Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: MÓNICA MARGARITA VEGA HERNÁNDEZ Demandado: ALFREDO RAFAEL DELUQUE ZULETA – SENADOR DE LA REPÚBLICA 2022-2026 Tema: Presupuestos formales para la admisión de la demanda de nulidad electoral.
Condiciones de procedencia para la suspensión provisional del acto de elección. Doble militancia en la modalidad de apoyo a candidatos de colectividad diferente. AUTO ADMISORIO QUE RESUELVE SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL Procede la Sala a pronunciarse sobre la admisión de la demanda contra el senador Alfredo Rafael Deluque Zuleta y la procedencia de la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto que declaró su elección. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda La ciudadana Mónica Margarita Vega Hernández, obrando en su propio nombre, instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, tendiente a obtener la nulidad del acto que declaró la elección del señor Alfredo Rafael Deluque Zuleta como senador de la República para el periodo 2022-2026, contenido en el formulario E-26 SEN de 19 de julio de 2022 y la Resolución E-3332 de la misma fecha, ambos expedidos por el Consejo Nacional Electoral. 1.1.
Hechos Relata la parte actora que el partido de la Unión por la Gente, denominado “Partido de la U”, inscribió lista al Senado de la República para las elecciones de 13 de marzo de 2022, entre quienes estuvo el señor Alfredo Rafael Deluque Zuleta, como consta Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 en el formulario E-26 SEN de 10 de diciembre de 2021.
Anota que la misma colectividad también participó para esos comicios con candidatos a la Cámara de Representantes por las circunscripciones departamentales de La Guajira y Cesar. De lo anterior, deduce que el demandado estaba obligado a respaldar durante la campaña a los aspirantes de su partido. Sin embargo, asegura que apoyó a los candidatos de Colombia Renaciente en La Guajira y en el Cesar, a los del partido Conservador, especialmente a Alfredo Ape Cuello Baute.
Considera que estas conductas proselitistas constituyen doble militancia, demostrada en fotografías y videos aportados con la demanda, que dan cuenta de publicidad compartida en vallas, murales, pendones, gorras y camisetas, al igual que la coincidencia en eventos entre el senador Deluque y los inscritos por las mencionadas organizaciones políticas. 1.2.
Normas violadas y concepto de la violación La parte actora fundamenta la doble militancia que atribuye al senador Deluque Zuleta en los artículos 107 de la Constitución Política, 2º de la Ley 1475 de 2011 y 275, numeral 8 de la Ley 1437 de 2011. Sobre esta causal de nulidad electoral, expone su evolución normativa y jurisprudencial1, desde los Actos Legislativos 1 de 2003 y 1 de 2009, instituidos con el fin de fortalecer el régimen de los partidos y movimientos políticos.
También describe las cinco (5) modalidades que la Sección Quinta del Consejo de Estado identifica2, a partir de las disposiciones vigentes que las consagran, entre las que destaca aquella que se configura por el apoyo que brindó el elegido durante la época de la campaña a candidatos de partidos diferentes al que avaló su inscripción, teniendo su colectividad aspirantes propios.
Así mismo, indicó los elementos que configuran esta prohibición, de acuerdo con la postura de la Sala Electoral3, esto es, un sujeto activo, una conducta proscrita y un elemento temporal. Sostiene que el demandado desplegó actos positivos y concretos en favor de candidatos a la Cámara de los partidos Colombia Renaciente y Conservador en los 1 Sobre el punto, hizo referencia a las sentencias proferidas dentro de los expedientes Rad. 52001- 23-31-000-2011-00666-01, Rad. 68001-23-31-000-2011-00998-01 y Rad. 13001-23-31-000-2012- 00026-01, todas el 7 de febrero de 2013 y con ponencia de la exmagistrada Susana Buitrago Valencia. 2 Citó las sentencias de 12 de noviembre de 2015, Rad. 11001-03-28-000-2014-00088-00 (Acum. 2014-00090), MP.
Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y 16 de marzo de 2017, Rad. 13001-23-33- 000-2016-00112-01, MP. Rocío Araújo Oñate. 3 Al respecto, se apoyó en las sentencias de 4 de agosto de 2016, Rad. 63001-23-33-000-2016- 00008-01, MP. Alberto Yepes Barreiro, 27 de octubre de 2016, Rad. 68001-23-33-000-2016-00043- 01, MP. Rocío Araújo Oñate, 29 de septiembre de 2016, Rad. 73001-23-33-000-2015-00806-01, MP.
Alberto Yepes Barreiro, 6 de octubre de 2016, Rad. 50001-23-33-000-2016-00077-01, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y 3 de diciembrede 2020, Rad. 11001-03-28-000-2020-00016-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 departamentos de La Guajira y Cesar, respectivamente.
Señala que estas conductas de acompañamiento no requieren ser sucesivas ni continúas, como tampoco están sujetas al triunfo electoral de quien las recibe. Adicionalmente, destaca la validez de las fotos y los videos como medios de prueba de estas actividades, soportado en un precedente de esta Sala4. 2. Solicitud de suspensión provisional Con base en lo dispuesto en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, la demandante solicita la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, para lo cual remite a las pruebas arrimadas al proceso y a la argumentación anterior frente a la “violación flagrante” a la prohibición de doble militancia en la modalidad de apoyo. 3.
Traslado de la medida cautelar solicitada De conformidad con los artículos 233 y 296 del CPACA, el Despacho del magistrado ponente corrió traslado por cinco (5) días de la solicitud de suspensión provisional del acto acusado, mediante auto de 6 de septiembre de 2022. 4. Intervención de los sujetos procesales 4.1. El apoderado del senador Alfredo Rafael Deluque Zuleta negó la doble militancia que se le endilga y por ello, solicitó a la Sala denegar la medida cautelar deprecada por la demandante.
Esgrime que la parte actora acude a maniobras argumentativas y especulaciones que distorsionan el contenido de las pruebas documentales que aporta. Subraya que el apoyo a un candidato debe ser “evidente o aflorar de bulto” para que el operador judicial cuente con los elementos de juicio que le permitan superar toda duda razonable acerca de esta causal de nulidad.
Explica que su defendido recibió el respaldo de varios movimientos, dirigentes y líderes sociales del Cesar y La Guajira, quienes por su propia cuenta decidieron reconocerlo como opción política en la región. Aduce que la campaña del senador Deluque tomó medidas para mitigar los riesgos que podía suponer la aceptación de dichos apoyos.
En tal sentido, “oportunamente hizo las advertencias a todos los sectores que lo apoyaban por fuera de su partido, en el sentido de que cualquier publicidad que se hiciera con su nombre no comprometía su apoyo a candidatos distintos a los de la U”. Particularmente, asegura que se solicitó “el cuidado de segmentar las imágenes de los candidatos, para que los intereses de los que apoyaban no se confundieran con los propios de los candidatos”. 4 Citó la sentencia de 23 de junio de 2022, Rad. 70001-23-33-000-2020-00004-03, MP.
Carlos Enrique Moreno Rubio. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Agrega que en las reuniones organizadas por colectividades políticas distintas a la suya, la participación del demandado se limitó a recibir apoyo electoral, mientras que él se abstuvo de aparecer en primer plano, abrazar o dar discursos a favor de los candidatos participantes.
En contraste, afirma que el senador Deluque acompañó a los aspirantes a la Cámara de Representantes del partido de la U e hizo presencia permanente en sus campañas. Por último, considera que la interpretación normativa que se propone en la demanda conduce al “acartonamiento de las campañas electorales y su modelación conforme a las rigideces y conveniencias de quienes, derrotados en las urnas, pretenden veladamente abrirse pasó (sic) al Congreso, a través de cuestionamientos infundados a quienes fueron elegidos como representantes del pueblo”. 4.2.
El Consejo Nacional Electoral, a través de apoderada, manifestó que la corporación no conoció solicitud de revocatoria de la inscripción del demandado como candidato. Sin perjuicio de ello, calificó como impertinente e innecesaria la medida cautelar solicitada por la parte actora, de una parte, porque la demanda se funda en señalamientos que deben ser controvertidos y probados en el curso del litigio y de otra, debido a que se afectaría el derecho fundamental de quien fue elegido por voluntad popular. 4.3.
El Ministerio Público no presentó escrito de intervención frente a la petición de suspensión provisional. Sin embargo, allegó Agencia Especial No. 023 de 15 de septiembre de 2022, por medio de la cual la señora procuradora general de la Nación releva a la procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado en el proceso de la referencia y en su lugar, designa al procurador delegado de intervención 6 de la entidad, con fundamento en las facultades previstas en el numeral 8º y el parágrafo del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional del acto de elección del demandado como senador de la República, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, el inciso final del artículo 277 del mismo estatuto procesal y el artículo 13 del Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, que corresponde al Reglamento del Consejo de Estado. 2.
Estudio sobre la admisión de la demanda Los requisitos formales de la demanda que se presenta ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo están contemplados en los artículos 162, 163 y 166 de Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA).
Estas normas imponen la obligación a la parte actora de: i) designar las partes debidamente y sus representantes; ii) expresar con precisión y claridad lo pretendido; iii) determinar los hechos y omisiones que fundamentan las pretensiones; iv) indicar los fundamentos de derecho y cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, manifestar cuáles son las normas violadas y explicar el concepto de su violación; v) solicitar la práctica de pruebas, si a bien lo tiene; vi) la estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia vii) indicar el lugar y dirección de notificaciones de las partes y viii) acompañar la demanda con los anexos correspondientes.
Así mismo, el demandante debe individualizar con precisión los actos acusados y aportar copia de ellos, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. Frente a este punto, se le permite asegurar, bajo juramento, que el acto no ha sido publicado o que su copia le fue negada, e incluso indicar que se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad.
Algunos de estos aspectos fueron objeto de modificación y adición con ocasión de la expedición de la Ley 2080 de 2021, “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”.
En este orden, en lo que tiene que ver con los requisitos de forma de la demanda, la norma dispuso: “ARTÍCULO 35. Modifíquese el numeral 7 y adiciónese un numeral al artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales.
Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.
De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado”. Conforme a lo anterior, son varios los aspectos novedosos a destacar: i) se contempla el deber de indicar el canal digital donde se notificarán las partes, y el apoderado de quien demanda, por lo que se modificó el carácter facultativo Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 inicialmente previsto en el artículo 162, numeral, 7º del CPACA; ii) se impone al demandante que, simultáneamente con la presentación de la demanda, envíe copia de ella y sus anexos por medio electrónico a los demandados, excepto en el caso en el que se soliciten medidas cautelares o se desconozca el lugar en donde estos recibirá notificaciones; lo anterior, sin perjuicio de su envío físico, cuando no se conozca el canal digital correspondiente y, iii) esta misma obligación se estableció para el actor en el caso de inadmitirse la demanda, pues, éste deberá enviar el escrito de subsanación, tanto al despacho judicial competente, como a los demandados.
De lo anterior, es claro que, si el actor no acredita el cumplimiento de los anteriores deberes a su cargo, el juez deberá inadmitir la demanda, salvo, como se precisó, en los casos en que incluyan petición de medida cautelar. Adicionalmente, tratándose de la demanda con la que se promueve el contencioso electoral, cuandoquiera que se fundamente en causales objetivas, es decir, las que tienen que ver con irregularidades en el proceso de votación o los escrutinios, el inciso segundo del artículo 139 del CPACA exige al demandante precisar las etapas o registros electorales en los que se presentaron los vicios que inciden en el acto de elección. A su turno, el artículo 281 ibídem establece un parámetro adicional de formulación de la demanda electoral, en virtud del cual no pueden acumularse causales de nulidad relativas a las calidades, requisitos e inhabilidades del elegido o nombrado (causales subjetivas), con aquellas que se funden en irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio (causales objetivas), so pena de inadmitirse, para que se presenten de manera separada, sin que se afecte la caducidad del medio de control.
Por último, el ejercicio del medio de control de nulidad electoral está sujeto a un término de caducidad previsto por el numeral 2, literal a) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 en treinta (30) días, contados a partir del momento en que se declare la elección, se publique o confirme el nombramiento, según el caso. El objetivo esencial de estas formalidades, que determinan el derecho de acción que reconoce a toda persona el artículo 228 de la Constitución Política, consiste en asegurar el debido proceso y el derecho de contradicción del demandado.
Cotejados los presupuestos formales expuestos, con la demanda presentada por la señora Mónica Margarita Vega Hernández, la Sala los encuentra satisfechos. En efecto, en primer lugar, se constató que el formulario E-26 SEN y la Resolución E- 3332, que contienen la elección del señor Alfredo Rafael Deluque Zuleta como senador de la República, fueron expedidos por el Consejo Nacional Electoral el 19 de julio de 2022, de modo que el plazo indicado para ejercer el medio de control corrió hasta el 1º de septiembre del mismo año. Por su parte, la radicación del memorial que originó el proceso fue efectuada el 29 de agosto de 2022.
Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En cuanto a los demás requisitos enunciados anteriormente, la demandante identifica con claridad las partes e informa los canales electrónicos para las notificaciones, hace una exposición suficiente de las pretensiones y sus fundamentos jurídicos, informa de manera ordenada los hechos que sustentan lo pretendido, individualiza el acto que contiene la elección que se impugna y aporta las pruebas que pretende hacer valer.
Sobre al deber previo de remitir copia de la demanda y sus anexos al demandado, se advierte que en este caso no hay lugar a su exigencia, teniendo en cuenta que se ha solicitado una medida cautelar, según lo indica el numeral 8 del artículo 162 del CPACA. En tales condiciones, es procedente admitir la demanda y ordenar las notificaciones, traslados y comunicaciones de rigor, siguiendo las directrices del artículo 277 del mismo estatuto procesal. 3.
La suspensión provisional de los efectos del acto electoral El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, admitiendo en esta tipología cualquier clase de mecanismo que el juez encuentre necesaria para garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia e impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad.
En este amplio catálogo, se contempló en el artículo 3º5, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como herencia del anterior estatuto, esto es, el Decreto 01 de 1984, el cual dedicaba el título XVII a regular esta figura, como la única cautela posible. Así las cosas, al coexistir en la actualidad, diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, teniendo siempre presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia, debe hacerse a la luz de la tutela judicial efectiva, que parte de reconocer que no solo las personas tienen el derecho de acudir a los órganos judiciales para formular su demanda, sino a que el objeto del litigio, se le proteja desde el inicio del trámite a fin de asegurar la justicia material y que la sentencia cumpla su cometido. 5 Ley 1437 de 2011.
Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (…) Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Según el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el solicitante debe cumplir los requisitos señalados en el inciso primero de dicha norma que dispone: “Art. 231.
Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…)”.
Sobre el particular, esta Corporación ha destacado que la actual regulación de esta herramienta procesal no exige la “manifiesta infracción” de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su prosperidad. En efecto, en el antiguo régimen, para el decreto de la suspensión provisional del acto acusado, la jurisprudencia de esta alta corte exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior debía ser ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y el derecho la tutela judicial efectiva.
Esta Sala, en providencia de 12 de diciembre de 20196, indicó lo siguiente: “30. Al respecto, la doctrina ha destacado7 que con la antigua codificación, - Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas, esto es, infracción grosera, de bulto, observada prima facie.
Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata”.
Acorde con lo anterior, en la actualidad, según el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las 6 Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número: 05001-23-33-000-2019-02852-01, M.P Doctora Rocío Araujo Oñate. 7 Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número: 05001-23-33-000-2019-02852-01, M.P Doctora Rocío Araujo Oñate.
Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 normas invocadas como transgredidas, a partir de la interpretación de la ley y la jurisprudencia y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, lo que implica hacer un estudio amplio, analítico y razonado, para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo caso, se trata de una decisión temporal, que no implica prejuzgamiento, según las voces del artículo 229 ibidem8.
Así mismo, aunque este presupuesto puede coincidir con el examen del fondo de la litis, debe precisarse que, por tratarse de una medida provisional, producto de un juicio preliminar, no tiene carácter definitivo, pues, de conformidad con el artículo 235 ibidem, existe la posibilidad de modificarla o revocarla y aún de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones, caso en el cual, esta debe levantarse.
De otro lado, en el contencioso electoral, para que proceda la medida de suspensión provisional, debe establecerse que el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se consideran infringidas en la demanda o en el acápite correspondiente del escrito introductorio, según lo dispone el artículo 231, aplicable a este trámite especial por remisión del artículo 296 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior en tanto el artículo 277 ibidem, norma especial para este tipo de procesos, establece que la solicitud se consignará en el mismo escrito de demanda y se resolverá en el auto admisorio, razón por la cual resulta apenas razonable y acorde con la tutela judicial efectiva que su decreto bien pueda fundarse en las razones invocadas, tanto en el libelo inicial, como en el escrito contentivo de la petición cautelar9. 4.
La doble militancia política Desde la incorporación de la prohibición de doble militancia política en la Constitución Política, a través del Acto Legislativo 01 de 2003, se ha producido al interior de la Sección una copiosa y valiosa jurisprudencia que recoge los diferentes momentos normativos en los que se ha desarrollado la figura, su finalidad y los bienes jurídicos que protege, las consecuencias que a nivel constitucional y legal le han sido asignadas, las modalidades en que se puede manifestar y los elementos que la configuran en cada hipótesis.
En tal sentido, conviene recordar que inicialmente la doble militancia se instituyó en el artículo 107 de la Carta para prohibir a los ciudadanos la pertenencia simultánea a más de un partido o movimiento político con personería jurídica. Posteriormente, con el Acto Legislativo 1 de 2009 se amplió el alcance de esta prohibición en cuanto a sus destinatarios y las conductas proscritas.
Así, se impuso a los miembros de corporaciones públicas la obligación de renunciar a la curul 12 meses antes del 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03-27-000-2013-00014-00 (20066). 9 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto de rectificación jurisprudencial del 27 de febrero de 2020, Radicación No. 17001-23-33-000-2019-00551-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 primer día de las inscripciones, cuandoquiera que decida presentarse a la siguiente elección por un partido distinto.
En desarrollo de las disposiciones constitucionales, el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 recogió las dos hipótesis del artículo 107 e implementó tres adicionales, que la jurisprudencia de esta Sala ha esquematizado10, según destinatarios y conductas proscritas, como sigue: a) Ciudadanos: pertenencia simultánea a más de un partido o movimiento político con personería jurídica. b) Candidatos en consultas: inscripción por una organización política distinta en el mismo proceso electoral. c) Miembros de corporaciones públicas de elección popular: inscripción como candidato para la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto de aquel por el cual fue elegido, a menos que renuncie a la curul antes de los 12 meses que preceden al primer día de inscripciones. d) Directivos de organizaciones políticas, candidatos y elegidos: apoyar a candidatos de organizaciones políticas diferentes a aquella en la que militan. e) Directivos de partidos y movimientos políticos con personería jurídica: inscripción como candidatos o designación como directivos de organizaciones políticas diferentes, salvo que medie renuncia a la respectiva dignidad 12 meses antes de uno u otro hecho.
En cuanto a sus consecuencias, el referido artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 y el numeral 8 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011 erigieron a la doble militancia como causal de revocatoria de inscripción de candidatos y nulidad electoral. Según destaca la Corte Constitucional11, esta restricción a la libertad de afiliación y al derecho a ser elegido se justifica en la necesidad de crear herramientas que armonicen estos postulados con el principio democrático representativo.
Con este enfoque, la doble militancia propende por el fortalecimiento de las organizaciones políticas y la disciplina partidista, al tiempo que contribuye a la formación de la voluntad popular con base en programas e ideologías, antes que en caudillismos e intereses personalistas de carácter transitorio o circunstancial. 10 Entre otras, sentencia de 19 de agosto de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2019-00808-02, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra, 20 de noviembre de 2015, Rad. 11001-03-28-000-2014-00091-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y sentencia de 4 de agosto de 2016, Rad. 63001-23-33-000-2016- 00008-01, MP. Alberto Yepes Barreiro. 11 Sentencia C-490 de 2011. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 5.
La doble militancia en la modalidad de apoyo a candidatos de organizaciones políticas distintas a la de la propia afiliación política Como se indicó, una de las formas en que se manifiesta la doble militancia política está prevista en el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2º. PROHIBICIÓN DE DOBLE MILITANCIA. (…) Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados (…)”.
De acuerdo con la norma transcrita, esta modalidad tiene por destinatarios a las directivas de una organización política, candidatos y elegidos en cargos de elección popular, quienes tienen prohibido manifestar apoyos a personas que no estén inscritas por la colectividad en donde militan. Sobre esta premisa conductual, la Sala Electoral del Consejo de Estado12 ha determinado los siguientes presupuestos para la configuración y consiguiente nulidad electoral: a) Un sujeto activo: que corresponde al directivo, candidato o elegido a quien se atribuyen los actos de apoyo político y electoral a un aspirante ajeno al partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos al que pertenece. b) Una conducta: reflejada en actos positivos, concretos e inequívocos, únicos o continuados, que demuestren el respaldo o acompañamiento a la campaña de un candidato inscrito por una organización política distinta a la de su militancia, en lugar de apoyar a aquellos avalados por esta.
Dichas manifestaciones se traducen, por lo general, mas no exclusivamente, en expresiones de favorecimiento en reuniones, eventos o espacios en los que se tenga acceso a potenciales votantes, para persuadirlos de elegir a determinada persona al cargo o curul que aspira obtener. c) Un elemento temporal: ubicado en el interregno de la campaña a un cargo o corporación de elección popular, que comienza con la inscripción del candidato y culmina el día de las votaciones.
En tales condiciones, el acervo probatorio resulta ser determinante para establecer con certeza que durante el periodo señalado el demandado desplegó actos de respaldo proselitista a un candidato inscrito por una organización política diferente a aquella que lo avaló, pese a que esta colectividad también tenía aspirantes para el respectivo cargo o corporación. 12 Ver, entre otros, auto de 25 de agosto de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00159-00, MP.
Rocío Araújo Oñate. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 6. Estudio de la medida cautelar del caso concreto La señora Mónica Margarita Vega Hernández solicita la suspensión provisional del formulario E-26 SEN y la Resolución E-3332 de 19 de julio de 2022 del Consejo Nacional Electoral, en cuanto allí se declaró la elección del señor Alfredo Rafael Deluque Zuleta como senador de la República por el partido de la U, para el periodo 2022-2026.
En tal sentido, sostiene que el demandado incurrió en doble militancia porque en la campaña para las elecciones de 13 de marzo de 2022 apoyó a candidatos a la Cámara de las circunscripciones departamentales de La Guajira y Cesar de los partidos Colombia Renaciente y Conservador, respectivamente, en franca infracción de lo dispuesto en los artículos 107 de la Constitución Política y 2º de la Ley 1475 de 2011.
Perfilado de esta forma el asunto y considerando el marco normativo y conceptual precedente, prosigue la Sala a analizar la solicitud de suspensión provisional de los mencionados actos. Con tal propósito, resulta indispensable verificar los presupuestos que configuran la modalidad de doble militancia que interesa al caso concreto, a partir de lo probado con los documentos aportados con la solicitud.
En primer lugar, está acreditado con el formulario “E-6 CT” correspondiente que el partido de la U inscribió listas de candidatos a la Cámara de Representantes del departamento de La Guajira. A su turno, se constata con el mismo medio probatorio que el partido Colombia Renaciente tuvo aspirantes a la Cámara de La Guajira, incluidos Jorge Alberto Cerchiaro Figueroa, quien resultó elegido, y Teresa de Jesús Iguarán Fernández.
Por otra parte, consta en el expediente que el partido Conservador inscribió candidatos a dicha corporación en el departamento del Cesar, entre quienes figura el hoy representante Alfredo Ape Cuello, señalado de forma particular por la demandante como destinatario del respaldo en esa circunscripción. Sin embargo, no fue allegada prueba alguna con relación a la respectiva lista de candidatos del partido de la U. En segundo lugar, la parte actora aspira a demostrar con pruebas documentales el apoyo del senador Deluque a candidatos ajenos a su partido.
De una parte, se observan veintiún (21) fotografías, que para mejor comprensión se clasifican así: a) Una (1) fotografía y tres (3) capturas de pantalla de la red social Instagram, de los usuarios “sandracujia” y “luisecujiam”, aparentemente tomadas en un evento político en la ciudad de Valledupar, en las que la demandante identifica a Alfredo Ape Cuello, el entonces candidato al Senado Alfredo Deluque y la señora Sandra Cujia.
En lo que atañe al demandado, estaría en dos de ellas, en una, de pie, a un costado de los mencionados señores, vistiendo camiseta, gorra y tapabocas amarillo, y en otra, saludando a los asistentes, como se muestra a continuación: Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 b) Cinco (5) capturas de pantalla de los usuarios “jorgecercharf” y “chemita_salas” en la red social Instagram, de las que la parte actora destaca la propaganda conjunta del candidato No. 3 del partido de la U al Senado, es decir, Alfredo Deluque, y del candidato No. 103 del partido Colombia Renaciente, Jorge Alberto Cerchiaro Figueroa13, así: 13 Aunque en las piezas publicitarias y en Instagram el primer apellido de este candidato se escribe “Cerchar”, se prefiere la escritura consignada en el formulario E-6 correspondiente a su inscripción como candidato, en el que se lee “Cerchiaro”.
Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 c) Doce (12) fotografías y capturas de pantalla14 con vallas, murales y pendón con publicidad conjunta del candidato al Senado Alfredo Deluque (No. 3 del partido de la U) con los postulados a la Cámara por La Guajira Teresa “Pinina” Iguarán (No. 102) y Jorge “Cerchar” (No. 103) de Colombia Renaciente, según registran las siguientes imágenes: 14 Como la mayoría de ellas corresponden de forma repetida al mismo elemento publicitario, se incorpora en la providencia una de cada ejemplar.
Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Adicionalmente, se anexaron a la demanda tres (3) archivos de video, el primero y el segundo, con idéntico contenido y una duración de 1 minuto y 4 segundos, corresponde a una “historia” de Instagram del usuario “laurandriolis”, que menciona la cuenta “@deluque”.
Allí se ve a una mujer que porta una camiseta con propaganda de la candidata Iguarán, No. 102, a la Cámara de La Guajira por el partido Colombia Renaciente, que manifiesta al público, en términos generales, que el equipo “Adelante Mi Guajira” y la familia González Brito se comprometen con la campaña del doctor Alfredo Deluque, para contar con un guajiro en el Senado que vele por sus necesidades e intereses.
El tercer video, sin audio, se extiende por 1 minuto con 2 segundos, con origen en la cuenta de Instagram del usuario “sandracujia”, en Valledupar. En este documento se muestra a un público en recinto, a quienes se dirige principalmente una mujer. A quien sería el demandado se le ve al final del video, con camiseta amarilla, saludando a algunos asistentes.
Para contrarrestar las pruebas de la demandante, la parte demandada aportó durante el traslado de la medida cautelar los siguientes documentos: • Declaración extraprocesal, libre y espontánea, de 15 de septiembre de 2022, rendida por la señora Sandra Luz Cujia Mora, identificada con cédula de ciudadanía No. 49777744 ante el notario Segundo de Valledupar, en la que manifiesta que “en las pasadas elecciones al Congreso de la República desarrolladas en el mes de Marzo del presente año, apoye (sic) con mi grupo Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 político independiente #SomosCapaces a la Cámara de Representantes al DR ALFREDO APE CUELLO por el Partido Conservador, y al Senador de la República al DR. ALFREDO DELUQUE por el Partido de la U; y en el desarrollo de mi activismo político por estas dos campañas, realicen (sic) varias reuniones con mi equipo de trabajo y en especial la gran masiva de mis amigos la cual se llevó a cabo el día Domingo 23 de Enero del 2022 en la Ciudad de Valledupar.
Así las cosas, la presencia de los candidatos en mis reuniones obedecieron a mi libre ejercicio democrático de escogencia de candidatos, y a mi decisión personal y espontanea (sic) de invitarlos y darlos a conocer a mis familiares y amigos, los cuales nos acompañaron con su apoyo y votos”. • Dos (2) ejemplares del documento titulado “Memorando de entendimiento frente a publicidad electoral”, fechado 7 de enero de 2022, suscrito por el señor Héctor José Gamarra Toloza, en su condición de gerente de campaña de Alfredo Deluque Zuleta, en el que advierte, por una parte, que “nuestra campaña respalda únicamente las listas a Cámara de Representantes que fueron inscritas por nuestro Propio partido”.
Por otra parte, “se deja en claro que cualquier publicidad que utilice el nombre o la imagen de Alfredo Deluque al Senado en estas condiciones, con candidatos a la Cámara de Representantes diferentes a lista de su colectividad, se da exclusivamente por su cuenta de (sic) y bajo su exclusiva responsabilidad y no compromete bajo ninguna circunstancia el nombre de nuestra campaña y mucho menos, el respaldo del candidato DELUQUE ZULETA”.
Este documento fue firmado, en un caso, por el señor José Ignacio Montero el 12 de enero de 2022, como constancia de que “Comprendo y apoyaré en las condiciones expuestas” y en el otro, por un ciudadano de cuya firma no es posible dilucidar su nombre. Pues bien, del acervo probatorio que acompaña la petición cautelar, no observa la Sala los elementos que definen el apoyo positivo e indiscutible del senador demandado a campañas de candidatos de partidos diferentes al que lo avaló. En efecto, con relación al supuesto respaldo del demandado a candidatos del partido Conservador para la Cámara del Cesar, especialmente a Alfredo Ape Cuello, lo primero que echa de menos la Sala es el formulario E-6 que demuestre la inscripción de lista por el partido de la U a esa circunscripción, indispensable para sustentar la exigencia de apoyo del senador Deluque Zuleta a las campañas de sus copartidarios por esa circunscripción. En cuanto a los videos, las fotografías de eventos y material publicitario, como camisetas, gorras y pendones, lo que se advierte es la cercanía de algunos políticos y candidatos a la aspiración electoral del demandado, que pertenecen a colectividades diferentes a la suya.
Particularmente, los contenidos audiovisuales de Instagram fueron publicados por cuentas de terceros usuarios y en ninguna se Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 le ve haciendo intervenciones o manifestaciones concretas en favor de determinada persona.
Sin perjuicio de lo precisado para este caso, cabe anotar que en el video donde se encuentra el candidato Ape Cuello, del partido Conservador, el señor Deluque Zuleta aparecería, primero, de pie a un costado y después, saludando a algunos asistentes. Y en lo que atañe a Colombia Renaciente, según se expuso, el video no muestra al demandado.
En línea con lo anterior, los elementos consumibles mencionados se observan en las fotos portados por sujetos distintos al senador. Frente a las vallas que comparten propaganda del senador Deluque y los candidatos a la Cámara de La Guajira del partido Colombia Renaciente, no es posible tener certeza de su origen, ubicación, autores ni otros datos que solo se establecerán recopilando mayores elementos probatorios, por ejemplo, la información reportada por estas campañas a la autoridad competente sobre la contratación de la propaganda electoral.
De manera que únicamente con las imágenes que se conocen de esas piezas de publicidad es inviable, en esta etapa de la actuación procesal, establecer la participación del mencionado congresista en la decisión de difundirlas ni mucho menos concluir un apoyo deliberado a los candidatos que allí lo acompañan. Además, el “memorial de entendimiento” al que se hizo referencia es indicativo de la gestión preventiva de la campaña del demandado, con el ánimo de facilitar el recibimiento del apoyo de aspirantes de otras colectividades, lo cual está permitido por la ley, así como dejar en claro su respaldo a las listas inscritas por el partido de la U. De esta forma, se concluye que las pruebas hasta ahora conocidas dan cuenta del apoyo que recibió el senador Deluque desde las campañas de dos candidatos a la Cámara del partido Colombia Renaciente en La Guajira y de un movimiento político en Valledupar, mas no de actos de retribución o respuesta a ese respaldo por parte del demandado.
En consecuencia, el análisis de confrontación entre el acto acusado y las normas invocadas como violadas, esto es, los artículos 107 de la Constitución Política y 2º de la Ley 1475 de 2011, al igual que el estudio de los documentos allegados con la petición cautelar, no arrojan la infracción que justifica la suspensión provisional, en los términos del artículo 231 del CPACA.
Por lo mismo, será necesario continuar el curso del litigio, permitir el ejercicio del derecho de contradicción y recaudar mayor material probatorio para determinar la ocurrencia o no de la doble militancia que sustenta el vicio de nulidad. Sobre estas consideraciones, se negará la suspensión provisional deprecada por la parte actora.
Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 RESUELVE:
PRIMERO: ADMITIR la demanda de nulidad electoral instaurada por la ciudadana Mónica Margarita Vega Hernández contra el senador Alfredo Rafael Deluque Zuleta, cuya elección fue declarada por el Consejo Nacional Electoral a través del formulario E-26 de 19 de julio de 2022 y la Resolución E-3332 de la misma fecha. En consecuencia, se dispone: 1.
Notificar personalmente al senador Alfredo Rafael Deluque Zuleta en la forma prevista en el numeral 1º del artículo 205 del CPACA, esto es, enviando copia digital de la presente providencia a la dirección electrónica aldeluque@hotmail.com, suministrada por la parte actora. En caso de no poder efectuarse dicha diligencia, continúese con el trámite establecido en los literales b) y c) del numeral 1 del artículo 277 del CPACA. 2.
Notificar personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021, a los siguientes sujetos procesales: a) Al Consejo Nacional Electoral, por intermedio de su presidente, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 277 del CPACA. b) Al Ministerio Público, según lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 277 del CPACA.
Con este fin, tener en cuenta la Agencia Especial No. 023 de 15 de septiembre de 2022, allegada al expediente desde el despacho de la señora procuradora general de la Nación. 3. Notificar por estado a la parte actora, de acuerdo con lo previsto en el numeral 4 del artículo 277 del CPACA. 4. Correr traslado de la demanda por el término de quince (15) días, acorde con lo preceptuado en el artículo 279 del CPACA, en concordancia con el numeral 2º del artículo 205 ibídem. 5.
Requerir al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, para que dentro del término para contestar la demanda allegue los antecedentes administrativos del acto de elección acusado que resultan pertinentes para estudiar la causal de nulidad formulada por la parte actora. 6.
Informar a la comunidad sobre la existencia del proceso por medio de la página web de esta Corporación, como lo ordena el numeral 5º del artículo 277 del CPACA. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00241-00 Demandante: Mónica Margarita Vega Hernández Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 7.
Comunicar al representante legal del partido de la U para que, si a bien lo tiene, intervenga en el proceso. 8. Remitir al buzón de correo electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado copia electrónica de la presente providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, en cumplimiento al mandato del artículo 199, inciso final del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
SEGUNDO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos del formulario E-26 de 19 de julio de 2022 y la Resolución E-3332 de la misma fecha, en cuanto declaró la elección del senador Alfredo Rafael Deluque Zuleta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Reconocer personería como apoderado de la parte demandada al abogado Carlos Mario Isaza Serrano, identificado con la cédula de ciudadanía No. 17.971.535 y la tarjeta profesional No. 56055, para los efectos indicados en el poder aportado con el memorial de traslado de la medida cautelar.
CUARTO: Reconocer personería como apoderada del Consejo Nacional Electoral a la abogada Yaneth Linares Vega, identificada con cédula de ciudadanía No. 39.6687.946 y tarjeta profesional No. 244.257, de conformidad con la Resolución 4607 de 12 de septiembre de 2022, por la cual el presidente reglamentario de esa corporación delegó la representación judicial.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080”