Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 5 de febrero de 2024 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04688-01 Demandante: Elsa Gladys Peña Plata Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional Síntesis del caso: La parte actora enjuició la providencia de segunda instancia que revocó la decisión de primer grado que accedió a las pretensiones de la demanda dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se reclamó la reliquidación y reajuste de una pensión de gracia de una docente.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia de 5 de octubre de 2023, por la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional2. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3.
Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Fallo de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 28 de agosto de 2023, Elsa Gladys Peña Plata, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, igualdad, acceso a la administración de justicia, así como de los principios de seguridad jurídica y prevalencia del derecho sustancial, con ocasión de la Sentencia de 11 de agosto de 2023, proferida por la autoridad accionada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-014-2016-00024-01. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo No. 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. ( )” Radicación: 11001-03-15-000-2023-04688-01 Demandante: Elsa Gladys Peña Plata Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 “1. – TUTELAR los Derechos Fundamentales de prevalencia del derecho sustancial, debido proceso, igualdad, justicia, seguridad jurídica, entre otros de la accionante de la referencia, los cuales están siendo vulnerados. 2. – DECLARAR que con la SENTENCIA PROFERIDA EL ONCE (11) DE AGOSTO DE DOS MIL VEINTITRES (2023) POR LA SALA DE DECISIÓN No. 3 DEL H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA, dentro del MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 15001-3333-014-2016-00024-01, adelantado en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, se incurrió en VIA DE HECHO Y/O DECISIÓN ILEGITIMA por violación de los derechos fundamentales de prevalencia del derecho sustancial, debido proceso, igualdad, justicia, seguridad jurídica, entre otros. 3. – Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR DEJAR SIN EFECTO LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA PROFERIDA EL ONCE (11) DE AGOSTO DE DOS MIL VEINTITRES (2023) POR LA SALA DE DECISIÓN No. 5 del H. Tribunal ADMINISTRATIVO DE BOYACA, dentro del MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 15001-3333-014-2016-00024-01, adelantado en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP. 4. – Que la SALA DE DECISIÓN No. 3 DEL H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA, expida la Sentencia de Segunda Instancia por medio de la cual CONFIRMA el FALLO DE PRIMERA INSTANCIA, proferido por el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Tunja, accediendo a las pretensiones y condenas de la demanda.” 3.
Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Elsa Gladys Peña Plata se desempeñó en el servicio público educativo desde el 17 de julio de 1978 hasta el 24 de mayo de 2005, fecha en la que adquirió su status de pensionada. 5. 2) Mediante Resolución No. 39346 de 10 de agosto de 2006, la Cajanal EICE reconoció y ordenó el pago de una pensión vitalicia de jubilación a la demandante3. 6. 3) La señora Peña Plata inició un proceso ejecutivo laboral contra el departamento de Boyacá – Secretaría de Educación, del que conoció el Juzgado 2 Laboral de Circuito de Tunja4.
Autoridad que ordenó librar mandamiento de pago ejecutivo contra el demandado por el no pago del sobresueldo del 20% a la demandante desde el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008. 7. 4) El 24 de junio de 2015, la señora Peña Plata solicitó la reliquidación de su pensión gracia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión 3 A través de la Resolución No. 47664 de 16 de septiembre de 2008, se reliquidó y reajusto la pensión de Elsa Gladys Peña Plata para incluir en la misma factores salariales tales como horas extras, prima de alimentación, de vacaciones y de navidad. 4 Rad. 15001-31-05-002-2011-00348-00 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04688-01 Demandante: Elsa Gladys Peña Plata Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Autoridad que, a través de la Resolución No. RDP 045079 de 30 de octubre de 2015, negó lo solicitado, tras corroborar que no se aportó el certificado de factores salariales en el que se acreditara el pagó del mencionado sobresueldo. 8. 5) Contra la anterior decisión la accionante presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante Resolución RDP 003340 de 29 de enero de 2016, que confirmó la decisión apelada.
Por tal razón, Elsa Gladys Peña Plata presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra dichos actos administrativos. 9. 6) Mediante Sentencia de 8 de mayo de 2017, el Juzgado 14 Administrativo de Tunja5 accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó a la UGPP, a título de restablecimiento del derecho, reliquidar la pensión gracia reconocida a la demandante con la inclusión del sobre sueldo del 20%. 10.
Como fundamento de su decisión indicó que encontró probado que el Juzgado 2 Laboral de Circuito de Tunja adelantó un proceso ejecutivo en el cual ordenó librar mandamiento de pago contra el departamento de Boyacá - Secretaría de Educación, por concepto de sobresueldo del 20% durante el 1 de enero de 2004 al 30 de diciembre de 2008, y que la entidad pagó lo ordenado.
Por ende, comoquiera que dicho factor salarial no fue tenido en cuenta en la liquidación de la pensión gracia de la demandante, debía ser incluido en la misma de conformidad con el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades. 11. 7) La anterior decisión fue apelada por la UGPP y, en Sentencia de 11 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá revocó la decisión de primer grado, tras determinar que la demandante no acreditó haber percibido dicho factor salarial (sobresueldo) de conformidad con lo establecido por el artículo 7 de la Ley 50 de 1886, esto es, a través de documento idóneo que, para el caso en concreto, debía haber sido el expedido por la entidad empleadora. 12.
Como fundamento de la vulneración, la parte actora indicó que la decisión enjuiciada incurrió en defecto fáctico por desconocer el valor de la prueba aportada del proceso ejecutivo laboral, la cual demostraba el pago del sobresueldo del 20% que le fue reconocido a la demandante y que debía tenerse en cuenta en su pensión gracia. 5 Rad. 15001-33-33-014-2016-00024-00 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04688-01 Demandante: Elsa Gladys Peña Plata Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 13. Adujo que no se requerían más pruebas que las aportadas en el proceso ordinario para que el Tribunal confirmara la decisión de primer grado por lo que afirmó que la autoridad enjuiciada valoró de forma sesgada y limitada el acervo probatorio. 1.2.
Fallo de primera instancia e impugnación 14. Mediante Sentencia de 5 de octubre de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. Para ello, manifestó que la parte actora pretendió utilizar la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario.
A su vez, indicó que no observó una actuación arbitraria o por fuera de los limites del principio de autonomía judicial por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá en la decisión enjuiciada. 15. Afirmó que la parte actora pretendió que el juez de tutela realizara un nuevo examen integral de las pruebas aportadas al proceso ordinario, pues se encontraba en desacuerdo con la valoración realizada por la autoridad accionada.
De esta manera, expresó que el debate planteado era solamente legal, pues recaía en la interpretación de los artículos 165 del Código General del Proceso y 7 de la Ley 50 de 1886, aspectos abordados por la autoridad accionada en la decisión enjuiciada. 16. Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora presentó escrito de impugnación, en el que indicó que la decisión enjuiciada había incurrido en defecto fáctico pues las pruebas aportadas fueron valoradas indebidamente tras no realizarse un “análisis crítico” de las mismas, lo que a su juicio generó la vulneración a sus derechos fundamentales.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Conclusiones. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial6 17. La Sala confirmará la Sentencia de tutela de primera instancia, a través de la cual se declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional, por las razones que se pasan a explicar: 6 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-66 de 2019.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04688-01 Demandante: Elsa Gladys Peña Plata Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 18. Para la Corte Constitucional, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales.
En consecuencia, el juez debe analizar (se trascribe): “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales” 7. 19.
Además, ha sostenido que, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales8. 20. En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de 2 elementos: la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela9 y que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una nueva instancia10;y que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad11. 21.
Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional12. 22. En esa medida, se comparte la postura asumida por la Sección Primera del Consejo de Estado, según la cual no se superó el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la parte actora no desplegó la carga argumentativa que justificara la intervención del juez de tutela y, en 7 Corte Constitucional, Sentencias SU 573 de 2019, SU 128 de 2021 y SU 215 de 2022. 8 Ibidem. 9 Consejo de Estado.
Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 10 Ídem.
“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 11 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 12 Corte Constitucional, Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04688-01 Demandante: Elsa Gladys Peña Plata Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 ese orden, logró advertirse que lo pretendido fue someter su pleito a una instancia adicional, pues se limitó a establecer su postura y mencionar que la autoridad accionada valoró inadecuadamente la prueba proveniente de un proceso ejecutivo laboral, con la que buscaba probar que fue beneficiaria del sobresueldo del 20% como factor salarial que no fue tenido en cuenta en su liquidación pensional. 23.
No obstante, el Tribunal, en la decisión enjuiciada, de conformidad con el principio de autonomía judicial y con la suficiente carga argumentativa, explicó la razón por la que dicha prueba no era idónea para demostrar que a la demandante se le otorgó el sobresueldo del 20% previo a adquirir su pensión gracia (se trascribe): “58. La Sala advierte que en forma pacífica y unificada el Consejo de Estado ha expuesto que la pensión gracia, dada su especial regulación (i) se liquida con el promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su status pensional; y (ii) no puede ser reliquidada con valores percibidos con posterioridad a la adquisición del derecho, pues tal condición, vulnera las normas especiales que rigen la materia. 59.
Ahora, desde el punto de vista probatorio, la liquidación de la pensión gracia, está atado a que el aspirante demuestre que devengó el factor salarial que pretende se incluya en la mesada final, debiéndose acreditar que durante el año anterior al status percibió tal emolumento, a través del medio de prueba conducente. 60. En principio, tal cuestión, puede ser acreditada mediante cualquier medio probatorio conforme el Capítulo IX de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 165 del Código General del Proceso. 61.
No obstante, esa libertad probatoria en el caso de los haberes salariales que deben hacer parte de la pensión gracia, se limita conforme con lo previsto en el artículo 7° de la Ley 50 de 1886 “Que fija reglas sobre concesión de pensiones y jubilación, en donde establece: “Art. 7°. No es admisible la prueba testimonial para comprobar hechos que debe constar por documentos o por pruebas preestablecidas por las leyes.
Así los servicios de un militar, los cuales deben comprobarse con su hoja de servicios debidamente formada y calificada; los empleos que haya tenido un ciudadano, los cuales deben constar de los respectivos nombramientos; los servicios de un individuo, que deben constar en los actos oficiales que ejecutara y de que debió quedar prueba escrita; y todos los hechos de la misma naturaleza, deben probarse con los respectivos documentos o sus copias auténticas.” 62.
Así, lo atinente a los hechos relacionados con el servicio prestado por un individuo y los actos de la misma naturaleza, incluyendo los factores salariales devengados deben ser acreditados a través de la certificación expedida por la entidad respectiva (jefe de personal) o con los actos administrativos expedidos por el respectivo pagador.
(…) la Sala advierte que, conforme a la documental allegada al expediente, no se acreditó que la demandante devengó el aludido sobresueldo durante el año anterior al status, pues no se aportó el documento idóneo que así lo demostrara, para el efecto, sería la certificación de factores salariales devengados en la que se demostrara que había devengado el sobresueldo del 20%, la cual debía ser expedida por el Representante Legal del ente Radicación: 11001-03-15-000-2023-04688-01 Demandante: Elsa Gladys Peña Plata Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 territorial y/o pagador de la entidad, sin embargo, dicho documento no se evidencia dentro del material probatorio allegado. 95. Lo anterior por cuanto, fundamentó su solicitud en la certificación expedida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja, en la que se indicó que, la demandante adelantó un proceso ejecutivo bajo el radicado 2011-00348 para obtener el pago forzado del sobresueldo del 20%, y que, a través del auto del 27 de octubre de 2011, se libró mandamiento ejecutivo por tal concepto, para que le fuera pagado lo correspondiente al periodo comprendido entre el 1° de enero de 2004 y el 30 de diciembre de 2008. 96.
Es así que, la referida providencia libró mandamiento de pago por los valores que el Despacho referido consideró ajustados a derecho; sin embargo, tal decisión no tiene la suficiencia para demostrar que la señora Elsa Gladys Peña Plata, devengó el sobresueldo que pretende incorporar a su pensión gracia, dado que, tal cuestión debe ser demostrada a través de los medios de prueba establecidos en la Ley 50 de 1886, así mismo, no cumplió con lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso, que señala que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho, en el presente caso, la parte demandante, debía haber allegado la documental que demostrara en efecto, devengaba el sobresueldo del 20%, como ya se indicó para el caos sería la certificación de factores salariales expedido por la persona competente. 97.
En tal virtud, no se acreditó el presupuesto necesario para derivar del mismo el reconocimiento de la reliquidación de la pensión gracia, al no demostrarse mediante documento idóneo que la demandante devengo el sobresueldo del 20% durante el año anterior a su status pensional. “ 24. En virtud de lo anterior, debe señalarse que no se evidenció la necesidad de la intervención del juez de tutela en un asunto que ya fue resuelto por el juez natural.
En ese orden, se reitera que lo pretendido por la accionante fue reabrir un debate legal y someterlo a una instancia adicional, pese a que el juez del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con fundamento normativo y jurisprudencial, dejó claro que los factores salariales deben acreditarse con el documento idóneo, que en el caso en concreto para el sobresueldo alegado por la parte actora, sería la certificación de factores salariales devengados expedidos por el representante legal del ente territorial y/o pagador de la entidad, no obstante dicho documento no fue aportado en el proceso ordinario. 25.
Así las cosas, se recuerda que las diferencias interpretativas que existieren entre el demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante.
Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional13. 13 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04688-01 Demandante: Elsa Gladys Peña Plata Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 2.2. Conclusiones 26. La Sala procederá a confirmar la sentencia impugnada, tras corroborar que no se superó el requisito de relevancia constitucional. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 5 de octubre de 2023, por la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional, por las razones aquí descritas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que, para interponer cualquier solicitud contra la misma, deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin14.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 14 secgeneral@consejodeestado.gov.co