CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., 27 de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Número único: 11001-03-06-000-2023-00148-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Fusagasugá y el Juzgado Primero de Familia del Circuito Fusagasugá. Asunto: Autoridad competente para resolver de fondo la situación jurídica de una adolescente.
Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. El 7 de marzo de 2022, la señora Y.G.Z., tía materna de la adolescente L.A.O.Z.2, manifestó ante la Comisaría de Familia de Tocancipá su deseo de no continuar con el cuidado de dicha adolescente3 para lo cual solicitó la intervención del ICBF.
El 8 de marzo de 2022, la Comisaría de Familia de Tocancipá, mediante auto de trámite sin número, ordenó al equipo técnico interdisciplinario de la misma entidad, verificar la garantía de derechos de la adolescente L.A.O.Z. 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Como medida de protección a la intimidad del niño, se omitirán sus nombres y los de sus familiares. 3 Según se pudo constatar en el archivo digital Samai, ed_04hsoyolazabala(pdf), folios 1 al 6, respecto de la adolescente L.A.O.Z. se siguió previamente un proceso de restablecimiento de derechos PARD, el cuál, se adelantó en la Comisaria de Familia de Villa María Caldas, y concluyó con la asignación de la menor de edad al cuidado de la tía Y.G.Z, quien se haría cargo del cuidado y protección de la adolescente.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 2. Mediante Auto núm. 24 del 17 de marzo de 2022, la Comisaría de Familia de Tocancipá ordenó abrir proceso administrativo de restablecimiento de derechos PARD, en favor de la adolescente L.A.O.Z., y dispuso como medida de protección provisional ubicación en Hogar de Paso en la Congregación de Religiosos Terciarios Capuchinos de Nuestra Señora de los Dolores, ubicado en el municipio de Tenjo, Cundinamarca. 3.
El 6 de abril de 2022, la Comisaría de Familia de Tocancipá ordenó el traslado de la adolescente a la Fundación Hogares Claret en la ciudad de Bogotá, y posteriormente, el 17 de mayo del mismo año, a la Fundacion Familia y Futuro Fundafam, en la vía Fusagasugá Girardot. 4. Mediante Resolución núm. 87 del 18 de agosto de 2022, la Comisaría de Familia de Tocancipá declaró en situación de vulneración de derechos a la adolescente L.A.O.Z., y resolvió:
PRIMERO: Declarar en situacion de adoptabilidad a la adolescente L.A.O.Z. de 14 años, nacida el 20 de agosto de 2008, […] Informando que no es posible el reintegro familiar por ende se debe conceptualizar debe iniciarse proceso de adopción por el Defensor de Familia asignado.
SEGUNDO: MANTENER la medida de permanencia institucional en la FUNDACION FAMILIA Y FUTURO FUNDAFAM ubicada en el municipio de Chinauta, Cundinamarca, y remitir el expediente a la autoridad administrativa para lo de su competencia.
TERCERO: Ordenar el seguimiento de las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas en el presente acto administrativo, conforme lo prevé el inciso segundo del artículo 96 de la Ley 1098 de 2006, modificada por la ley 1878 de 2018, por parte de la Comisaría de Familia, a través del equipo interdisciplinario y/o a quien en el futuro se designe, por el término que no exceda dos meses a partir de la ejecutoria de la presente resolución. […].
QUINTO: Una vez en firme la decision remítase las diligencias a la defensoria de familia asignada […] para lo cual se remitirá a la defensoría de familia de Fusagasugá, […] para que se dé continuidad al trámite procesal en los términos de Ley. 5. El 29 de agosto de 2022, la Comisaría de Familia de Tocancipá, en cumplimiento de lo ordenado en el numeral QUINTO de la Resolución antes transcrita, remitió el expediente del proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 en favor de la adolescente L.A.O.Z., a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá, autoridad que, el 2 de septiembre de 2022, avocó conocimiento. 6.
El 6 de septiembre de 2022, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá remitió el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de la adolescente, al Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá, aduciendo lo siguiente: Que para el caso sub-examine se evidencia que la Comisaria de Familia de Tocancipá se extralimitó en las funciones establecidas en la Ley 1098 de 2006, declarando en adoptabilidad a la Adolescente L.A.O.Z, lo cual generó de manera inmediata la nulidad de lo actuado de conformidad con lo establecido en el art. 133 del CGP.
Que considerenado (sic) que el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de la Adolescente L.A.O.Z. se evidencio una nulidad procesal, y que este despacho defensorial no puede decretar, ni corregir o sanear los vicios procesales; en tal sentido se hace necesario remitir la historia de atención a favor de Adolescente L.A.O.Z. […].
Por lo anterior, mediante memorando4, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá invocando como fundamento el artículo 100, modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018, remitió al Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá, «con el objetivo de que se dé cumplimiento a las disposiciones contenidas en el inciso 10 del artículo 4 de la Ley 1878 de 2018». 7.
Mediante Auto de 23 de noviembre de 2022, el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá, señaló que «la Comisaria de Familia de Tocancipá incurrió en un yerro al declarar la adoptabilidad de la adolescente» y resolvió: Primero: Declarar la nulidad del fallo calendado 18 de agosto del año en curso, proferido por la Comisaria de Familia de Tocancipá, dentro del proceso administrativo de restablecimiento de derechos de la adolescente L.A.O.Z. por las razones expuestas.
Adujo que la autoridad administrativa «se extralimitó en las funciones que le asigna el Código de Infancia y la Adolescencia, ya que si bien, se le faculta para adoptar medidas de restablecimiento de derechos, el facultado para declarar en situación de adoptabilidad a un niño, niña o adolescente, es el defensor de familia».Por lo anterior, devolvió el expediente del PARD a la Defensoría de Familia del Centro 4 Si bien el memorando no refiere fecha de emisión, consta en el expediente archivo digital Samai, ed_07hsoyolazabala(pdf), folio 43, soporte de la guía de envío del PARD al Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá, el 12 de septiembre de 2022.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 Zonal Fusagasugá, para que «proceda dentro del marco de sus funciones, a adoptar la decisión de fondo pertinente, aclarando que las pruebas practicadas conservan validez». 8. El 27 de enero de 2023, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá, decidió no avocar conocimiento y señaló: Que como autoridad administrativa no cuento con la competencia para realizar y/o adoptar decisión de fondo en el PARD a favor de NNA LAOZ, por cuanto los términos iniciales para resolver la situación jurídica de la Adolescente se encuentran vencidos, es decir en agosto del hogaño anterior.
Indicó que el art. 100 de la Ley 1098 de 2006, modificada por el art. 4 de la Ley 1878 de 2018 parágrafo segundo establece que: La subsanación de los yerros que se produzcan en el trámite administrativo, podrán hacerse mediante auto que decrete la nulidad de la actuación específica, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término para definir la situación jurídica; en caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa competente no podrá subsanar la actuación y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para su revisión, quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley e informará a la Procuraduría General de la Nación. En razón a lo anterior, y en garantía de los derechos de la adolescente L.A.O.Z. solicitó al Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá reconsiderar la decisión del 23 de noviembre de 2022, y proceder de acuerdo a sus competencias. 9.
Mediante comunicación del 15 de febrero de 2023, el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá, determinó que la defensoría de familia debía atender lo dispuesto por ese despacho en la decisión del 23 de noviembre de 2022. 10. El 14 de marzo de 2023, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa autoridad y el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá, a efectos de determinar la autoridad competente para resolver de fondo la situación jurídica de la adolescente L.A.O.Z. 11.
El 14 de septiembre de 2023, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá, remitió la siguiente información: Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 De manera respetuosa me permito informar a su honorable despacho que la NNA L.A.O.Z., se encuentra ubicada en la FUNDACION NUESTRA SEÑORA DE LAS LAJAS calle 146 F No 72 C -95 Barrio Casa Blanca el plan en la ciudad de Bogotá. II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto5.
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF, a la Comisaria de Familia de Tocancipá, al Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá, a la Fundación Familia y Futuro – Fundafam, a la señora L.E.O.Z. (madre de la adolescente) y a la señora Y.G.Z. (tía de la adolescente)6.
Obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido que durante la fijación del edicto presentaron consideraciones, la Fundación Familia y Futuro7 y la Comisaría de Familia de Tocancipá. Las demás autoridades guardaron silencio. En Auto del 30 de junio de 2023, el despacho ponente solicitó a las autoridades involucradas aclarar la información allegada con el expediente del conflicto, a fin de lograr claridad respecto de algunos hechos.
El referido auto fue comunicado a las autoridades inmersas y a los particulares interesados. Obra informe secretarial del 12 de julio de 2023 de la Secretaría de la Sala, en el que consta que la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá y la Comisaria de Familia de Tocancipá, allegaron documentos. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES8 1.
De la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá 5 Expediente digital SAMAI, documento 10. 6 Expediente digital SAMAI, documento 13. 7 Expediente digital SAMAI, al despacho por reparto8_ informe secretarial_ folio 1. Fundación Familia y Futuro, informó lo siguiente acerca de la adolescente L.A.O.Z. «se encuentra en medio institucional en nuestra sede desde el 17/05/2022.
Desde el ingreso a la modalidad la adolescente en mención no ha tenido contacto con familia extensa o con familia de origen y actualmente se encuentra acogida bajo todos los parámetros de atención de nuestra modalidad». 8 La información que se anota en este acápite reposa en el expediente del conflicto núm. 110010306000202300148 en SAMAI.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 No se pronunció sobre este conflicto de competencias durante el término de traslado para presentar alegatos ante la Sala. Sin embargo, sus argumentos pueden ser extraídos del escrito del 14 de marzo de 2023, en el que manifiesta que la competencia del asunto, corresponde al Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 1878 de 2018.
Adujó que los términos legales para resolver la situación jurídica de la adolescente se vencieron, por lo que dicha autoridad no cuenta con la competencia para adoptar decisión alguna dentro del proceso administrativo de restablecimiento de derechos de la referencia. Además, afirmó que, fueron advertidos yerros en el PARD de la adolescente, los cuales no pueden ser decretados ni subsanados por dicha defensoría, sino por el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá, el cual, puede decretar, corregir, sanear los vicios procesales y definir de fondo el asunto. 2.
Del Juzgado Primero de Familia del Circuito Fusagasugá Como no presentó alegatos se retoman los argumentos del Auto de 23 de noviembre de 2022, en el cual, decretó la nulidad de la Resolución de 18 de agosto de 2022, expedida por la Comisaría de Familia de Tocancipá, al considerar que ésta se extralimitó en sus funciones al declarar en situación de adoptabilidad a la adolescente L.A.O.Z. En consecuencia, el juzgado remitió el proceso a la Defensoría de Familia de Fusagasugá, para que definiera de fondo el asunto. 3.
De la Comisaría de Familia de Tocancipá En escrito del 4 de mayo de 2023, manifestó que sus actuaciones en el PARD de la adolescente L.A.O.Z., fueron realizadas en la oportunidad y términos legales establecidos para ello, y que la remisión a la Defensoría de Familia de Fusagasugá fue en atención al factor territorial, para que adelantara el trámite de adoptabilidad.
En ese sentido, consideró que no es la autoridad competente para seguir conociendo el proceso de la adolescente. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 La Ley 1878 de 20189 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional10.
El artículo 3º de la citada ley, modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia. En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión previa de las normas legales pertinentes, con base en lo cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia dirimir el conflicto que le ha sido planteado, y fundamentará la decisión que corresponda.
La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del artículo 3º (parágrafo 3) de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; y d) la competencia de la Sala en el caso concreto. a. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», y en su capítulo I, de las «reglas generales»11 prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, lo siguiente: 9 Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». 10 Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente (artículos 52 y 53 Ley 4 de 1913).
Si bien la Ley 1878 de 2018 no contiene norma que indique la fecha de entrada en vigencia, en su artículo 13 estableció unas reglas de transición respecto de las cuales ordena su aplicación «a partir de la expedición de la presente ley». El análisis hecho por la Sala le permitió concluir que, a pesar de la falta de técnica, debe entenderse como fecha de inicio de su vigencia la fecha de su promulgación, esto es, el 9 de enero de 2018, cuando fue publicada en el Diario Oficial núm. 50.471, con el fin de aplicar las reglas de transición desde la expedición. 11 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el libro primero de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia) son de conocimiento de la Sala Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada en el parágrafo 3° del artículo 3° de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia.12 b. La posición de la Sala en relación con el artículo 21 numeral 16 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.
Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] [Subraya la Sala]. Al analizar esa disposición, la Sala ha concluido que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implica la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias 12 El parágrafo 3º del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, adicionado por el artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, asignó específicamente a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia suscitados entre autoridades administrativas (comisarías de familia, defensorías de familia e inspecciones de policía), respecto de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos adelantados en favor de los niños, niñas y adolescentes, que se encuentren en la etapa inicial, en vigencia de la nueva ley.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 administrativas en materia de familia, se concluye que la Sala y los jueces de familia tienen, en este campo, una competencia concurrente y a prevención.13 c. El alcance del artículo 3º (parágrafo 3º) de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia La Ley 1878 de 2018 modificó el libro primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa asignada a la Sala de Consulta, es necesario analizar dos elementos: i) El trámite al que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por el artículo la Ley 1878 de 2018).
El artículo 3º de la Ley 1878 de 2018 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura del PARD y a su contenido, adicionando tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme el cual: […] Parágrafo 3°. En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto. […] En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, a partir del momento en que tengan conocimiento de la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente.
Estas autoridades son los defensores de familia, los comisarios de familia y los inspectores de policía (artículo 21, numeral 16 del CGP, arriba analizado). 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220023400 del 7 de diciembre de 2022, radicación 11001030600020220022200 del 22 de noviembre de 2022,, radicación 11001030600020220027800 del 7 de febrero de 2023 entre otras, entre otras.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 Es así como, respecto de los conflictos de competencia que se presenten entre tales autoridades en la etapa inicial del PARD14, hay norma especial,15 en virtud de la cual, los jueces de familia que tengan jurisdicción desde el punto de vista territorial,16 son los competentes para resolverlos.
Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia17 dispone, como efecto, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia, para que éste, actuando en remplazo de la autoridad administrativa18, avoque conocimiento y defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.
Situación que ha de decirse, con la Ley 1878 en su artículo 4° parágrafo 4º, quedó calificada como falta gravísima19. La Sala ha reiterado que, en estos casos, la naturaleza de la función asignada al juez es administrativa y no judicial20. Entonces, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas mencionadas (defensores o comisarios de familia, o inspectores de policía) ante la pérdida de competencia en la que esta haya incurrido por vencimiento de los términos para el trámite y conclusión del PARD, puede presentarse conflicto de competencias administrativas entre el juez y la correspondiente autoridad administrativa. 14 El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra en este artículo y en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo 3° del artículo 3º de la Ley 1878 cobija a ambos artículos. 15 El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial - Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006 y sus modificaciones, entre ellas, las dispuestas en la Ley 1878 de 2018, de modo que, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA solo se aplican para suplir sus vacíos. 16 Regla de competencia territorial.
Ver artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. 17 Ley 1098 de 2006, con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. 18 En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».
A su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». 19 L.1878/18, artículo 4º, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098/06, parágrafo 4º: «El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima». 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017600 del 22 de septiembre de 2022.
Reiterada en la radicación 11001030600020220023600 del 13 de diciembre de 2022, entre otras. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 Esta precisa hipótesis no está contemplada expresamente en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia, razón por la cual, esta situación queda sometida a la Ley 1437 de 2011 (CPACA), en especial, a las reglas del procedimiento administrativo general (de las que forma parte el artículo 39), y que por mandato de su artículo 2º, inciso final, deben aplicarse cuando no existan procedimientos especiales, o estos presenten vacíos21.
Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre los jueces de familia (o los que cumplan sus funciones en aquellos municipios en donde no exista esa categoría de jueces), y las autoridades administrativas en el marco de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos regulados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA. ii) Los conflictos de competencia en la etapa de seguimiento y modificación de medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018 en su artículo 6, y por la Ley 1955 de 2019 en su artículo 208.
Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, la Sala debe hacer las siguientes observaciones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone: «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».
Por su parte, el artículo 6° de la Ley 1878 de 2018 que inicialmente modificó el artículo 103 del Código de Infancia y Adolescencia, y que posteriormente fue a su vez modificado por el artículo 208 de la Ley 1952 de 2019, introduce tres cambios importantes al mencionado código, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: 1.
Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: 21 Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.
En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 a) Decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos». b) Ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos». c) «La declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».
En todo caso, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, la declaratoria de adoptabilidad solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala22, tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. 2.
Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8º de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval, por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. Con base en dicha norma, el ICBF expidió la Resolución 11199 del 2 de diciembre de 2019 por la cual reglamentó el mecanismo para solicitar y otorgar el aval para la ampliación del término de seguimiento, dentro de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en los que sea necesario, siempre y cuando se cumplan, entre otros, los siguientes requisitos: 1.
El proceso no puede estar incurso en ninguna de las causales de pérdida de competencia contempladas en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018. Es decir: 1.1. El proceso debe contar con fallo en declaratoria de vulneración de derechos proferido dentro de los seis meses siguientes al conocimiento de la autoridad administrativa de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad […] 1.2.
El proceso debe contar con la resolución motivada de la prórroga de seguimiento, proferida antes del vencimiento del término de seguimiento inicial […]. Es decir, la solicitud deberá hacerse dentro de los 6 meses del término de la prórroga de seguimiento y antes de que se venza dicho periodo […]. 2. El auto de apertura del PARD debe haber sido notificado a las personas que de conformidad con el artículo 99 de la Ley 1098 de 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220023400 del 7 de diciembre de 2012. 11001030600020220017600 del 22 de septiembre de 2022, entre otras.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 2006, modificado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, tienen que ser citadas para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […] 4. Debe evidenciarse que el PARD contó con las notificaciones consagradas en el Código de la Infancia y la Adolescencia para las diferentes etapas. 5.
El proceso no puede estar incurso en ninguna causal de nulidad […]. 3. Asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, al defensor de familia, al comisario de familia o al inspector de policía, según el caso, o bien al juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas, que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permite llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) con base en lo anterior, establecer cuáles de las medidas enunciadas deben ser modificadas, revocadas, sustituidas o ratificadas como medidas de restablecimiento definitivas, según el caso.
Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias en esta etapa. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, la Sala mantiene su competencia para dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
En el marco legal descrito, la Sala pasa a analizar su competencia en el presente caso, y con base en ello fundamentará la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas. d. La competencia de la Sala en el caso concreto Como se dijo en el acápite anterior, la resolución de los conflictos de competencias que se susciten entre un juez de familia o promiscuo, según el caso, y una autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, es competencia de la Sala de Consulta y Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.
En efecto, tratándose de un conflicto no regulado por ley especial23, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado le corresponde definir la competencia en ejercicio de la función que le confiere el artículo 39 del CPACA, que forma parte del «Procedimiento Administrativo General». En el presente caso, el conflicto de competencias no está planteado entre las autoridades administrativas que, de acuerdo con el Código de la Infancia y la Adolescencia, deben adelantar los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, sino entre una de esas autoridades –Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá -, y un juzgado de familia - Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá -, en ejercicio de funciones administrativas.
Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias ha sido planteado entre dos autoridades del orden nacional, a saber, el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), a través de la Defensoría de Familia de del Centro Zonal Fusagasugá, y el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá, autoridad pública nacional territorialmente desconcentrada24 e integrante de la jurisdicción ordinaria de la Rama Judicial del Poder Público, conforme lo establece la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).
Ambas autoridades negaron tener competencia para resolver de fondo la situación jurídica de la adolescente L.A.O.Z. en el marco del proceso administrativo de restablecimiento de derechos tramitado en su favor. Adicionalmente, el asunto discutido es particular, concreto y de naturaleza administrativa, porque se trata de definir la autoridad competente para resolver de fondo la situación jurídica en favor de la adolescente L.A.O.Z. En consecuencia, están reunidos los requisitos legales exigidos para determinar la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en virtud de lo previsto en el artículo 39 del CPACA sobre los conflictos de competencias administrativas. 23 El Código de la Infancia y la Adolescencia no estableció la autoridad competente para dirimir los conflictos de competencias suscitados entre las autoridades administrativas del ICBF y los juzgados de familia o promiscuos, que actúan en los procesos de restablecimiento de derechos por pérdida de competencia de aquellas autoridades administrativas. 24 La administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada (artículo 228 de la Constitución Política).
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»25. En consecuencia, no corren los términos a que están sujetas las autoridades en las respectivas actuaciones administrativas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por parte de autoridades que carezcan de competencia para ello, deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que debe hacerse con fundamento en las normas que resulten aplicables y en los supuestos fácticos puestos a su consideración, en la solicitud y en los documentos que formen parte del expediente.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar las situaciones de hecho y de derecho en que se base la petición o la actuación iniciada de oficio, y adoptar oportunamente la respectiva decisión de fondo. 4.
Problema jurídico y síntesis del caso 25 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 En el presente caso, la Sala debe establecer, cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la situación jurídica de la adolescente L.A.O.Z. en el marco del proceso administrativo de restablecimiento de derechos tramitado en su favor.
Sobre el particular, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá considera que los yerros en que incurrió la Comisaría de Familia de Tocancipá generaron una nulidad que debía ser decretada por el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá, a efectos que éste los corrigiera y adoptara la decisión de fondo, por cuanto los términos para conocer del asunto, se encontraban vencidos para dicha defensoría. Por su parte, el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá considera que luego de haber decretado la nulidad de la Resolución del 18 de agosto de 2022, por la cual, la Comisaría de Familia declaró la adoptabilidad de la adolescente, la autoridad que debe continuar el PARD, y definir de fondo la situación jurídica de la adolescente es la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará lo siguiente: i) Términos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas o adolescentes.
Reiteración; ii) El seguimiento y decisión de fondo en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos según lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018. Pérdida de competencia de la autoridad administrativa. Reiteración; iii) La subsanación de yerros procesales en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos.
Reiteración; iv) El caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable 5.1 Términos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas o adolescentes. Reiteración26 Para llegar al punto central del presente conflicto, es necesario tener presente el telos27 de la Ley 1878, esto es, el propósito o fin para el cual dicha ley fue expedida.
Tal objetivo fue garantizar la protección y el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en tiempos cortos y definidos, motivo por el cual, 26 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisiones del 12 de noviembre de 2019, radicado 2019-00130 y 2019-00139. 27 El telos (del griego τέλος, ‘fin’, ‘objetivo’ o ‘propósito’) es el fin o propósito, en un sentido bastante restringido utilizado por filósofos como Aristóteles.
Es aquello en virtud de lo cual se hace algo. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 efectivamente, la Ley 1878 de 2018 adicionó la Ley 1098 de 2006 con: i) plazos precisos para las actuaciones administrativas; ii) previsión de los efectos para el caso de vencimiento de dichos plazos, en materia de competencia; y iii) responsabilidad disciplinaria de las autoridades concernidas.
Particularmente, para el asunto objeto de estudio, se analizarán las precisiones que incluyó la Ley 1878 de 2018 sobre el seguimiento y la decisión de fondo, en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos. 5.2 Seguimiento y decisión de fondo en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos según lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018.
Pérdida de competencia de la autoridad administrativa. Reiteración28 Cuando el trámite administrativo regulado por los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia concluye con la declaración de situación de vulneración de derechos, la respectiva autoridad debe imponer una medida de protección para el niño, niña o adolescente en cuyo favor se adelanta dicho trámite.
Los artículos en cita no califican de manera expresa la naturaleza de la medida. Sin embargo, el inciso segundo del artículo 101 de la misma Ley 1098 de 2006 (que no fue modificado ni derogado por la Ley 1878 de 2018), relativo al «contenido del fallo», prevé que cuando éste contenga una medida de restablecimiento, la autoridad debe «señalarla concretamente, explicar su justificación e indicar su forma de cumplimiento, la periodicidad de su evaluación y los demás aspectos que interesen a la situación del niño, niña o adolescente […]».
Por su parte, el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018, y titulado «carácter transitorio de las medidas», prevé expresamente la posibilidad de modificarlas o suspenderlas, en concordancia con la evaluación que debe disponerse en el fallo. Con fundamento en el artículo 96 de la Ley 1098 de 200629, tal evaluación se hace en la denominada etapa de seguimiento, la cual, conforme lo fijado en el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018 (que modificó el artículo 103 de la mencionada Ley 1096 de 2006), se debe adelantar en «un término que no exceda seis (6) meses, contados 28Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001030600020200004200 del 17 de julio de 2020. 29 «[…] El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 a partir de la ejecutoria del fallo», dentro del cual se deberá resolver de fondo la actuación administrativa, determinando: […] si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos […].
Por excepción, la autoridad administrativa puede prorrogar la etapa de seguimiento hasta por seis meses más, pero, en todo caso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, que adicionó el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, el PARD tendrá una duración máxima de 18 meses comprendidas la etapa inicial y la de seguimiento.
Dispone la norma: El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.
Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.
Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. (Subrayado de la Sala). En conclusión, y como se anotó en el acápite de la competencia, si se superan los términos establecidos en el artículo en comento (103 del Código de la Infancia y la Adolescencia) sin «resolver de fondo la situación jurídica» del niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa pierde competencia y el proceso debe enviarse al juez de familia, quien debe tomar una decisión de fondo y resolver la actuación administrativa en un término no superior a dos meses.
Vale reiterar que, cuando el juez de familia remplaza a una de las autoridades administrativas (defensores o comisarios de familia, o inspectores de policía) ante la pérdida de competencia de éstas por vencimiento de los términos para el trámite y conclusión del PARD, lo hace en ejercicio de funciones administrativas y no judiciales. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 5.3.
Subsanación de yerros en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos. Reiteración30 Los parágrafos 2º y 5º del artículo 4º de la Ley 1878 de 2018 (que modificaron el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006), establecen los términos y las autoridades que deben conocer de las eventuales nulidades que se presenten en el trámite del PARD, así: Artículo 4o.
El artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, quedará así: Artículo 100. Trámite. […] En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial. […] Parágrafo 2.
La subsanación de los yerros que se produzcan en el trámite administrativo, podrá hacerse mediante auto que decrete la nulidad de la actuación específica, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término para definir la situación jurídica; en caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa competente no podrá subsanar la actuación y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para su revisión, quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley e informará a la Procuraduría General de la Nación. […] Parágrafo 5.
Son causales de nulidad del proceso de restablecimiento de derechos las contempladas en el Código General del Proceso, las cuales deberán ser decretadas mediante auto motivado, susceptible de recurso de reposición, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término de seis (6) meses señalado anteriormente. En caso de haberse superado este término, la 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020210017000 del 23 de febrero de 2022, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020210016100 del 13 de diciembre de 2021, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020190008000 del 27 de agosto de 2019, reiterada en decisión de fecha 12 de noviembre de 2019, con número de radicación 11001030600020190010100.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 autoridad administrativa deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que asuma la competencia. (Subraya y resalta la Sala). De la anterior disposición se concluye que, el factor determinante para establecer la competencia para la declaratoria de la nulidad y corrección del yerro, es el momento procesal en el que éste se evidencie, correspondiendo tal actuación a la autoridad administrativa, si se detecta antes del vencimiento del término para definir la situación jurídica del menor de edad, y al juez, cuando el yerro se evidencie con posterioridad a dicho vencimiento.
En relación con este punto, la Sala ha señalado: El parágrafo 2º es imperativo en remitir la competencia al juez de familia para subsanar los yerros procesales, cuando se han vencido los seis meses para definir la situación jurídica de los menores de edad, lo que limita en el tiempo la facultad de la autoridad administrativa para decidir sobre las nulidades que se presenten dentro de la respectiva actuación. En otros términos, la consecuencia jurídica de detectar una eventual nulidad después de los 6 meses del plazo para resolver la situación jurídica de los menores dentro de un procedimiento de restablecimiento de derechos, es por un lado la pérdida de la competencia de la autoridad administrativa y, por otro, la activación de la competencia del juez para: (i) revisar la nulidad y determinar si hay lugar a decretarla y (ii) resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente.
En el mismo sentido, el parágrafo 5º de la citada ley reafirma que si la nulidad se evidencia después del término de los 6 meses, la autoridad administrativa deberá remitir al juez el expediente para que este la decida. Al respecto, la Sala resalta que la norma no se refiere a si dentro del PARD se decidió o no la situación jurídica de los menores, sino al momento en que se evidencia la nulidad, siendo esta última circunstancia la que determina la autoridad competente para resolverla.
En efecto, la Sala observa que la intención del legislador no fue otra que atribuir a los jueces, de manera excepcional, cuando se vence el término de los 6 meses previstos en la norma analizada, la facultad para subsanar los yerros en que pudieron incurrir las autoridades administrativas durante el respectivo procedimiento administrativo.
Esta atribución, como se ha dicho, es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la Ley, toda vez que, se le ha facultado a la autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, con el fin de culminar el procedimiento y Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar (Resalta la Sala)31.
Vale precisar que, el término para definir de fondo la situación jurídica del menor de edad dentro de un PARD, es independiente del término para subsanar una posible nulidad presentada dentro del trámite. Al respecto, la Sala ha manifestado: Como se explicó antes, los parágrafos comentados parten de dos hipótesis claramente diferenciadas: i) que la nulidad se evidencie dentro del término que tiene la autoridad administrativa para dictar el fallo de que trata el artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia (definición de la situación jurídica), ya sea que haya dictado el fallo o no, y ii) que la nulidad se haga patente después de vencido dicho plazo.
En el primer caso, la competencia para declarar la nulidad, corregir los errores detectados y decidir de fondo la situación jurídica del menor de edad es de la autoridad administrativa. En el segundo caso, la competencia para adoptar y realizar estas mismas decisiones y actuaciones es del juez de familia. No es posible, entonces, que el juez sea competente para declarar la nulidad, pero no para corregir el procedimiento, ni para dictar el fallo, pues esa especie de «competencia compartida» no está prevista en la ley, en relación con los procesos administrativos de restablecimiento de derechos32.
La anterior interpretación se ajusta a la finalidad de la Ley 1878 de 201833, que introdujo modificaciones para disminuir los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y fijó límites temporales al mismo, con el fin de restaurar oportunamente los derechos vulnerados de los niños, niñas y adolescentes. No puede perderse de vista que los cambios legales procuran mayor celeridad y oportunidad en las decisiones adoptadas por las autoridades administrativas, atendiendo los mandatos constitucionales de interés superior de los menores de edad y la prevalencia de sus derechos34, limitando el tiempo de 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220022100 de 7 de diciembre de 2022, entre otras. 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020200017800, reiterada en decisión de fecha 9 de marzo de 2021, con número de radicación 11001030600020210000300. 33 Exposición de motivos Proyecto de Ley 225 de 2017 – Senado.
Gaceta del Congreso 211 del 4 de abril de 2017. El proyecto que resultó en la Ley 1978 de 2018 tuvo como propósito superar vacíos jurídicos y definir medidas para lograr de manera efectiva, el restablecimiento material de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220022200 de 22 de noviembre de 2022;
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 1100103060002022023400 de 7 de diciembre de 2022. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 permanencia del niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos, y garantizándole el derecho a tener una familia. Por tal motivo, el juez no podría contar nuevamente con los plazos previstos en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6° de la Ley 1878 de 2018, y por el contrario, debe procurar la toma de decisión de fondo de manera inmediata, sin perjuicio de que para ello sea necesario adelantar determinadas actuaciones administrativas. 5.4 El factor territorial como determinante de la competencia en los procesos de restablecimiento de derechos.
Reiteración35 El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, dispone: COMPETENCIA TERRITORIAL. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional.
De acuerdo con la norma citada, se observa que el legislador sujeta la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentra), lo cual, a juicio de la Sala se justifica por las siguientes razones: i) Protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación; ii) Por el principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas debe estar en condición de conocer de forma directa la situación del menor de edad y de su entorno; iii) Por el principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de estas debe recaer en el servidor del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Conflicto de competencia administrativa núm. 11001 03 06 000 2017-00122, decisión del 27 de noviembre de 2017. Reiterado en decisión del 24 de septiembre de 2020, radicado núm. 11001 03 06 000 2020 000156 00 en decisión del 9 de junio de 2021, radicado núm. 11001 03 06 000 2021 00051 00 y en en decisión del 13 de diciembre de 2021, radicado núm. 11001 03 06 000 2021 00105 00.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 En los análisis de competencia que ha conocido esta Sala por razón del territorio, se ha indicado que el factor territorial, como regla general de competencia que vincula a la autoridad con el menor de edad, busca que el comisario o defensor de familia, según el caso, tenga un contacto directo con el niño, niña o adolescente y con su entorno, de modo que el procedimiento de restablecimiento de derechos responda efectivamente a su finalidad36.
Esto tiene relación directa con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, en general, los cuales cobran especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de personas que, como los niños, niñas y adolescentes, son objeto de protección constitucional reforzada.
En conclusión, la Sala advierte que: […] no es requisito para que las autoridades administrativas conozcan los procedimientos de los niños, niñas y adolescentes, que estos tengan su residencia, habitación o familia en uno u otro lugar, por el contrario, la norma es clara en indicar que si cualquier niño, niña o adolescente encuentra quebrantados sus derechos, es obligación de las autoridades administrativas del lugar donde este se encuentre, aun cuando sea temporalmente, tomar las medidas necesarias para lograr el bienestar y restablecimiento de los mismos (subraya la Sala)37. 6.
Caso concreto De acuerdo con la información del expediente, la autoridad llamada a resolver de fondo el asunto objeto de estudio es el Juzgado de familia de Bogotá que por reparto corresponda, en virtud del factor territorial. por las razones que pasan a explicarse previo el siguiente recuento de hechos relevantes: i) La Comisaría de Familia de Tocancipá conoció la situación de la adolescente el 7 de marzo de 2022, por lo que el término de 6 meses para la etapa inicial de la verificación de derechos, era hasta el 7 de septiembre de 2022. ii) El 18 de agosto de 2022, dicha Comisaría dictó la declaratoria de adoptabilidad de la adolescente L.A.O.Z. ordenó el seguimiento de las medidas de restablecimiento y la remisión a la defensoría de familia de Fusagasugá. El 29 de 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones en los Conflictos de Competencias Administrativas con radicaciones núm. 2019-00134, 2017-00060, 2016-00230, 2016- 00229, 2016-00060. 37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Conflicto de competencia administrativa núm. 2017-00122, decisión del 27 de noviembre de 2017. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 agosto siguiente, remitió el expediente a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá. Lo anterior, pese a que, conforme al artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, la declaratoria de adoptabilidad solo puede ser hecha por el defensor de familia y el juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. iii) El 6 de septiembre de 2022, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá remitió el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de la adolescente, al Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá al considerar que la Comisaría de Familia de Tocancipá se había extralimitado en sus funciones, lo cual, generó una nulidad que, a su juicio, sólo podía ser decretada, corregida y saneada por dicho juez. iv) El 23 de noviembre de 2022, el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá, declaró la nulidad de la Resolución del 18 de agosto de 2022, y devolvió a la Defensoría de Familia para que procediera a adoptar la decisión de fondo, pese a que, para ese momento, el término para definir la situación jurídica por parte de la autoridad administrativa se encontraba vencido. v) Los parágrafos 2º y 5º del artículo 4º de la Ley 1878 de 2018 le otorgan competencia, en primera instancia, a las autoridades administrativas para subsanar los yerros que se presenten en el trámite de un PARD, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término de 6 meses que les otorga la ley para definir la situación jurídica de los menores de edad (artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018).
Una vez vencido este plazo, dispone la norma, la autoridad administrativa no puede subsanar las irregularidades, y debe remitir el expediente al juez de familia, para su revisión, quien determinará si debe decretar o no la nulidad. En caso de decretarla, la ley es clara al señalar que, el juez, debe resolver de fondo la situación jurídica, para lo cual debe sanear o corregir previamente los errores que hayan generado la nulidad.
Así pues, se trata de dos atribuciones que la Ley 1878 dio a los jueces de familia: i) estudiar los yerros y pronunciarse sobre la nulidad, si a ello hubiera lugar; y, en caso de la declaración de nulidad, ii) resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, en los términos del mismo Código de la Infancia y la Adolescencia, lo cual significa adelantar las actuaciones que resulten necesarias para poder tomar la decisión de fondo.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 Es decir, en el evento que el juez declare la nulidad, tiene el deber de definir de fondo la situación jurídica del menor de edad, atendiendo el propósito del Legislador de lograr la efectiva y oportuna protección de los niños, niñas y adolescentes y el restablecimiento cierto de sus derechos.
Por tal motivo, el juez no podría contar nuevamente con los plazos previstos en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6° de la Ley 1878 de 2018, y el procedimiento se entenderá estar en el estado que precede en forma inmediata a la toma de decisión de fondo, sin perjuicio que para efectos de tal decisión haya de adelantarse la o las actuaciones administrativas necesarias correspondientes.
En conclusión, en el presente caso, la Comisaría de Familia de Tocancipá de manera errada declaró la adoptabilidad de la adolescente L.A.O.Z., y estando dentro de los 6 meses de la etapa inicial, remitió el asunto a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá para que esta hiciera seguimiento a la medida. Ante dicha situación, lo que procedía era que la citada defensoría decretara la nulidad de la actuación de la Comisaría, subsanara los yerros, y continuara el proceso para definir de fondo la situación jurídica de la adolescente.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, los hechos se conocieron el 7 de marzo de 2022 y la defensoría contaba con competencia hasta el 7 de septiembre de 2022 para conocer del asunto, sin embargo, lo que resolvió fue remitir al juez de familia. A su vez, el juez primero de Familia del Circuito de Fusagasugá, al avocar conocimiento y declarar la nulidad de la Resolución de 18 de agosto de 2022, proferida por la Comisaría de Familia de Tocancipá, debió definir de fondo la situación jurídica de la adolescente y no remitir el asunto nuevamente a la defensoría. Se advierte que para la fecha en la que el juez de familia declaró la nulidad de la Resolución del 18 de agosto de 2022 y devolvió a la Defensoría de Familia (23 de noviembre de 2022), esa defensoría ya no contaba con competencia para subsanar y adoptar la decisión de fondo, en consecuencia, correspondía a éste subsanar nulidades y definir de fondo la situación jurídica de la adolescente.
Es importante señalar que la decisión al presente asunto fue aprobada por la Sala de Consulta y Servicio Civil en sesión del pasado 30 de agosto. Sin embargo, el 14 de septiembre de 2023, antes de ser comunicada dicha decisión, la Secretaría de la Sala informó que la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá, aportó nueva información en la que indica que la adolescente L.A.O.Z. fue trasladada a la Fundación Nuestra Señora de las Lajas, en la ciudad de Bogotá. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 Por lo anterior, se analizó nuevamente el asunto y en atención al factor territorial, determinante para adoptar la presente decisión, se concluye que dado que la adolescente L.A.O.Z fue trasladada a la Fundación Nuestra Señora de las Lajas, en la calle 146 F No 72 C -95 Barrio Casa Blanca en la ciudad de Bogotá, corresponde al juez de familia de Bogotá que por reparto corresponda, resolver de fondo la situación jurídica de la adolescente.
Lo anterior a efectos de asegurar el cumplimiento de los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, en general, con especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de este grupo que cuenta con protección constitucional reforzada. 7. Exhortos Para la Sala es necesario resaltar la importancia que tiene el cumplimiento de los términos dados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, con el fin superior de proteger y salvaguardar de manera eficaz y prevalente los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
En el caso analizado, la Sala llama la atención a las autoridades involucradas: - A la Comisaria de Familia de Tocancipá, puesto que si bien el artículo 83 de la Ley de Infancia y la Adolescencia, define las Comisarías de Familia, como entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, cuya misión es prevenir garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar, también señala que existe una excepción en cuanto a la competencia para actuar cuando se trata de la declaratoria de adoptabilidad.
El artículo 98, inciso 2°, del Código de Infancia y Adolescencia determinó que únicamente el defensor de familia sería el competente para la declaratoria de adoptabilidad de los menores de edad, pero además señala que, ante la pérdida de competencia de esta autoridad, tal decisión también debe ser asumida por los jueces de familia, civiles municipales o promiscuos municipales.
Por lo anterior, se evidencia que la mencionada comisaria, se extralimitó en sus funciones, desconociendo la importancia que tiene el cumplimiento de los términos dados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, con el fin de proteger y salvaguardar eficazmente los derechos de los niños, niñas y adolescentes. - A la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá para que actúe, con celeridad, eficacia y razonabilidad, pues en el presente caso se evidencia que Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 recibió el PARD por parte de la Comisaria de Familia de Tocancipá el 29 de agosto de 2022, sin embargo, no asumió conocimiento ni corrigió el yerro evidenciado, por el contrario, remitió el PARD al Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá. - Al Juzgado Primero de Familia del Circuito de Fusagasugá, pues al declarar la nulidad de la Resolución expedida por la comisaria, devolvió el proceso a la defensoría en vez de resolver de fondo la situación de la adolescente.
Decisión que resulta contraria a los principios de celeridad, economía, eficacia y primacía del interés superior de la adolescente L.A.O.Z. Este tipo de conductas van en contra de la protección que la Constitución y la ley ordenan para garantizar los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes, por lo que la Sala exhortará al juez de Fusagasugá, para que actúe con la mayor celeridad y eficiencia, evitando que se haga más gravosa la situación de la adolescente L.A.O.Z Asimismo, se pondrá en conocimiento a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que, conforme a las competencias establecidas en el Decreto 262 de 200038, considere iniciar acompañamiento y vigilancia en este asunto.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado de Familia de Bogotá, que por reparto corresponda, para que defina de fondo la situación jurídica de la adolescente L.A.O.Z. dentro del proceso administrativo de restablecimiento de derechos tramitado en su favor.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la oficina de reparto de los Juzgados de Familia.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Fusagasugá, al Instituto Colombiano de Bienestar Familia, a la Comisaria de Familia de Tocancipá, al Juzgado Primero de Familia del Circuito de 38 Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00-148-00 Fusagasugá, a la Fundación Familia y Futuro – Fundafam, a la señora L.E.O.Z y a la señora Y.G.Z.
CUARTO: REMITIR a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que, conforme con las competencias establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2022, considere efectuar el acompañamiento y vigilancia para este asunto.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.