2022, al no contemplar el artículo 101 del CPACA como demandable, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, los actos que libran un mandamiento de pago. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación con fundamento en las siguientes razones: En primer lugar, cuestionó la procedencia de la medida cautelar solicitada por la parte actora, alegando que no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 230 del CPACA, al no contar con una relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, y no cumplir con los requisitos legales para su aplicación. Argumentó que, para que proceda la medida cautelar de suspensión provisional, es necesario que se demuestre de manera ostensible la violación de normas superiores, a lo que la parte demandante no ha cumplido, al no presentar evidencia clara de la transgresión normativa, limitándose a expresar su inconformidad sin identificar las normas que han sido violadas.

Consideró que es innecesaria la medida para proteger y garantizar el objeto del proceso y de la efectividad de la sentencia. Por lo que no se ha demostrado cómo la suspensión provisional afectaría la efectividad del proceso o el resultado final del juicio, lo que hace que la medida cautelar sea desproporcionada e innecesaria. Dijo que la solicitud de la medida cautelar no cumple con el principio de necesidad y proporcionalidad al no existir una urgencia que justifique la medida y, no considera idónea la suspensión provisional para proteger el objeto del proceso ni para asegurar la efectividad de la sentencia. Radicado: 13-001-23-33-000-2022-00641-01 (28988) Demandante: Universidad de Cartagena AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Por lo anterior, solicitó revocar auto del 29 de mayo de 2023, mediante el cual se decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos expedidos por la UGPP.

CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si debe revocar o no el auto del 29 de mayo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que decretó la medida cautelar de suspender provisionalmente los efectos de los siguientes actos administrativos proferidos por la UGPP: (i) Resolución nro.

(iii) Resolución nro. RCC- 53281 de fecha 14 de octubre de 2022, “por medio de la cual se practica la liquidación del crédito”. La inconformidad de la entidad recurrente se concreta en que, no se debe decretar la suspensión provisional solicitada por cuanto no se cumplen los requisitos exigidos legalmente para su procedencia. Respecto a los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone: «ARTÍCULO 231.

REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o Radicado: 13-001-23-33-000-2022-00641-01 (28988) Demandante: Universidad de Cartagena AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» Teniendo en cuenta que el medio de control instaurado fue el de nulidad y restablecimiento del derecho, la medida cautelar de suspensión provisional tiene vocación de prosperidad si la violación alegada surge del análisis de los actos demandados y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud.

Asimismo, se debe demostrar, al menos de forma sumaria la existencia de un perjuicio real y serio9, esto es, que sea acreditado con un elemento probatorio «que lo represente de manera suficiente, completa y fidedigna, hasta el punto de que el operador jurídico de entrada pueda percibirlo como real y para considerarlo probado sólo falte que aquél supere la contradicción10», pues la prueba sumaria «no se relaciona con su poco poder demostrativo, ya que no se trata de una prueba incompleta, pues aquella tiene que demostrar plenamente el hecho, sólo que le falta ser contradicha11».

De acuerdo con lo anterior, la Sala revocará el auto recurrido, por cuanto no se advierte el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para el decreto de la suspensión provisional solicitada, pues los argumentos que sustentan la medida cautelar van más allá de la confrontación normativa que se efectúa en la presente instancia y no se demuestra la existencia de perjuicios ocasionados por su expedición. En efecto, lo expuesto en la solicitud de medida cautelar, esto es, la violación al derecho al debido proceso al no resolverse oportunamente la solicitud de terminación por mutuo acuerdo, la presunta extemporaneidad de la expedición del requerimiento para declarar y/o corregir, y que se presenta caducidad de la facultad sancionatoria, son argumentos cuyo estudio excede el análisis comparativo que se efectúa en esta etapa procesal, y que en todo caso atacan la legalidad del título ejecutivo, razón por la que no son objeto de análisis en este debate.

En suma, la parte demandante no demostró la existencia de un perjuicio, pues los actos administrativos demandados no pueden ejecutarse hasta cuando se notifique la sentencia que hace tránsito a cosa juzgada. Si bien en contra de la entidad se adelanta un proceso de cobro coactivo, ello no constituye una materialización del mismo, aunado a que no se advierte que al interior de ese trámite se hubiese proferido alguna medida preventiva o cautelar sobre los bienes de la entidad.

Por lo demás, la demandante tampoco da cuenta de la existencia de motivos para considerar que de no otorgarse la medida cautelar los efectos de la sentencia serían nugatorios. 9 En este sentido, ver Arboleda Perdomo, Enrique José en “Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011.” Bogotá. Legis 2ª Edición. Página 360 y Palacio Hincapié, Juan Ángel en “Derecho Procesal Administrativo”.

Librería Jurídica Sanchez R. Ltda. 9ª. Edición, págs.363- 364. 10 Rojas Gomez Miguel. Lecciones de derecho procesal. Tomo III Pruebas Civiles. Editorial ESAJU. Bogota 1ª edición, 2015, págs. 240-241- 11 Parra Quijano, Jairo. Manual de Derecho Probatorio, Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 13ª edición, 2002, pág. 159. Radicado: 13-001-23-33-000-2022-00641-01 (28988) Demandante: Universidad de Cartagena AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En tales condiciones, la Sala revocará el auto del 29 de mayo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

En su lugar, negará la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR el auto del 29 de mayo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar. En su lugar, NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

Notifíquese, cúmplase y devuélvase al tribunal de origen. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx