CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2015 06369 02 (3237-2020) Demandante: Olga Bahamón de García Demandado: Nación (Procuraduría General de la Nación) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.
Decisión: Se modifica la sentencia a efectos de excluir de los efectos prescriptivos los aportes de Seguridad Social en Pensiones los cuales ordenarán y deberán ser asumidos de forma proporcional por las partes. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de primera instancia expedida el 31 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La señora Olga Bahamón de García instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio SG No. 3988 del 27 de agosto de 2014 y la Resolución 308 del 12 de mayo de 2015 mediante los cuales se negó su petición y se resolvió el recurso de reposición interpuesto, confirmando la decisión. 2.
A título de restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento y pago del 30% del salario que le fue descontado de su remuneración, para efecto de cuantificar la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992; igualmente pidió el reajuste de sus prestaciones sociales incluyendo el mencionado porcentaje, lo anterior desde el 1o de enero de 1993 hasta la fecha de retiro del servicio.
Por último, solicitó que se ajuste la condena, se reconozcan intereses corrientes y moratorios y se impongan costas a la demandada. 3. Manifestó que laboró en la Procuraduría General de la Nación en diversos periodos y desde el 15 de julio de 1993 hasta el 14 de noviembre de 2005, fecha en la que obtuvo su calidad de pensionada, momento para el cual desempeñaba el cargo de procuradora judicial II1. 1 Según certificado laboral, ver folio 22 del expediente físico.
Radicación: 25000 23 42 000 2015 06369 02 (3237-2020) Demandante: Olga Bahamon de García 2 4. El día 15 de agosto de 2014 presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas, que fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados, los cuales deben declararse nulos porque violan principios constitucionales y desconocen el precedente del Consejo de Estado sobre la materia, especialmente las sentencias del 2 de abril de 20092 y 29 de abril de 20143.
Contestación de la demanda4. 5. La Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentó que no tenía facultades para crear o alterar las asignaciones salariales de los funcionarios; mencionó que la prima especial a la que tiene derecho la demandante se estableció en un porcentaje menor a la prevista en la Ley 4a de 1992, que no se le confirió carácter salarial y que no tiene incidencia en las cesantías.
Asimismo, precisó que los decretos expedidos desde el 2008 se encuentran vigentes. 6. Con base en lo anterior, propuso las excepciones prescripción trienal, inexistencia del derecho pretendido y la genérica. Sentencia apelada5. 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió estarse a lo resuelto en la sentencia del 2 de septiembre de 20196, en lo que respecta a la prescripción del derecho; precisó que la exigibilidad de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 surgió desde la expedición del Decreto 53 de 1993, es decir, desde el 7 de enero de 1993.
En esa medida, como la demandante presentó la reclamación administrativa el día 15 de agosto de 2014, se configuró la prescripción de sus derechos desde el 15 de agosto de 2011. 8. En virtud de lo anterior, declaró probada la excepción de prescripción sobre las pretensiones de la demanda y no condenó en costas. Recurso de apelación. 9.
Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación7 en el que centró su inconformidad respecto la declaratoria de prescripción, pues la exigibilidad de la reliquidación y pago de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial del 30% surgió con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, expedida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, tal como se expresó en la sentencia del 18 de mayo de 2016 de esta Corporación. Agregó que previo a dicha declaratoria, le era 2 Radicación: 11001 03 25 000 2007 00098 00 (1831-07). 3 Radicado 11001 03 25 000 2007 00087 00. 4 Folios 211 al 219 del expediente físico. 5 Folios 255 al 260 Ibidem. 6 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. 7 Folios 281 al 284 del expediente físico.
Radicación: 25000 23 42 000 2015 06369 02 (3237-2020) Demandante: Olga Bahamon de García 3 imposible iniciar acciones en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos que se declararon nulos en la sentencia citada. 10. En consecuencia, la prescripción se debe computar desde la ejecutoria de la sentencia mencionada, pues fue el momento en el que se hizo exigible su derecho y no desde la expedición de los decretos reglamentarios, porque estos gozaban de presunción de legalidad, por lo tanto, se debe aplicar el principio de favorabilidad entre las dos posturas.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 11. Los consejeros que conformaban la Sección Segunda de esta Corporación manifestaron impedimento y fueron separados del conocimiento del asunto8; el 19 de enero de 2022 se expidió el auto que admitió el recurso de apelación y el 28 de septiembre del mismo año9 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión. 12.
En la etapa de alegatos, la demandante y el Ministerio Público guardaron silencio10. Por su parte, la entidad demandada se pronunció alegando que se supera el tope salarial previsto para el cargo, que la prima especial no tiene carácter salarial y que se configuró la prescripción de los derechos conforme a la jurisprudencia de la Corporación11. 13.
El conocimiento del proceso regresó a la Subsección, pues la nueva conformación de la sala dio lugar a que se desplazara a los conjueces. III. CONSIDERACIONES. Competencia. 14. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 15. En concordancia con el reparo concreto formulado en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si era procedente declarar la prescripción de los derechos reclamados por la demandante, en los términos en que se hizo en la sentencia de primera instancia. 8 Folios 294, 296, 297 y 304 Íbidem. 9 Folios 302 y 306, respectivamente. 10 Según el informe secretarial visible en el índice 33, folio 307 del expediente. 11 Índices 32 de SAMAI.
Radicación: 25000 23 42 000 2015 06369 02 (3237-2020) Demandante: Olga Bahamon de García 4 Asunto previo. 16.Se advierte que el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves el 15 de septiembre de 2025 se manifestó impedido para conocer el presente asunto12, toda vez que las pretensiones versan sobre la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992; al respecto, precisó que actualmente tiene en curso un proceso ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, cuya pretensión está encaminada al reconocimiento del emolumento en mención13.
Por lo anterior, consideró que se configuran las causales 1, 6 y 14 del artículo 141 del Código General del Proceso14. 17. Una vez confrontada la primera causal invocada, procede aceptar el impedimento formulado por el doctor Mesa Nieves, toda vez que en la actualidad tiene en curso un proceso judicial en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, controversia similar a la que se discute en el marco del presente asunto, lo que denota el interés que le asiste respecto de la controversia y en ese sentido se configura la causal del numeral primero, razón por la cual, se hace innecesario pronunciarse en torno a las demás causales.
Análisis del problema jurídico 18. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que, si bien se confirmará la sentencia de primera instancia, será modificada con el fin de precisar que los efectos de la prescripción declarada en dicha providencia no serán aplicados respecto de los aportes pensionales y se ordenarán realizar estos, los cuales deberán ser asumidos en las proporciones de ley tanto por el empleado como por el empleador y remitirse al fondo administrador. 19.
El problema jurídico planteado consiste en cuestionar el hecho de que el a quo no consideró que la exigibilidad del derecho a reclamar la reliquidación y pago de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial del 30% surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos salariales comprendidos entre 1993 y 200715 y, en su lugar, acogió la postura expuesta en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de esta Corporación16 en la que se concluyó que tales derechos se podían reclamar desde la 12 Índice 50 SAMAI. 13 Proceso cuenta con radicado 23001 23 31 000 2008 00102 01. 14 Artículo 141.
Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. [ ] 6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado. […] 14.
Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar. 15 Dicha declaratoria se dio por medio de la Sentencia del 29 de abril de 2014, radicación 11001 03 23 000 2007 00087 00 (1686-07) conjuez ponente, María Carolina Rodríguez. 16 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. Radicación: 25000 23 42 000 2015 06369 02 (3237-2020) Demandante: Olga Bahamon de García 5 expedición de los decretos salariales anuales que disminuyeron la asignación básica mensual, para tenerla como prima especial. 20.
Para resolver dicho planteamiento, es necesario establecer cuándo se hicieron exigibles los derechos reclamados por la demandante y para dicho efecto es preciso referirse al análisis efectuado en la sentencia del 2 de septiembre de 201917 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación así: Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor de decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. [Se destaca] 21. El anterior entendimiento es el que se aplica en forma pacífica por esta Corporación, de manera que no se trata de escoger entre un criterio u otro, con miras a aplicar el que resulte más favorable a la demandante, pues la Sala comparte plenamente la interpretación realizada por la Sala de conjueces, en cuanto la exigibilidad de la diferencia salarial no surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos que regularon anualmente la prima especial de servicios, sino desde la entrada en vigor del decreto que reglamentó por primera vez el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, esto es, el Decreto 57 de 1993. 22.
En ese contexto, resulta errado afirmar que el derecho se hizo exigible a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 de esta Corporación, ya que esta no fue constitutiva de derechos, sino que declaró la nulidad de los decretos reglamentarios expedidos durante los años 1993 al 2007, con base en la interpretación realizada respecto del texto constitucional y del artículo 14 de la Ley 4a de 1992.
En esa medida, el recurso no está llamado a prosperar. 23. Por otra parte, es oportuno indicar que la sentencia del 18 de mayo de 2016 del Consejo de Estado18, citada en el recurso bajo estudio, versa sobre la bonificación por compensación y la prima especial del artículo 15 de la Ley 4a de 1992 y el debate comprendido en ella se centró en cuestiones diferentes a las que reclama la demandante, 17 Ibidem. 18 Radicación 25000 23 25 000 2010 00246 02 (0845-15).
Radicación: 25000 23 42 000 2015 06369 02 (3237-2020) Demandante: Olga Bahamon de García 6 por lo que no es de recibo el argumento según el cual se debe seguir idéntica interpretación acerca de la contabilización de la exigibilidad del derecho. 24. Ahora bien, tampoco es de recibo el argumento según el cual existía imposibilidad de interponer acciones en razón a la presunción de legalidad de los decretos que anualmente reglamentaron la prima especial puesto que dicha presunción no se puede entender como una prohibición de debatir la legalidad de estos, de manera que la demandante contaba con las herramientas jurídicas para objetar el reconocimiento de su ingreso salarial, invocando los reproches que tuviera frente a dichos decretos. 25.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que en la sentencia de primera instancia no se ordenó realizar aportes pensionales con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, de manera que si bien tal circunstancia no fue motivo de apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, según el cual la competencia del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», se considera necesario adicionar dicha providencia para disponer lo pertinente, pues tales aportes constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 tales cotizaciones son obligatorias. 26.
Con base a lo anterior, se ordenará a la entidad reajustar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones agregando el porcentaje del salario que le fue descontado a la demandante a título de prima especial durante los periodos en los que estuvo vinculada con la entidad demandada comprendidos entre el 15 de julio de 1993 y el 14 de noviembre de 200519, exceptuando estos rubros de la declaratoria de prescripción realizada.
El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por la demandante en las proporciones de ley y deberá ser remitido al fondo al que haya estado afiliada esta. En ningún caso, el reconocimiento podrá dar lugar a que la remuneración supere el tope salarial previsto por el Gobierno Nacional.
Condena en costas. 27. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 28.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo 19 Tiempo durante el cual laboró en los cargos de procurador judicial I y II, según constancia que obra en el folio 22.
Radicación: 25000 23 42 000 2015 06369 02 (3237-2020) Demandante: Olga Bahamon de García 7 de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 29.
En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 30. En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas de manera parcial20, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso.
En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO. Declarar fundado el impedimento que manifestó el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, consejero de Estado de la Sección Segunda de esta Corporación. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO. MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia del 31 de octubre de 2019 expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así:
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción de las sumas reclamadas por la señora OLGA BAHAMON DE GARCÍA, con excepción de los aportes a la Seguridad Social en Pensiones de conformidad a lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO. ADICIONAR la sentencia de primera instancia, así: ORDENAR a la entidad demandada reliquidar y pagar los aportes en Seguridad Social en Pensiones de la demandante, agregando el porcentaje del salario que se había tenido como prima especial, desde el 15 de julio de 1993 hasta el 14 de noviembre de 2005. El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por la accionante en las proporciones de ley y remitirse a las entidades correspondientes, según lo indicado en la parte motiva.
El anterior reconocimiento se condiciona a que en ningún caso se podrá superar el tope remuneratorio impuesto por el Gobierno Nacional.
CUARTO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida. 20 En la medida en que no hay prescripción respecto de los aportes pensionales. Radicación: 25000 23 42 000 2015 06369 02 (3237-2020) Demandante: Olga Bahamon de García 8 QUINTO. Sin condena en costas en segunda instancia.
SEXTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM