Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Demandante: Gustavo Adolfo Toloza Celis Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación sancionatoria disciplinaria.

Estructura de la responsabilidad disciplinaria. MODIFICA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada en contra de la sentencia proferida el cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual se accedió a las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor Gustavo Adolfo Toloza Celis instauró demanda en contra de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución nro. 001 del 29 de enero de 2016, expedida por la Procuraduría Provincial de Santander de Quilichao y de la decisión del 28 de noviembre de 2016, expedida por la Procuraduría Regional del Cauca, mediante las cuales fue sancionado disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por el término de trece (13) años.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que se oficie a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación para que se elimine de allí la anotación de la sanción disciplinaria de su certificado de antecedentes. 1 Según los escritos de la demanda (véanse folios 3 a 42 del cuaderno principal 1) y de la reforma de la demanda (véanse folios 142 a 179 del cuaderno principal 1).

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la actuación disciplinaria se fundamentó en el trámite de un procedimiento de cobro coactivo que se adelantó en la tesorería del municipio de Caloto (Cauca) en contra de EMGESA S.A. E.S.P., con ocasión de la liquidación de aforo y acumulación de sanciones por el no pago del impuesto de industria y comercio y sus complementarios avisos y tableros en la práctica del hecho generador de comercialización, por las vigencias 2006 a 2009.

Expresó que en dicho procedimiento se libró mandamiento de pago el 13 de diciembre de 2011, respecto del cual, el 21 del mismo mes y año, EMGESA S.A. formuló excepciones, que se resolvieron mediante resolución del 14 de enero de 2012, ante la cual la empresa presentó recurso de reposición, que se resolvió el 1 de marzo de 2012. Narró que el 17 de abril de 2012 un funcionario de EMGESA S.A. solicitó la intervención directa de la Procuraduría General de la Nación en el referido procedimiento de cobro coactivo, pues en su sentir, se siguió adelante con la ejecución sin que se resolvieran las excepciones propuestas en contra del acto que libró mandamiento de pago, entre otras presuntas irregularidades.

Que, con fundamento en dicho escrito, el 21 de agosto de 2012 se abrió una indagación preliminar en su contra, en calidad de tesorero del municipio, y, luego, el 16 de diciembre de 2013 se abrió una investigación disciplinaria. Concluida dicha actuación, el 27 de febrero del 2015 se formuló el cargo consistente en presuntamente haber incurrido en una serie de irregularidades, al no haber declarado probadas las excepciones propuestas por el deudor EMGESA S.A., puntualmente, la falta de ejecutoria del título, lo que incidiría en una aparente violación al debido proceso, pese a lo cual se continuó con el trámite de jurisdicción coactiva.

Señaló que la falta disciplinaria se calificó como gravísima, con fundamento en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 413 del Código Penal (prevaricato por acción), a título de dolo. Agregó que, con ocasión de unas pruebas decretadas luego de los descargos, por auto del 16 de septiembre de 2015 fue variado el pliego de cargos y, recibidas sus intervenciones, fueron expedidos los actos demandados, que ratificaron la calificación de la falta y el grado de culpabilidad y, en consecuencia, fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de 13 años.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Constitución Política: artículos 29, 40 numeral 4, 277 numeral 7; Ley 734 de 2002: artículos 4, 5, 6, 9, 13, 14, 18, 19, 20, 23, 93, 94, 128, 129, 141, 142 y 171; Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Convención Americana de Derechos Humanos: artículo 23 numeral 1 literal c y numeral 2;

Convención Interamericana contra la Corrupción: artículo 6. Que los actos demandados se expidieron con falsa motivación, porque para la formulación de cargos y la posterior sanción se tuvo como probado que la excepción propuesta por el deudor era la de «falta de ejecutoria del título», contenida en el artículo 831, numeral 7, del Estatuto Tributario; mientras que en el respectivo escrito se aludió a la «falta de título ejecutivo», que se regula en el numeral 3 de la misma norma tributaria y fue esta última la que se resolvió. Que la falsa motivación también deviene de otros argumentos de los actos demandados, pues allí se indicó que el tesorero de Caloto, como titular de la jurisdicción coactiva, no resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución 045 de 2011 y que ello era necesario para que esta tuviera fuerza ejecutoria, con lo que la demandada desconoció que, para cuando se posesionó en el cargo de tesorero –1 de enero de 2012–, la anterior funcionaria ya había declarado la firmeza del referido acto, mediante la Resolución 068 del 9 de diciembre de 2011.

Agregó que en la expedición de los actos se desconocieron las normas en que debían fundarse porque, con abierto desconocimiento del debido proceso, se impuso una sanción disciplinaria al tener por probada una situación inexistente, en la medida en que ambas instancias disciplinarias partieron de que debió declarar probada la excepción de «falta de ejecutoria del título», misma que no fue propuesta por EMGESA S.A. E.S.P. Señaló que la autoridad disciplinaria desconoció los principios de imparcialidad, presunción de inocencia y necesidad de la prueba, porque en los actos demandados se prejuzgó su responsabilidad, ni fueron tenidos en cuenta aquellos medios de prueba que favorecían su defensa.

Que la imposición de la sanción disciplinaria quebrantó normas del bloque de constitucionalidad, pues la autoridad que así lo resolvió carecía de competencia para ello, en la medida en que de conformidad con la más reciente jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte IDH, la restricción de los derechos políticos de los servidores públicos, inclusive de aquellos de libre nombramiento y remoción, solo podría justificarse con ocasión de actos de corrupción, lo que no ocurrió en el caso concreto.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 5 de diciembre de 20172 y se notificó a la demandada, quien se opuso a las pretensiones por considerar que carecían de fundamentación fáctica y jurídica. 2 Véanse folios 129-130 del cuaderno principal 1. La reforma de la demanda se admitió el 24 de mayo de 2018 (véase folio 631 del cuaderno principal 4).

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Señaló que en el expediente disciplinario quedó acreditado que EMGESA S.A. E.S.P. interpuso un recurso de reconsideración en contra de la Resolución 045 de 2011, que liquidó e impuso la sanción de aforo por el impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros por las vigencias 2006 a 2009, mismo que no fue resuelto por el municipio de Caloto (Cauca) y que el tesorero desconoció el plazo previsto en la norma tributaria para la interposición de dicho recurso, lo cual impidió el debido agotamiento de la vía gubernativa.

De allí que luego resultara obligatorio dar trámite a las excepciones probadas. Agregó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es una tercera instancia disciplinaria y que muchos argumentos y pruebas que presenta el demandante no fueron expuestos en el procedimiento sancionatorio, por lo que no es viable que se reabra el debate probatorio de una conducta reprochable que ya se estudió por la autoridad competente3.

Que la Procuraduría General de la Nación era la autoridad competente para investigar y sancionar al demandante, sin que resulte aplicable la jurisprudencia relacionada con los servidores públicos elegidos por voto popular, que erradamente emplea el señor Toloza Celis para proponer una nulidad por falta de competencia4 (Revisar redacción pie de página).

Propuso como excepción la carencia de requisitos de la demanda, por ausencia de la determinación de los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones y por la falta de desarrollo del concepto de violación. Se celebró audiencia inicial el 24 de mayo de 20195, en la que se declararon no probadas las excepciones, se fijó el litigio y se decretaron pruebas.

Una vez agotado el periodo probatorio, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que presentara su concepto6, luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por la demandada. SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia de cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022)7 declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó la eliminación del registro de la sanción de los antecedentes disciplinarios del señor Toloza Celis.

Afirmó que el demandante fue sancionado por incurrir en una conducta tipificada en la ley como delito (artículo 48 numeral 1 de la Ley 734 de 2002); que se adecuó al tipo de prevaricato por acción (artículo 413 del Código Penal), porque, según la demandada, el señor Toloza Celis debió declarar probada la excepción de falta de 3 Estos puntos se exponen en el escrito que obra en los folios 181 a 189 del cuaderno principal 2. 4 Este punto se expone en la contestación de la reforma de la demanda, en los folios 634 a 637 del cuaderno principal 4. 5 Véanse folios 649 a 651 y CD en el folio 652 del cuaderno principal 4. 6 La audiencia de pruebas se celebró el 31 de julio de 2019.

En esta, se corrieron los referidos traslados (véase folio 696 y CD en el folio 697 del cuaderno principal 4). 7 Véanse folios 725 a 743 del cuaderno principal 4. Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ejecutoria del título y, por tanto, no continuar con el procedimiento de cobro coactivo.

Que, no obstante, se debía tener en cuenta (i) que no existió claridad respecto del recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución 045 de 2011; trámite que en todo caso le correspondía a la antecesora del demandante y que fue ella quien libró el mandamiento de pago; y (ii) que para cuando el señor Toloza Celis se posesionó en el cargo de tesorero, le correspondió resolver sobre las excepciones respecto de la resolución que libró el mandamiento de pago, esto es, ausencia de título y falta de competencia de quien lo profirió, mismas que declaró no probadas en la Resolución 004 del 14 de enero de 2012.

Señaló que en dicho trámite, la ausencia de título ejecutivo solo se habría encontrado probada si no hubiese existido uno que consagrara una obligación clara, expresa y exigible y que en ese sentido el demandante expidió el acto que la declaró no probada, sin que en el escrito de EMGESA S.A. E.S.P. se pudiera evidenciar que la excepción propuesta consistiera en la «falta de ejecutoria del título», pues esta circunstancia solo se alegó cuando se interpuso el recurso de reposición en contra de la Resolución 004 del 14 de enero de 2012.

Agregó que la presencia de tal discusión en el recurso de reposición implicaba que el demandante debía analizar si la Resolución 045 de 2011 se encontraba ejecutoriada; pero que, en todo caso, la Procuraduría se extralimitó al señalar que el recurso de reconsideración en contra de la Resolución 045 de 2011 se había interpuesto en término, pues fue solo luego de la intervención del juez de lo contencioso administrativo que se determinó que EMGESA tenía para ello hasta el 7 de diciembre de 2011.

Que, en ese sentido, no podía exigirse al demandante un comportamiento contrario al que asumió, pues al resolver el recurso de reposición en contra de la Resolución 004 del 14 de enero de 2012, encontró que EMGESA radicó el recurso de reconsideración el 9 de diciembre de 2011 y, según su análisis, para ese momento la Resolución 045 de 2011 se encontraba ejecutoriada y, en ese sentido, en la expedición de las resoluciones de su competencia no incurrió en prevaricato y que, por tanto, en la calificación de la conducta se desconoció la exigencia de tipicidad.

Que tampoco se podría hablar de ilicitud sustancial ni de culpabilidad, no solo por la ausencia de tipicidad, sino porque no se encontraba lesionado ningún deber funcional y menos aún existía prueba del dolo en el comportamiento. Finalmente, condenó en costas a la demandada. RECURSO DE APELACIÓN La demandada8 interpuso recurso de apelación, en el cual señaló que, contrario a la conclusión del Tribunal, la conducta por la cual fue sancionado el demandante se adecuó típicamente a la descripción del tipo penal de prevaricato por acción, pues 8 Véanse folios 747 a 757 del cuaderno principal 4.

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 resulta claro, y así quedó plasmado en los actos demandados, que el señor Toloza Celis, al asumir el cargo de tesorero, debió advertir que había un recurso de reconsideración pendiente de trámite y, por ello, resultaba procedente declarar probadas las excepciones que EMGESA formuló en contra de la Resolución que libró mandamiento de pago.

Que en efecto para la autoridad disciplinaria el recurso de reconsideración se presentó en término, y que esto era la piedra angular de la prosperidad de las excepciones propuestas, pues sin dar trámite a tal recurso, la Resolución 045 de 2011 no quedaba ejecutoriada. Por lo anterior, resultaba suficiente para la configuración de la conducta endilgada que el demandante se abstuviera de dar curso a la excepción que formuló la empresa deudora y que, en consecuencia, no se podría desvirtuar la adecuación típica de su comportamiento.

Que la conducta era sustancialmente ilícita, porque con ella se quebrantaron los deberes y funciones del tesorero, en cuanto delegado de la jurisdicción coactiva en el municipio y que además resultaba sancionable a título de dolo en virtud de la investidura del investigado, quien debió advertir las irregularidades del procedimiento de cobro coactivo y actuar para remediarlas.

Finalmente, objetó la condena en costas, por considerar que para su procedencia, es necesario que se demuestre su causación, lo que ilustra el criterio objetivo- valorativo recientemente acogido por el Consejo de Estado y que el Tribunal se limitó a fijar una suma que «(…) no es el reflejo de la comprobación de los gastos ordinarios del vencedor dentro del proceso o por lo menos así no se precisa de lo expuesto en la parte considerativa ni resolutiva del fallo (…)».

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 26 de julio de 20229 fue admitido el recurso de apelación. En dicha providencia se dispuso que dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la decisión el proceso ingresaría a Despacho para sentencia, salvo que las partes presentaran solicitud probatoria y se indicó que el Ministerio Público podía emitir su concepto hasta antes de que el proceso ingresara a Despacho.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca se debe revocar, porque, según el recurso, el 9 Véase índice 00003 de SAMAI y constancia en el folio 767 del cuaderno principal 4.

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 comportamiento por el cual fue sancionado el demandante se adecuó típicamente según las exigencias de la normativa disciplinaria. De ser así, se deberá analizar si en los actos demandados se cumplieron las exigencias de antijuridicidad y culpabilidad para la imposición de la sanción. Adicionalmente, se deberá analizar si la condena en costas en primera instancia se impuso según los criterios normativos y jurisprudenciales entonces vigentes.

Con los propósitos expuestos, la providencia se referirá al marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación disciplinaria, a la estructura de la responsabilidad disciplinaria y abordará el caso concreto; luego de lo cual estudiará la condena en costas en ambas instancias. Marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación disciplinaria La actividad disciplinaria comprende una función especializada, con un componente preventivo y correctivo, que busca garantizar la efectividad de los principios de la función pública y el buen desempeño y gestión transparente de los servidores públicos.

En ese sentido, se rige por disposiciones y procedimientos especiales, transversalizada por las garantías propias del debido proceso constitucional. El resultado de tales actuaciones, representada en actos administrativos, es susceptible de examen a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación no ha sido pacífica en relación con el alcance de la intervención del juez de lo contencioso administrativo, como a continuación se expone.

La primera tesis de la jurisprudencia se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias10.

Luego, se adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»11.

Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los 10 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. 11 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011.

Exp. 05001-23-31-000-1998-02823-01 (2060-2010). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012. Exp. 11001-03-25-000-2009-00140-00 (2038-2009). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral» por cuanto «(…) la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»12, y se advirtió que: i) La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.

Estructura de la responsabilidad disciplinaria De conformidad con el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, «[l]as faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». La disposición también prevé que «[c]uando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo, equivale a producirlo».

De esta forma, el alcance disciplinario de un comportamiento puede provenir, en términos amplios (i) de una conducta positiva, (ii) de una abstención o (iii) de la extralimitación en el ejercicio de las funciones13. Advertido pues, que, bajo alguna de las formas señaladas, se ha incurrido en un comportamiento con incidencia disciplinaria, a continuación, la normativa exige el examen de tres elementos: la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad.

El primero se refiere a que el comportamiento efectivamente se consagre en las disposiciones aplicables como una falta disciplinaria, en virtud del principio de 12 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011). C.P. William Hernández Gómez (E). 13 Al respecto, cfr. Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Providencia del 28 de septiembre de 2006. Radicado 11001-03-06-000-2006-00105-00 (C). Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo: «El legislador identificó los tipos de conducta que pueden llevar a un servidor público a incurrir en faltas disciplinarias, al señalar en el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, que éstas se presentan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones».

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 legalidad del artículo 4 del Código Disciplinario Único14; el segundo exige que se evalúe si la conducta afecta el deber funcional sin justificación alguna, lo que para el caso concreto corresponde al alcance del artículo 5 de la Ley 734 de 200215; el tercero tiene que ver con la proscripción de responsabilidad objetiva en materia disciplinaria16 y se concreta en la exigencia de analizar si ese comportamiento que la norma aplicable consagra como falta disciplinaria, con el cual se lesionó un deber funcional sin justificación alguna, se ejecutó de manera dolosa o culposa.

Si bien las disposiciones disciplinarias del régimen aplicable al demandante no contienen una noción de dolo, en virtud del principio de integración normativa de que trata el artículo 21 del Código Disciplinario Único17, es posible acudir al sentido de dolo consagrado en el artículo 22 de la Ley 599 de 2000, según el cual «[l]a conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar» (corchetes fuera del texto original).

Por su parte, el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 contiene un sentido para la culpa en sus formas gravísima y grave. Según esta disposición, la culpa es gravísima cuando «(…) se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento» y es grave «(…) cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones».

En términos generales, ambas formas de culpabilidad requieren, para su configuración, del conocimiento que el servidor público tiene acerca de cumplir adecuadamente sus funciones y de aquellas actuaciones que le están proscritas; sumado a ello, el dolo exige un elemento volitivo, que tiene que ver con un direccionamiento consciente a la obtención de un resultado que contraríe los deberes o configure una prohibición o, con la decisión de dejar librado al azar la producción de un resultado contrario a derecho; mientras que la culpa exige validar que con la actuación se desatendió el deber objetivo de cuidado, esto es, que, estando un servidor público en posibilidad de conocer los deberes y prohibiciones propios de su cargo o función, actuó de manera negligente y, en consecuencia, se configuró la conducta disciplinable18. 14 Ley 734 de 2002. «Artículo 4.

Legalidad. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización». 15 Ley 734 de 2002. «Artículo 5. Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna». 16 Ley 734 de 2002. «Artículo 13.

Culpabilidad. En materia disciplina queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa». 17 Ley 734 de 2002. «Artículo 21. Aplicación de principios e integración normativa. En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política.

En lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo [hoy CPACA], Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil [hoy General del Proceso] en lo que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario». 18 Sobre el análisis del dolo y la culpa disciplinarias, cfr. Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 24 de enero de 2019. Radicado 11001-03-25-000-2012-00340-00 (1338-2012). Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Caso concreto Del examen del expediente de la actuación disciplinaria, la Sala destaca que: • El 17 de abril de 2012 el representante legal de EMGESA S.A. E.S.P. solicitó la intervención directa de la Procuraduría General de la Nación en el procedimiento de cobro coactivo que se adelantaba por parte del municipio de Caloto (Cauca) en contra de dicha empresa, pues, además de algunas irregularidades procedimentales (como la notificación de actos que no correspondían al trámite), no se declararon probadas las excepciones que se formularon en contra de la resolución que libró mandamiento de pago.

Que dicho asunto no era menor, pues lo cierto es que una de las excepciones atacaba la existencia del título ejecutivo, porque en contra de la resolución que liquidó la obligación se interpuso recurso de reconsideración, con lo que dicho acto no había quedado ejecutoriado y, por tanto, no se podía librar mandamiento de pago19. • Con fundamento en lo anterior, por auto del 21 de agosto de 2012 la Procuraduría Provincial de Santander de Quilichao ordenó la apertura de una indagación preliminar20 y, posteriormente, el 16 de diciembre de 2013 abrió investigación disciplinaria en contra del señor Gustavo Adolfo Toloza Celis, en su condición de tesorero del municipio de Caloto21. • El 27 de febrero de 2015 se formuló al demandante el siguiente cargo: «El investigado, señor GUSTAVO ADOLFO TOLOSA (sic) CELIS, en calidad de Tesorero Pagador del Municipio de Nueva Segovia de San Esteban de Caloto, en el desarrollo del proceso de jurisdicción coactiva adelantado contra EMGESA S.A. E.S.P., presuntamente incurre en una serie de irregularidades al no haber declarado probadas las excepciones propuestas por el deudor (EMGESA S.A. E.S.P), puntualmente la falta de ejecutoria del título, lo que incidiría en una aparente violación al debido proceso, a pesar de ello se continuó con el trámite del proceso de jurisdicción coactiva rematando los bienes embargados a favor del municipio y desmedro (sic) de los intereses de la empresa EMGESA y su aseguradora».

Se consideró que con dicho comportamiento presuntamente se había incurrido en una falta disciplinaria gravísima, de conformidad con el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 413 del Código Penal, que tipifica el delito de prevaricato por acción y se determinó que su ejecución habría ocurrido a título de dolo22. • El 16 de septiembre de 2015 fue variado el pliego de cargos, para precisar que según las pruebas aportadas por el Tribunal Administrativo del Cauca, Corporación que tramitaba la demanda que en el ejercicio del medio de control 19 Véanse folios 194 a 197 del cuaderno principal 2. 20 Véanse folios 258 a 260 del cuaderno principal 2. 21 Véanse folios 347 a 357 del cuaderno principal 2. 22 Véanse folios 400 del cuaderno principal 2 y 401 a 425 del cuaderno principal 3.

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de nulidad y restablecimiento del derecho formuló EMGESA en contra de los actos expedidos en el procedimiento de jurisdicción coactiva, el recurso de reconsideración que EMGESA interpuso en contra de la resolución que liquidó la obligación se había presentado oportunamente23. • El 29 de enero de 2016 fue declarado disciplinariamente responsable y sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de trece (13) años, tras ratificar la gravedad de la falta disciplinaria y el grado de culpabilidad con el cual se ejecutó. La autoridad disciplinaria encontró acreditado que el 3 de octubre de 2011 la tesorería de Caloto expidió la Resolución 045, que impuso la sanción de aforo y liquidó los intereses moratorios en contra de EMGESA S.A. E.S.P., por el impuesto de industria y comercio y sus complementarios de avisos y tableros por el hecho generador de comercialización para las vigencias 2006 a 2009; y que de conformidad con el Estatuto Tributario, en contra de dicho acto procedía el recurso de reconsideración, que se debía interponer dentro de los 2 meses siguientes a la notificación de la decisión. Advirtió que, como la Resolución 045 se notificó el 7 de octubre de 2011, EMGESA tenía hasta el 7 de diciembre del mismo año para presentar el recurso de reconsideración. También se probó que el escrito contentivo del referido recurso no se pudo presentar, pues el 7 de diciembre de 2011 la administración laboró hasta las 2 p.m., de lo que quedó constancia en una declaración extrajuicio de quien debía radicarlo; además, se envió vía correo electrónico y, finalmente, se entregó el 9 de diciembre de 2011.

Sumado a ello, en audiencia inicial del 4 de marzo de 2015, en el radicado 19001-23-33-2012-00401-00 el Tribunal Administrativo del Cauca consideró que el recurso de reconsideración se había interpuesto de manera oportuna; de allí que, cuando EMGESA propuso excepciones en contra de la Resolución 070 de 2011, que libró mandamiento de pago, el señor Toloza Celis debió declararlas probadas; no obstante, ordenó seguir adelante con la ejecución. Señaló que las razones por las que se declaró no probada la excepción de falta de ejecutoria del título resultaban contrarias a la ley tributaria, pues para cuando se libró mandamiento de pago la Resolución 045 de 2011 no se encontraba ejecutoriada y así debió declararlo el tesorero; a pesar de ello, no solo se continuó con el trámite, sino que inclusive se remataron las sumas embargadas, en perjuicio de la aseguradora de EMGESA.

Concluyó que lo anterior permitía estructurar objetivamente el tipo penal de prevaricato por acción y que el dolo en la ejecución del comportamiento provenía de la consciencia del disciplinado de la irregularidad del procedimiento que adelantaba, que resultaba en una evidente trasgresión de la normativa tributaria24. 23 Véanse folios 485 a 514 del cuaderno principal 3. 24 Véanse folios 539 a 582 del cuaderno principal 3.

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 • Esta decisión se confirmó el 28 de noviembre de 2016 por la Procuraduría Provincial de Popayán, quien ratificó que el disciplinado actuó de forma manifiestamente contraria a la ley, porque no se pronunció en relación con el recurso de reconsideración interpuesto por EMGESA e, inclusive, finalizó el procedimiento de jurisdicción coactiva; conducta con la cual lesionó sus deberes funcionales y en la que su comportamiento fue doloso, pues tuvo el conocimiento de las consecuencias de su actuación y, pese a ello, direccionó su comportamiento hacia la conducta contraria a las normas tributarias25.

El análisis de la actuación sancionatoria, en perspectiva del control jurisdiccional integral, llevó al Tribunal Administrativo del Cauca a concluir que no se satisfizo la exigencia de tipicidad del comportamiento, pues lo reprochado al demandante consistió en no resolver las excepciones que EMGESA S.A. E.S.P. formuló en contra de la resolución que libró mandamiento de pago, lo que resultaba contrario a la realidad, teniendo en cuenta que la excepción que se propuso fue la de «inexistencia del título»; mientras que la «falta de ejecutoria del título» solo se propuso cuando se presentó el recurso de reposición en contra del acto que declaró no probadas las excepciones.

Para la demandada, por el contrario, la adecuación típica del comportamiento se realizó conforme a las exigencias de la normativa disciplinaria, pues resultó claro que el recurso de reconsideración en contra de la resolución que liquidó la obligación se interpuso en término, de allí que, cuando se atacó el mandamiento de pago, se debió declarar probada la excepción, pues la Resolución 045 de 2011 no se encontraba ejecutoriada; que no resolver en ese sentido resultó en un comportamiento contrario a las normas tributarias, sustancialmente ilícito y sancionable a título de dolo.

En punto al análisis de la tipicidad, la Sala suscribe la conclusión del Tribunal Administrativo del Cauca, pues lo cierto es que no se observa que, al resolver sobre las excepciones propuestas en contra de la resolución que libró mandamiento de pago, el señor Toloza Celis hubiese expedido un acto manifiestamente contrario a la ley. En el procedimiento de cobro coactivo que subyace a la actuación disciplinaria, el 3 de octubre de 2011, se expidió la Resolución 045, «[p]or medio de la cual se liquidan de aforo y se acumulan las sanciones correspondientes por el no pago del impuesto de industria y comercio y sus complementarios avisos y tableros en la práctica del hecho generador de comercialización, efectuada a EMGESA S.A. E.S.P. por las vigencias 2006, 2007, 2008 y 2009»26.

Según el artículo 720 del Estatuto Tributario, en contra de dicho acto procede el recurso de reconsideración, que se debe interponer dentro de los dos (2) meses 25 Véanse folios 603 a 623 del cuaderno principal 4. 26 Véanse folios 298 a 308 del cuaderno principal 2. Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 siguientes a la notificación de la decisión27.

De allí que, según lo que consta en el expediente, la resolución 045 de 2011 se notificó a EMGESA el 7 de octubre de 201128, por lo cual el término para interponer el recurso de reconsideración fenecía el 7 de diciembre del mismo año. Se encuentra acreditado que el 9 de diciembre de 2011 fue radicado de manera física un escrito con el asunto «Recurso de reconsideración contra la Resolución 045 del 3 de octubre de 2011 (…)» y que este mismo se presentó vía correo electrónico el 7 de diciembre de 2011 a las 3:41 y a las 4:55 p.m.29, acompañado en aquella ocasión de una declaración extrajuicio según la cual se intentó radicar el escrito a las 3:50 p.m., pero no fue posible porque la administración municipal laboró hasta las 2:00 p.m.30.

A continuación, se expidió la Resolución 068 del 9 de diciembre de 2011, «[p]or medio de la cual se ratifica en todas sus partes y se declara la ejecutoria de la Resolución nro. 045 de octubre 3 de 2011 (…)», en la cual se consideró que el lapso de dos meses feneció el 7 de diciembre de 2011, sin que EMGESA pagara o presentara recurso de reconsideración31.

Con fundamento en ello, se expidieron las Resoluciones 069 del 13 de diciembre de 2011 –que decretó medidas previas de embargo–32 y 070 de la misma fecha, que libró mandamiento de pago33. En contra del acto que libró mandamiento de pago EMGESA S.A. propuso como excepción la «falta de título ejecutivo», con fundamento en el numeral 7 del artículo 831 de Estatuto Tributario, al considerar que la empresa no había recibido ningún acto de liquidación oficial por parte del municipio de Caloto y que, en consecuencia, no existía una obligación clara, expresa y exigible a su cargo34.

Entre tanto, el demandante se posesionó como tesorero de Caloto el 1 de enero de 201235, luego de lo cual, mediante Resolución 004 del 14 del mismo mes y año resolvió las excepciones que EMGESA propuso en contra del acto que libró mandamiento de pago. En esta oportunidad, declaró no probada la excepción de «falta de título ejecutivo» al considerar, como lo hiciera la funcionaria que lo precedió, que la Resolución 045 de 2011 quedó ejecutoriada en los términos del artículo 829 del Estatuto Tributario, porque al 7 de diciembre de 2011 la deudora no había interpuesto el recurso de reconsideración36. 27 Decreto 624 de 1989. «Artículo 720 [modificado por el artículo 67 de la Ley 6 de 1992].

Recursos contra los actos de la administración tributaria. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este Estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el Recurso de Reconsideración. El recurso de reconsideración, salvo norma expresa en contrario, deberá interponerse ante la oficina competente, para conocer los recursos tributarios, de la Administración de Impuestos que hubiere practicado el acto respectivo, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del mismo.

(…)». 28 Véase folio 180 del cuaderno «proceso disciplinario 4». 29 Véanse folios 54-55 del cuaderno «proceso disciplinario 3». 30 Véase folio 56 del cuaderno «proceso disciplinario 3». 31 Véanse folios 121 a 124 del cuaderno principal 2. 32 Véanse folios 309 a 312 del cuaderno principal 2. 33 Véanse folios 313 a 316 del cuaderno principal 2. 34 Véanse folios 363 a 366 del cuaderno principal 2. 35 Véase folio 105 del cuaderno «proceso disciplinario 1». 36 Véanse folios 317 a 326 del cuaderno principal 2.

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 EMGESA S.A. interpuso recurso de reposición en contra de la anterior decisión, insistiendo en la inexistencia del título ejecutivo; esta vez, con fundamento en lo ocurrido luego de notificada la Resolución 045 de 2011, en los términos en que se relató previamente (esto es, lo ocurrido el 7 de diciembre de 2011 y la posterior radicación física del escrito de reconsideración el 9 del mismo mes y año)37.

El tesorero de Caloto expidió la Resolución 012 del 1 de marzo de 2012, que resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 004 del 14 de enero del mismo año, en la cual reiteró que sí existía título ejecutivo y que por esa razón no se declaraba probada la excepción38. ¿Constituyen las Resoluciones 004 del 14 de enero y 012 del 1 de marzo de 2012 actos manifiestamente contrarios a la ley? La demandada consideró que sí y que, por ello, el señor Toloza Celis había incurrido en una conducta descrita en la ley como delito, concretamente, en prevaricato por acción. En su escrito de apelación, insiste en que bastaba para la configuración del tipo disciplinario que el demandante se abstuviera de dar curso a la excepción que formuló EMGESA S.A. en el trámite coactivo.

No es de recibo para la Sala el anterior argumento, pues dicho planteamiento conduce a las mismas dudas con base en las cuales el Tribunal Administrativo del Cauca concluyó que el juicio de tipicidad no fue adecuado, porque lo cierto es que la excepción formulada por la empresa deudora sí fue resuelta por el demandante y de ello dan cuenta las resoluciones referenciadas previamente.

Otra cosa era la latente discusión en torno a la radicación del recurso de reconsideración que se interpuso en contra de la Resolución 045 de 2011, circunstancia que, en efecto, podría haber afectado la ejecutoria de dicho acto y, por tanto, la existencia del título ejecutivo, pero que no constituyó ni la excepción ni el argumento con el cual EMGESA atacó la Resolución 070 de 2011, que libró mandamiento de pago.

Las dudas en torno a la oportunidad del recurso de reconsideración se resolvieron en sede jurisdiccional, aproximadamente 3 años después, en virtud del proceso que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió EMGESA S.A. en contra del municipio de Caloto. En efecto, en la audiencia inicial del 4 de marzo de 2015, celebrada en el radicado 19001-23-33-003-2012-00401-00 el Tribunal Administrativo del Cauca había declarado probada la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento del recurso de reconsideración; pero en la misma diligencia revocó esta decisión, luego de evaluar nuevamente las pruebas y de escuchar la intervención de la demandante y del Ministerio Público39. 37 Véanse folios 248 a 257 del cuaderno principal 2. 38 Véanse folios 330 a 334 del cuaderno principal 2. 39 Véanse folios 481 a 483 del cuaderno principal 3.

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 No obstante, para enero de 2012, fecha en la cual el demandante asumió el cargo de tesorero y a partir de cuando conoció el procedimiento de jurisdicción coactiva que se adelantaba en contra de EMGESA S.A., era clara la existencia de (i) un acto que liquidó la obligación, (ii) uno que declaró su ejecutoria y (iii) uno que libró mandamiento de pago.

Con esa información, resolvió, con apego a la normativa del Estatuto Tributario, declarar no probada la excepción de «falta de título ejecutivo», pues lo cierto es que según el recuento del trámite, la Resolución 045 de 2011 quedó ejecutoriada en los términos del artículo 829, numeral 2, del Estatuto Tributario40. Se insiste, como se hiciera en la sentencia apelada, en que la excepción formulada –y debidamente resuelta– consistió en la «falta de título ejecutivo» y no en la «falta de ejecutoria del título».

Ambas están previstas como excepciones en el artículo 831 del Estatuto Tributario41 y constituyen dos formas distintas de oponerse al mandamiento de pago: la primera objeta la existencia del acto contentivo de la obligación y la segunda su producción de efectos. Este aspecto resultaba determinante en la estructura de la responsabilidad disciplinaria, por dos razones: primero, porque la demandada partió de que el señor Toloza Celis debió declarar probada la excepción que formuló EMGESA; y, segundo, porque esta situación fue el fundamento para concluir en los actos sancionatorios que el entonces tesorero expidió unas resoluciones manifiestamente contrarias a la ley tributaria.

El estudio de ambos puntos lleva a la Sala a compartir la decisión apelada, pues, en el primer caso, si el tesorero de Caloto hubiese declarado probada la excepción que propuso EMGESA S.A. habría actuado de forma contraria a la realidad del procedimiento, pues lo cierto es que el título, contenido en la Resolución 045 de 2011, sí existía. Y, en el segundo caso, porque lo acreditado en la actuación disciplinaria, en el trámite de cobro coactivo y en este proceso es que en la expedición de las resoluciones que se pronunciaron sobre las excepciones y resolvieron el recurso de reposición no se obró de manera contraria a la normativa tributaria, precisamente, porque el trámite que el demandante recibió cuando asumió el cargo de tesorero daba cuenta de que, según las disposiciones tributarias, lo procedente era seguir adelante con la ejecución de la obligación de que EMGESA S.A. era deudora. 40 Decreto 624 de 1989. «Artículo 829 Ejecutoria de los actos.

Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo: (…) 2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. (…)». 41 Decreto 624 de 1989. «Artículo 831. Excepciones. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1.

El pago efectivo. 2. La existencia de acuerdo de pago. 3. La de falta de ejecutoria del título. 4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6.

La prescripción de la acción de cobro, y 7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió» (subrayas de la Sala). Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Recuérdese que la normativa disciplinaria exige, para concluir con una sanción, que, configurada una posible conducta irregular, esta se encuadre típicamente y, además, lesione el deber funcional y se advierta dolo o culpa (en sus distintas modalidades) en su ejecución. Y en efecto, una mirada general sobre el procedimiento de cobro coactivo que se adelantaba ante la tesorería de Caloto podría haber dado cuenta de alguna irregularidad en el trámite para constituir el título ejecutivo, si se hubiese enervado la discusión en relación con el recurso de reconsideración cuando se expidió la Resolución 068 de 2011, pues en esta se indicó que la Resolución 045 cobraba ejecutoria.

Pero esa aparente irregularidad, que en términos del Estatuto Tributario configuraría un medio exceptivo, no correspondió a la que, según se extrae de los actos demandados, debió declarar probada el señor Toloza Celis. La actuación que le correspondía adelantar se agotó, en ese punto, con la expedición de las Resoluciones 004 del 14 de enero y 012 del 1 de marzo de 2012 y tales actos no resultaron contrarios a la normativa tributaria ni se alejaron de lo que entonces se encontraba acreditado en el expediente administrativo.

Que la jurisdicción de lo contencioso administrativo determinara, posteriormente, que EMGESA presentó oportunamente el recurso de reconsideración es una circunstancia que mal podría emplearse para endilgar responsabilidad al demandante, pues la discusión sobre las causales de nulidad de un acto no activa un juicio disciplinario hacia quien lo expidió y menos podría concluirse, en ese sentido, que la actuación del señor Toloza Celis al expedir las resoluciones 004 del 14 de enero y 012 del 1 de marzo de 2012 se encuadrara en el tipo penal de prevaricato por acción. Según en numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, constituye falta disciplinaria gravísima «[r]ealizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo» (subrayado de la Sala).

Como la demandada consideró que esta disposición se complementaba con el tipo penal de prevaricato por acción, era fundamental que en la actuación del demandante se advirtiera: (i) la expedición de una resolución, dictamen o concepto y (ii) que este resultara manifiestamente contrario a la ley, elementos que objetivamente configuran el delito del artículo 413 de la Ley 599 de 200042.

Lo anterior no ocurrió en el caso concreto y, por ello, el juicio de adecuación típica no se realizó en debida forma, porque no se acreditó la manifiesta contrariedad a la ley en las resoluciones que el demandante expidió, por dos razones: (i) porque sí resolvió sobre la excepción que EMGESA S.A. formuló en contra del mandamiento de pago y (ii) porque la discusión sobre la oportunidad del recurso de 42 Ley 599 de 2000. «Artículo 413.

Prevaricato por acción. El servidor público que profiera resolución, dictamen o concepto manifiestamente contrario a la ley, incurrirá en prisión de cuarenta y ocho (48) a ciento cuarenta y cuatro (144) meses, multa de sesenta y seis punto sesenta y seis (66.66) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de ochenta (80) a ciento cuarenta y cuatro (144) meses».

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 reconsideración solo se expuso al recurrir la Resolución 004 de 2012, invocando la misma excepción de «ausencia de título»; punto que se encontraba superado en el trámite de cobro coactivo y que solo tuvo un resultado diferente cuando se sometió al estudio del juez de lo contencioso administrativo por parte de la empresa ejecutada.

En virtud de lo expuesto, la Sala concluye que en la actuación disciplinaria no se acreditó el elemento de tipicidad, lo que excluye el análisis de los demás elementos de la responsabilidad disciplinaria. Por ello, resulta procedente confirmar la sentencia apelada, en cuanto a la declaratoria de nulidad de los actos demandados. De la condena en costas en ambas instancias La demandada solicitó que se revoque la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo del Cauca, pues, para su procedencia, era necesario que se demostrara su causación, en virtud del criterio objetivo-valorativo acogido por el Consejo de Estado; mismo que no se cumplió porque el Tribunal se limitó a fijar una suma que «(…) no es el reflejo de la comprobación de los gastos ordinarios del vencedor dentro del proceso o por lo menos así no se precisa de lo expuesto en la parte considerativa ni resolutiva del fallo (…)».

En este punto, cabe indicar que para cuando se profirió al sentencia apelada (5 de mayo de 2022) ya se encontraba vigente el artículo 47 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021. Esta disposición adicionó un inciso al artículo 188 de la Ley 14537 de 2011, según el cual la condena en costas es viable siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamentación legal.

La Sala echa de menos un análisis en ese sentido en la providencia del Tribunal Administrativo del Cauca; por el contrario, se encuentra que la parte vencida manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses. Las mismas consideraciones se pueden trasladar a esta instancia, pues aunque se confirmará la sentencia apelada, no se observa carencia de fundamentación legal en las intervenciones de la Procuraduría General de la Nación. Por ello, se revocará la condena de primera instancia por este concepto y no se impondrá en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR el ordinal TERCERO de la sentencia proferida el cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Cauca.

En consecuencia, no imponer condena en costas de primera instancia. Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Segundo. CONFIRMAR los demás ordinales de la sentencia proferida el cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Cauca.

Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto. RECONOCER personería al abogado Didier Orlando Álvarez Hernández, identificado con la cédula de ciudadanía 76.315.769 y portador de la tarjeta profesional 312.003 del C.S. de la J., para representar los intereses de la Procuraduría General de la Nación, conforme al poder que obra en el índice 00010 de SAMAI.

Quinto. Devolver el expediente al Tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente