Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)1 Vinculada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (Ugpp)2 Tema: Retroactivo pensión de jubilación SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 21 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, por medio de la cual se declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda respecto de la Resolución DIR 1109 del 9 de marzo de 2017. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Carlos Alberto Gutiérrez Zapata presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del 1 En adelante Colpensiones. 2 En adelante Ugpp. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución DIR 1109 del 9 de marzo de 2017 mediante la cual la directora de prestaciones económicas de Colpensiones declaró improcedente el recurso de queja y negó el retroactivo de la pensión de jubilación4. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento y pago del retroactivo de la pensión de jubilación desde el 31 de enero de 2015 hasta la fecha de pago de la mesada pensional; ii) el pago de los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993; iii) el pago de los aportes en salud «de manera individual e independiente en los periodos 2015-2016»; iv) el reajuste de la pensión conforme con el IPC; v) el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y vi) la condena en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. A través de la Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 2014 se reconoció una pensión de jubilación a favor de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata con fundamento en el Decreto 546 de 1971 en cuantía de $11.362.500, para lo cual la entidad tuvo en cuenta 1570 semanas cotizadas, la base de liquidación de $15.150.000 y una tasa de reemplazo del 75%.
Asimismo, se indicó que «el empleador deberá mencionar la fecha de retiro del servicio la cual se tendrá en cuenta para efectos de la inclusión en la nómina de pensionados». 3.2. El 14 de octubre de 2014, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín informó a Colpensiones que Carlos Alberto Gutiérrez Zapata prestaría sus servicios hasta el 31 de enero de 2015. 3.3.
No obstante, la entidad no lo incluyó en nómina de pensionados, tampoco efectuó el pago de la mesada pensional desde el 31 de enero de 2015, por lo cual realizó los aportes en salud de forma independiente desde mayo de 2015 hasta enero de 2016. 3.4. A través de la Resolución GNR 387627 del 30 de noviembre 2015, en cumplimiento de una orden de tutela, el Tribunal Superior de Medellín ordenó el ingreso en nómina de pensionados y el pago de la pensión de jubilación a partir del 3 En adelante CPACA. 4 Expediente físico, visible a folios 1 a 8. 3 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata «201601», de acuerdo con la prestación que le fue reconocida en la Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 2014.
No se le reconoció el retroactivo de la prestación, «pese a que la entidad tenía conocimiento de la fecha de retiro del servicio». 3.5. Por lo anterior, solicitó el reconocimiento y pago del retroactivo de la prestación y mediante las Resoluciones GNR 65311 del 29 de febrero de 2016, GNR 118727 del 25 de abril de 2016, y VPB 29992 del 21 de julio de 2016 la entidad negó la solicitud porque consideró que «no existe una orden desde la fecha de pago de la pensión y que dentro de la historia laboral no existe la respectiva novedad de retiro por lo que no tiene derecho al pago del retroactivo, pese a los recursos efectuados al presente trámite administrativo agotando la vía gubernativa». 3.6.
El 4 de noviembre de 2016 solicitó a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia que se efectuara la novedad de retiro de nómina a partir del 31 de enero de 2015. 3.7. La Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín mediante formulario de liquidación de aportes radicó ante Colpensiones la novedad de retiro el 17 de noviembre de 2016 «para así proceder a variar la fecha de causación de la prestación y obtener el pago del retroactivo». 3.8.
El 24 de enero de 2017 solicitó ante Colpensiones el registro de la novedad de retiro desde el 31 de enero de 2015 y el pago del retroactivo pensional, en consecuencia, mediante oficio del 24 de enero de 2017, la entidad le informó que para presentar la solicitud «tanto el empleador como el peticionario debe presentar la petición con ciertos documentos, lo que me hace deducir que no leyeron, analizaron, ni observaron, cada uno de los documentos anexados a la petición, pues los mismos solicitados fueron los que se anexaron a la petición». 3.9.
El 17 de febrero de 2017 presentó recurso de queja y solicitó un nuevo estudio del pago del retroactivo de la prestación; en consecuencia, a través de la Resolución DIR 1109 del 9 de marzo de 2017, Colpensiones lo declaró improcedente y negó la solicitud. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 48 y 53 de la Constitución Política; 1, 25, 48, 53, 55, 58, y 93; 21 y 141 de la Ley 100 de 1993; leyes 33 y 62 de 1985; 1511 del Código Civil; 138, 155, 159, 160, 161, 162, 163, y 164 de la Ley 1437 de 2011; decretos 3135 de 1968; 1848 de 1969; 1042 de 1978; 758 de 1990; y 1158 de 1994. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata 5.
En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos5: 5.1. El acto acusado vulneró los postulados constitucionales y legales porque acreditó los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, por lo cual, de acuerdo con la Ley 797 de 2003, «la obligación de cotizar cesa al momento en que el afiliado reúna los requisitos para acceder a la prestación o cuando el afiliado se pensione por invalidez o anticipadamente.». 5.2.
Además, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín lo desafilió del régimen para el ciclo «201501-enero», por lo tanto, el pago de la prestación se debió efectuar de forma retroactiva desde el mes de febrero de 2015. 5.3. Con los actos demandados se transgredieron los principios de irrenunciabilidad de los derechos a la seguridad social, proporcionalidad y favorabilidad, pues tenía derecho al pago del retroactivo de la pensión de jubilación «desde el momento de la desafiliación o retiro del sistema», y los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 1.2.
Contestación de la demanda 6. Colpensiones se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos6: 6.1. Los actos demandados fueron proferidos de acuerdo con los presupuestos constitucionales y legales, porque el demandante acreditó los requisitos de 55 años de edad y 20 años de servicio para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, de acuerdo con el Decreto 546 de 1971, régimen en el cual estaba afiliado desde el 1 de abril de 1994. 6.2.
Además, en cumplimiento de una orden de tutela del Tribunal Superior de Medellín, el demandante fue incluido en nómina de pensionados, en la cual no se indicó la fecha de reconocimiento, por lo cual la entidad reconoció y ordenó el pago de la prestación al corte de nómina, es decir, a partir del 1 de diciembre de 2015. 6.3. Por otro lado, de acuerdo con el Decreto 2196 de 2009, la competencia para el reconocimiento de la prestación era de la Ugpp. 6.4.
Propuso las excepciones que denominó i) «pleito pendiente»; ii) «hecho superado 5 Expediente físico, visible a folios 5 y 6. 6 Expediente físico, visible a folios 94 a 113. 5 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata la corrección de la historia laboral»; iii) «inexistencia de la obligación de reconocer el retroactivo pensional solicitado»; iv) «falta de competencia de Colpensiones de reconocer y pagar pensión de vejez al actor»; v) «cumplimiento de las obligaciones a cargo de Colpensiones»; vi) cobro de lo no debido; vii) pago y compensación; viii) prescripción; ix) improcedencia de la indexación de las condenas; x) buena fe; e xi) imposibilidad de la condena en costas. 7.
La Ugpp se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos7: 7.1. Con la Resolución RDP 039652 del 28 de septiembre de 2015 reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación a favor de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata, en cuantía de $3.954.470, efectiva a partir del día siguiente en que fuera excluido de la nómina de pensionados de Colpensiones, pero con efectos fiscales una vez se demostrara el retiro definitivo del servicio. 7.2.
En tal sentido, Colpensiones debió excluir al demandante de la nómina de pensionados para evitar un doble pago de la mesada pensional con recursos públicos y Carlos Alberto Gutiérrez Zapata debió acreditar ante la entidad el retiro definitivo del servicio. 7.3. En el trámite administrativo de reconocimiento de la prestación, el demandante presentó recurso de reposición y apelación contra la Resolución RDP 039652 del 28 de septiembre de 2015, en los cuales solicitó la reliquidación de la pensión de jubilación respecto del monto y no del retroactivo. 7.4.
En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho afirmó que el retiro del servicio fue el 31 de enero de 2015 y solicitó que el retroactivo se debía pagar «desde esta fecha y hasta la fecha de pago de la mesada pensional de conformidad a la Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 2014», lo cual no era posible porque la Ugpp profirió la Resolución RDP 039652 del 28 de septiembre de 2015 y el pago quedó sujeto a la exclusión de nómina de Colpensiones, en la medida en que se demostrara el retiro definitivo del servicio. 7.5.
Propuso las excepciones que denominó i) «ausencia de vicios en los actos administrativos demandados»; ii) «inexistencia de la obligación de reconocer y pagar el retroactivo»; iii) «inexistencia de la obligación de reconocer y pagar intereses moratorios»; y iv) prescripción. 7 Expediente físico, visible a folios 160 a 163.. 6 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata 1.5.
La sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, en sentencia proferida el 21 de marzo de 2023 declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda y se abstuvo de condenar en costas al demandante, con sustento en los siguientes argumentos8: 8.1. De acuerdo con el material probatorio consideró que los actos administrativos de carácter definitivo eran las Resoluciones GNR 65311 del 29 de febrero de 2016 y VPB 29992 del 21 de julio de 2016, porque en ellos la administración determinó que no era posible acceder a la solicitud de reconocimiento del retroactivo pensional, por cuanto Colpensiones no tenía competencia para el reconocimiento de la pensión de jubilación de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata, la cual fue reconocida de forma errónea a través de la Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 2014. 8.2.
En el asunto en estudio, la administración negó el reconocimiento del retroactivo pensional en las mencionadas resoluciones, por lo cual, si bien es cierto que todas las actuaciones en sede administrativa tenían el propósito de obtener el pago del retroactivo pensional, «no es menos cierto que el acto administrativo que definió dicha solicitud fue la Resolución VPB 29992 del 21 de julio de 2016, toda vez que el acto posterior solo reiteró la decisión, pues la parte actora presentó un recurso improcedente para obtener un nuevo pronunciamiento de la administración y así tratar de cambiar el sentido de la decisión.». 8.3.
Al respecto el Consejo de Estado en auto del 8 de mayo de 20149 en un asunto similar precisó que el acto jurídico que se debía demandar era el que creó, modificó o extinguió una situación jurídica particular y no las respuestas dadas a una petición en la que solo se ratificó lo ya resuelto con anterioridad. Asimismo, en el fallo de 19 de septiembre de 201910 indicó que una petición relacionada con una solicitud ya resuelta de fondo por la autoridad administrativa no podía convertirse en un mecanismo para revivir los términos legales que se encontraban vencidos para agotar los recursos en la actuación administrativa, o para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 8.4.
En relación con las peticiones reiterativas el artículo 19 del CPACA estableció que la autoridad podrá remitirse a las respuestas anteriores, así entonces la decisión demandada no constituyó un acto administrativo definitivo, porque la entidad reiteró 8 Samai Tribunal, índice 54, 20_SENTENCIA(.pdf) NroActua 54. 9 Radicado 25000-23-41-000-2013-01771-01 10 Radicado 76001-23-33-000-2017-01910-01 7 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata la decisión del 21 de julio de 2016, que negó el reconocimiento y pago del retroactivo pensional, por ende, no creó, modificó o extinguió una situación jurídica en particular, razón por la que no era susceptible de ser controvertido en sede judicial. 8.5.
Por lo tanto, declaró probada de oficio, la excepción de inepta demanda respecto de la Resolución DIR 1109 del 9 de marzo de 2017. En consecuencia, se inhibió para resolver de fondo los cargos de nulidad asociados a ese acto. 1.6. El recurso de apelación 9. El demandante interpuso recurso de apelación, el cual sustentó así11: 9.1.
El tribunal no tuvo en cuenta que el acto acusado era definitivo pues resolvió una solicitud que realizó ante la entidad, y con los actos administrativos anteriores no se definió el reconocimiento y pago del retroactivo pensional, porque solo resolvieron la petición del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. 9.2. Los argumentos del a quo no son ciertos porque los actos administrativos definitivos que resolvieron la solicitud de reconocimiento y pago del retroactivo, «son parte de un mismo acto demandado.». 9.3.
De acuerdo con el artículo 163 del CPACA, y teniendo en cuenta que solicitó la nulidad del «acto final de dichas reclamaciones, debió entenderse que se encontraban incluidos los demás que hacían parte del agotamiento del trámite administrativo», es decir, las Resoluciones GNR 65311 del 29 de febrero de 2016 y VPB 29992 del 21 de julio de 2016, en las cuales la administración determinó que no era posible el pago del retroactivo pensional, por cuanto Colpensiones no tenía competencia para el reconocimiento de la prestación. 9.4.
Por lo anterior, Colpensiones vulneró sus derechos a la seguridad social y al debido proceso, y los principios de irrenunciabilidad de los derechos a la seguridad social, proporcionalidad y favorabilidad. 9.5. En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, acceder a las pretensiones de la demanda, y ordenar el reconocimiento y pago del retroactivo pensional «desde el momento del retiro del servicio a su pagador de su pensión, que para la fecha es la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES.». 11 Samai Tribunal, índice 57, 23_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO_APELACIONFALLORETR(.pdf) NroActua 57. 8 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata 1.7.
Intervenciones en segunda instancia 10. Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA12. 1.8. El Ministerio Público 11.
El procurador delegado ante el Consejo de Estado no presentó concepto. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 12. De acuerdo con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, por lo tanto, se contrae a resolver: 12.1.
¿Si era posible emitir pronunciamiento de fondo en torno a la legalidad de la Resolución DIR 1109 del 9 de marzo de 2017, toda vez que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda porque consideró que debieron demandarse las Resoluciones GNR 65311 de 29 de febrero de 2016, GNR 118727 del 25 de abril de 2016, y VPB 29992 del 21 de julio de 2016, a través de las cuales se negó el pago del retroactivo de la pensión de jubilación de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. De la proposición jurídica completa 13. El numeral 513 del artículo 100 del Código General del Proceso14 prevé la excepción previa de inepta demanda para aquellos casos en donde el libelo 12 Samai, indie 7, AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.docx) NroActua 7. 13 «ARTÍCULO 100. EXCEPCIONES PREVIAS.
Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: «(…) « 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones». 14 En adelante CGP. 9 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata introductorio no cumple los requisitos formales para su presentación, o cuando no exista una debida acumulación de pretensiones. 14.
En efecto, con el fin de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, los artículos 16215, 16316 y 16617 del CPACA, establecen, entre otros requisitos, que la parte actora individualice con precisión aquellos actos administrativos objeto de reproche y particularmente aquel que contiene la declaración de voluntad que produce efectos jurídicos directos o definitivos, es decir, aquel que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular, junto a los que con el constituyan toda la unidad porque contienen la voluntad unánime de la administración sobre un tema particular y definen un solo aspecto. 15.
Ciertamente, establecer el requisito procedimental y sustantivo de demandar la totalidad de la unidad jurídica conformada por distintos pronunciamientos que contienen la voluntad unánime de la administración, se hace necesario por cuanto constituye la unidad jurídica en el cual se va a desarrollar la actividad judicial y el campo de decisión del operador jurídico, ante una futura anulación integral de los actos. 15 «ARTÍCULO 162.
CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. (…) 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones.
Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.» 16 « ARTÍCULO 163. INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.
Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda». 17 « ARTÍCULO 166. ANEXOS DE LA DEMANDA. A la demanda deberá acompañarse: «1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.
Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. (…) «2. Los documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandante, así como los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho. «3.
El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título. «4. La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado. Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la Constitución y la ley. «5.
Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público». 10 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata 16. En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación18, ha señalado: «(…) la proposición jurídica incompleta ocurre en aquellos casos en los cuales no se individualiza con toda precisión los actos acusados de acuerdo con los lineamientos que están señalados en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
Significa, entonces, que es requisito indispensable demandar el acto que contiene la manifestación de la voluntad de la administración respecto de la situación jurídica particular y concreta; y, además, las decisiones que en el procedimiento administrativo constituyan la unidad jurídica, pues, en tal sentido gira la decisión que se deba adoptar en la sentencia, en lo relacionado con las pretensiones de la demanda. 14.
En síntesis de lo anterior, de acuerdo con la ley y la jurisprudencia, se debe tener en cuenta que el acto o los actos administrativos que contienen íntegramente la manifestación de voluntad de la administración, frente a una situación jurídica particular, son los que deben ser objeto de impugnación, junto con aquellos que en la vía gubernativa o administrativa constituyan una unidad jurídica con el mismo, esto es, aquellos que resuelven los recursos interpuestos, de conformidad con el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que ellos determinan la órbita que delimita la decisión del juzgador, en lo relacionado con la pretensión de anulación de los mismos.
Por ende, si no se observan tales aspectos, esto es, la proposición jurídica o individualización de la actuación administrativa acusada, de forma completa, se vicia de manera sustancial el contenido de la pretensión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y con ello se impide un pronunciamiento de fondo frente a lo pretendido por el actor.».
(sic). 17. Aunado a lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación19 ha establecido que la proposición jurídica incompleta se configura cuando: «[…] el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa pretendí, o ii) cuando el acto demandado no es autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible emitir una decisión de fondo para el juez.».
(sic). 18. En tal sentido, cuando se pretende la nulidad de actos administrativos que por su contenido se encuentren integrados por una unidad jurídica, es requisito indispensable demandar su anulación conjuntamente con los demás actos que contienen la voluntad unánime de la administración frente a un aspecto jurídico para que opere de forma correcta su anulación, y evitar decisiones contradictorias. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 26 de junio de 2020, radicado 73001-23-33-000-2018-00454-01 (3805-2014).
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 18 de mayo de 2011 radicado: 76001-23-31- 000-2006-02409-01 (1282-10) M.P. Gustado Eduardo Gómez Aranguren. 11 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata 2.3. Caso concreto 19.
En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 19.1. Carlos Alberto Gutiérrez Zapata nació el 11 de noviembre de 195220. 19.2. En el reporte de semanas cotizadas actualizado al 7 de mayo de 201521, expedido por Colpensiones se señaló que prestó sus servicios en la «Rama Judicial, Dirección Seccional de la Rama Judicial». 19.3.
Mediante la Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 201422 la gerente nacional de reconocimiento de Colpensiones le reconoció una pensión de jubilación a partir del 1 de septiembre de 2014, en cuantía de $11.362.500. 19.4. En el certificado del 10 de octubre de 201423, expedido por la coordinadora de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín se indicó «[q]ue el Doctor GUTIÉRREZ ZAPATA CARLOS ALBERTO identificado con cédula de ciudadanía No. 70.043.211, laborara con la Rama Judicial de Antioquia hasta el 31 de Enero de 2015 como Juez 02 Penal Circuito de.
Rionegro. Esto con el fin de que lo incluyan en la nómina de pensionados a partir del 01 de Febrero de 2015.». (sic). 19.5. En la constancia de la EPS y medicina prepagada Suramericana S.A. del 15 de abril de 201524, se señaló «[q]ue por el(la) Señor(a) CARLOS ALBERTO GUTIÉRREZ ZAPATA, identificado(a) con CC 70043211, se recibió por concepto de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud como cotizante la suma de $ 3,689,796 TRES MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS M/CTE, desde el periodo mayo de 2015 hasta enero de 2016.».
(sic). 19.6. Mediante la Resolución GNR 387627 del 30 de noviembre de 201525 el gerente nacional de reconocimiento (e) de Colpensiones dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Rionegro modificado por el Tribunal Superior de Medellín, en consecuencia, ordenó a la gerencia de nómina de pensionados el ingreso y pago de la pensión de jubilación a favor de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata a partir del 1 de diciembre de 2015, en cuantía de $11.778.367. 20 Expediente físico, visible a folios 15, según el contenido de la Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 2014. 21 Expediente físico, visible a folios 59 y 60. 22 Expediente físico, visible a folios 15 a 18. 23 Expediente físico, visible a folio 19. 24 Expediente físico, visible a folio 23. 25 Expediente físico, visible a folios 26 a 30. 12 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata 19.7.
Con la Resolución GNR 65311 del 29 de febrero de 201626 el gerente nacional de reconocimiento de Colpensiones negó el reconocimiento y pago del retroactivo de la pensión de jubilación, así: «[…] Que por lo anterior y teniendo en cuenta que en el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia-Sala de decisión Penal no indica tanto en la parte considerativa como resolutiva la fecha a partir de la cual se debe incluir en nómina de pensionados al recurrente, razón por la cual en aras de salvaguardar el mínimo vital del (la) señor (a) GUTIÉRREZ ZAPΑΤΑ CARLOS ALBERTO la prestación fue incluida en nómina a partir del 1 de diciembre de 2015 (…)
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Negar el reconocimiento de retroactivo pensional de una pensión de VEJEZ, solicitada por el (la) señor(a) GUTIÉRREZ ZAPATA CARLOS ALBERTO, ya identificado(a), de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución. […].». (sic). 19.8. Contra la anterior decisión presentó los recursos de reposición y apelación27, en consecuencia, a través de la Resolución GNR 118727 del 25 de abril de 201628, en la cual el gerente nacional de reconocimiento de Colpensiones resolvió el recurso de reposición y «confirmó en todas y cada una de sus partes la Resolución GNR 65311 del 29 de febrero de 2016».
Además, en la parte considerativa indicó lo siguiente: «[…] esta entidad carecía de competencia para el reconocimiento de la Pensión de Vejez solicitada por cuanto el estatus pensional fue adquirido mientras cotizaba a la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL - UGPP (ANTES CAJANAL) entidad que se encargaría de dicho reconocimiento prestacional.
(…) Que teniendo en cuenta que la Resolución No. GNR 272255 del 30 de Julio de 2014, es abiertamente contraria a la Ley y que causa un perjuicio al erario público por ser esta Administradora de naturaleza pública, mediante Radicado No. 2015_11451575 de fecha 26 de Noviembre de 2015, se remitió la citada resolución a la Gerencia Nacional de Defensa Judicial quién iniciara las acciones contencioso administrativas pertinentes para obtener la revocatoria del referido acto administrativo.
Que de conformidad con lo anterior se procede a confirmar la Resolución 65311 del 29 de febrero de 2016, que negó el reconocimiento y pago del retroactivo pensional. […].». (sic). 19.9. Por su parte con la Resolución VPB 29992 del 21 de julio de 201629 se resolvió el recurso de apelación presentado y confirmó en todas y cada una de sus partes la 26 Expediente físico, visible a folios 37 a 39. 27 Expediente físico, visible a folios 46 a 54. 28 Expediente físico, visible a folios 32 a 35. 29 Expediente físico, visible a folios 41 a 44. 13 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata Resolución GNR 65311 del 29 de febrero de 2016. 19.10.
El 24 de enero de 201730 presentó recurso de queja y solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago del retroactivo de la pensión de jubilación desde el 31 de enero de 2015 hasta la fecha de pago de la prestación, los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, y el pago de los aportes en salud como independiente en el periodo 2015-2016. 19.11.
A través de la Resolución DIR 1109 del 9 de marzo de 201731 la directora de prestaciones económicas de Colpensiones, declaró improcedente el recurso de queja y negó el pago del retroactivo de la pensión de jubilación solicitado por el demandante. En la cual se indicó lo siguiente: «[…] Que para el caso en concreto no procede el recurso de queja, ya que en ningún momento se ha rechazado algún recurso de apelación. Que por lo anterior, y en virtud del principio de economía procesal se le dará trámite al mismo, resolviendo de fondo la solicitud del recurrente, y se tomará la solicitud como un nuevo estudio de solicitud de pensión de vejez.
(…) Que como ya se mencionó, el peticionario cumplió con los requisitos para su pensión de vejez estando como cotizante de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, por lo cual CAJANAL es la entidad competente para estudiar y resolver la solicitud de reconocimiento y pago de la prestación solicitada. (…) De acuerdo a lo anterior, y como Colpensiones no es la entidad llamada a pronunciarse de fondo sobre el reconocimiento de la pensión de vejez del señor GUTIÉRREZ ZAPATA CARLOS ALBERTO, la pensión de vejez reconocida erróneamente a través de la Resolución GNR 272255 del 30 de julio de 2014, fue incluida en nómina de pensionados como consecuencia de un fallo judicial en el cual no se indicó la fecha de reconocimiento y por lo tanto, esta entidad reconoció la prestación a corte de nómina, es decir, a partir del 1 de diciembre de 2015.
Por lo anterior, se niega la solicitud de reconocer un retroactivo a partir del 2 de febrero de 2015. […].». [sic]. 2.4. Análisis sustancial 20. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, en sentencia del 21 de marzo de 2023 declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, respecto de la Resolución DIR 1109 del 9 de marzo de 2017, en consecuencia, se inhibió «para resolver de fondo los cargos de nulidad asociados a ese acto». 30 Expediente físico, visible a folios 11 a 13 y 67 a 68. 31 Expediente físico, visible a folios 70 a 75. 14 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata 21.
El demandante presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, pues consideró que: i) el acto acusado era definitivo porque resolvió la solicitud de pago del retroactivo de la pensión de jubilación; ii) de acuerdo con el artículo 163 del CPACA «como solicitó la nulidad del acto final de dichas reclamaciones, debía entenderse que también se encontraban incluidos los demás que hacían parte del agotamiento del trámite administrativo, esto es, las resoluciones GNR 65311 del 29 de febrero de 201615 y VPB 29992 del 21 de julio de 2016» (sic); y iii) solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda y se ordenara el reconocimiento y pago del retroactivo pensional «desde el momento del retiro del servicio a su pagador de su pensión, que para la fecha es la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES.». 22.
De acuerdo con el material probatorio allegado al expediente se evidencia que el demandante pretendió que se declarara la nulidad del acto administrativo que consideró, definió su situación jurídica particular, esto es la Resolución DIR 1109 del 9 de marzo de 2017; sin embargo, el tribunal declaró configurada la excepción de inepta demanda, porque no se solicitó la nulidad de los actos administrativos que resolvieron sobre el reconocimiento y pago del retroactivo de la pensión de jubilación, es decir las Resoluciones GNR 65311 del 29 de febrero de 2016, GNR 118727 del 25 de abril de 2016, y VPB 29992 del 21 de julio de 2016, a través de las cuales Colpensiones le negó el retroactivo de la prestación. 23.
En el siguiente cuadro se precisan los actos proferidos y las fechas así: Acto Administrativo Fecha Decisión Resolución GNR 272255 30 de julio de 2014 Colpensiones reconoció una pensión de jubilación a favor de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata a partir del 1 de septiembre de 2014, en cuantía de $11.362.500. Resolución GNR 387627 30 de noviembre de 2015 En cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Rionegro modificado por el Tribunal Superior de Medellín se ordenó a la gerencia de nómina de pensionados el ingreso y pago de la pensión de jubilación a favor de Carlos Alberto Gutiérrez Zapata a partir del 1 de diciembre de 2015, en cuantía de $11.778.367.
Resolución GNR 65311 29 de febrero de 2016 Colpensiones negó el reconocimiento y pago del retroactivo de la pensión de jubilación, solicitado por Carlos Alberto Gutiérrez Zapata 15 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata Resolución GNR 118727 25 de abril de 2016 Colpensiones resolvió el recurso de reposición y confirmó en todas y cada una de sus partes la Resolución GNR 65311 del 29 de febrero de 2016.
Resolución VPB 29992 21 de julio de 2016 Colpensiones resolvió el recurso de apelación y confirmó en todas y cada una de sus partes la Resolución GNR 65311 del 29 de febrero de 2016. Resolución DIR 1109 9 de marzo de 2017 Colpensiones declaró improcedente el recurso de queja y negó el pago del retroactivo de la pensión de jubilación solicitado por Carlos Alberto Gutiérrez Zapata. 24.
Se precisa que en la Resolución VPB 29992 del 21 de julio de 2016 se indicó que «con la presente [decisión] queda agotada la vía gubernativa» y aquella fue notificada el 1 de noviembre de 201632 al demandante quien posteriormente, el 17 de febrero de 2017, presentó el recurso de queja, el cual fue resuelto por Colpensiones a través del acto administrativo demandado. 25.
Por lo tanto, la solicitud de reconocimiento y pago del retroactivo de la pensión de jubilación ya había sido resuelta por Colpensiones y, transcurridos 3 meses y 16 días, el demandante presentó el aludido recurso de queja, el cual resultaba improcedente y extemporáneo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 del CPACA. 26.
Bajo ese entendido, la nueva solicitud realizada por el demandante no podía convertirse en un mecanismo para revivir los términos legales, por lo que es claro que debió solicitar la nulidad de las Resoluciones GNR 65311 del 29 de febrero de 2016, GNR 118727 del 25 de abril de 2016, y VPB 29992 del 21 de julio de 2016, que contenían la manifestación de la voluntad de la administración. 27.
En tal sentido, le asiste razón al tribunal al señalar que la parte actora debió demandar la totalidad de los actos que resolvieron la solicitud de reconocimiento y pago del retroactivo de la pensión de jubilación, pues estos contienen la manifestación unánime de la administración que se pretende atacar, es decir, la decisión respecto del retroactivo de la prestación, y constituyen en su totalidad la órbita frente a la cual el juez debe tomar la decisión, de forma que no resulta posible pronunciarse solamente frente a la legalidad de la Resolución DIR 1109 del 9 de marzo de 2017 que declaró improcedente el recurso de queja y negó la solicitud de pago del retroactivo, cuando también existen otros con los cuales se agotó el trámite administrativo y que negaron el pago del retroactivo de la prestación. 32 Expediente físico, visible a folio 40. 16 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata 28.
En efecto, esta Sala considera que el demandante al solicitar solo la nulidad de la Resolución DIR 1109 del 9 de marzo de 2017, no integró de forma completa la proposición jurídica, lo cual implica la ineptitud sustantiva de la demanda e inhabilita al juez realizar el análisis de legalidad y decisión de fondo, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia. 29.
Aunado a lo anterior se precisa que esta subsección conoció en segunda instancia el proceso con radicado 05001-23-33-000-2016-02045-01 (4634-2022) en el que Colpensiones solicitó la nulidad de la Resolución GNR 272255 del 30 de Julio de 2014 mediante la cual ordenó el pago de la pensión de vejez al demandante y, en sentencia del 15 de mayo de 2024, se confirmó parcialmente el fallo de primera instancia que declaró la nulidad del acto demandado, por tanto, el primer acto con fundamento en el cual el demandante solicitó a Colpensiones el pago del retroactivo ya no se encuentra vigente. 30.
Por lo anterior, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, en sentencia del 21 de marzo de 2023, mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda. 2.6. Costas 31. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 32.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 33. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una 17 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata aplicación razonable de la norma33. 34.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 35. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.
Conclusión 36. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que se configuró la excepción por proposición jurídica incompleta, situación que imposibilita al juez para emitir un pronunciamiento de fondo en torno a la legalidad del acto administrativo acusado. 37. En esas condiciones, se confirmará la sentencia proferida el 21 de marzo de 2023, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, de conformidad con lo expuesto. 38.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 21 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda presentada por Carlos Alberto Gutiérrez Zapata contra la Administradora Colombiana de Pensiones [Colpensiones], de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. 33 En este sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 18 Radicado: 05001-23-33-000-2017-01996-01 (3536-2023) Demandante: Carlos Alberto Gutiérrez Zapata Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020- 00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KGO/ACCR