Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Sentencia Asunto La Sección Segunda del Consejo de Estado decide la demanda de nulidad interpuesta por Amet José Jiménez Zurita y Cisar Pérez Romo en contra del Acuerdo CNSC- 20191000004476 del 14 de mayo de 2019, Convocatoria N.° 1303 de 2019 – Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Amet José Jiménez Zurita y Cisar Pérez Romo presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA en orden a que se declarara la nulidad del Acuerdo CNSC - 20191000004476 del 14 de mayo de 2019 «por el cual se convoca y establecen las reglas del proceso de selección para proveer definitivamente los empleos pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la GOBERNACIÓN DEL MAGDALENA-Convocatoria No.1303 de 2019 – Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena»; y «[c]oncomitantemente [se] declare la [n]ulidad parcial de la Convocatoria N.° 1303 del 2019 en lo que respecta al [e]nte territorial [departamento del Magdalena]». 2.
El acto demandado convocó a concurso de méritos en los siguientes términos: 1 Cisar Pérez Romo 2 En adelante CNSC Referencia: Nulidad simple Radicación: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez Zurita y otro1 Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil2 y departamento del Magdalena Temas: Nulidad del Acuerdo CNSC-20191000004476 del 14 de mayo de 2019 «por el cual se convoca y establecen las reglas del proceso de selección para proveer definitivamente los empleos pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la GOBERNACIÓN DEL MAGDALENA-Convocatoria No.1303 de 2019 – Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena». 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros «ACUERDO N.° CNSC – 20191000004476 DEL 14-05-2019 “Por el cual se convoca y establecen las reglas del proceso de selección para proveer definitivamente los empleos pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la GOBERNACIÓN DEL MAGDALENA- Convocatoria N.°1303 de 2019 – Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena” LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL -CNSC- En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 130 de la Constitución Política, en los artículos 11, 12 y 30 de la Ley 909 de 2004 y en los artículos 2.2.6.1 y 2.2.6.3 del Decreto 1083 de 2015, y CONSIDERANDO: […] ACUERDA: CAPÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES Artículo 1.°- Convocatoria.
Convocar el proceso de selección para proveer de manera definitiva CIENTO NOVENTA (190) empleos, con TRESCIENTAS (300) vacantes pertenecientes al Sistema de Carrera Administrativa de la planta de personal de la GOBERNACIÓN DEL MAGDALENA, que se identificará como “Convocatoria N.° 1303 de 2019 - Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena”. Parágrafo: Hace parte integral del presente Acuerdo, el ANEXO que contiene de manera detallada las Especificaciones Técnicas de una de las etapas del proceso de selección. El Acuerdo y su ANEXO son normas reguladoras del proceso de selección y obligan tanto a la entidad objeto del mismo a la CNSC, o Institución de Educación Superior que lo desarrolle, como a los participantes inscritos. […]
ARTÍCULO 8. ° EMPLEOS CONVOCADOS. Los empleos vacantes de la Oferta Pública de Empleos de Carrera -OPEC-, que se convocan para este proceso de selección son: NIVEL NÚMERO DE EMPLEOS NÚMERO DE VACANTES PROFESIONAL 69 74 TÉCNICO 24 25 ASISTENCIAL 97 201 TOTAL 190 300 PARÁGRAFO 1: La OPEC que forma parte integral del presente Acuerdo ha sido suministrada por la GOBERNACIÓN DEL MAGDALENA y es de responsabilidad exclusiva de ésta.
En caso de diferencia entre la Oferta Pública de Empleos de Carrera - OPEC y el Manual de Funciones que sirvió como insumo para el presente proceso de selección, prevalecerá el respectivo manual; así mismo, en caso de presentarse diferencias entre el manual de funciones suministrado por la entidad pública y la ley, prevalecerán las disposiciones contenidas en la norma superior.
PARÁGRAFO 2: La sede de trabajo de cada uno de los empleos vacantes objeto del presente proceso de selección, estará determinada en la OPEC. […]». 1.1.2. Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros 3.1.
Por medio del Acuerdo CNSC-20191000004476 del 14 de mayo de 2019, Convocatoria N.° 1303 de 2019 – Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena, la CNSC convocó el proceso de selección para proveer de manera definitiva 190 empleos del sistema de carrera administrativa, con 300 vacantes de la planta de personal de la Gobernación del Magdalena. 3.2.
Mediante circular, la CNSC estableció que el pin podría adquirirse entre el 20 de diciembre de 2019 y el 5 de febrero de 2020 y la inscripción se realizaría entre el 6 y 7 de febrero de 2020. 3.3. Publicada la mencionada convocatoria y definida la primera etapa para la venta del pin, el 10 de diciembre de 2019 el Sindicato de Trabajadores del Sector Salud del departamento del Magdalena «SINTRAGOBERMAG» y el Sindicato Nacional de Empleados y Trabajadores Oficiales solicitaron la suspensión del proceso de selección o, en su defecto, la del artículo 8 de la Convocatoria 1303, relacionado con los empleos anunciados. 3.4.
Lo anterior con el propósito de que se incluyera la totalidad de las vacantes de la entidad. La petición argumentó que el acto desconoció la sentencia C-183 de 2019. De acuerdo con el precedente, no se podía adelantar el concurso sin que el ente territorial cumpliera con los presupuestos de planeación y financiación de los costos del proceso de selección, previstos en la Ley 909 de 2004. 3.5.
Mediante Oficio 20202330197901 del 17 de febrero de 2020, la CNSC resolvió la anterior petición, en el sentido de señalar que no existían fundamentos de hecho ni de derecho para suspender la Convocatoria 1303, por lo siguiente: 3.5.1. La CNSC en coordinación con la Gobernación del Magdalena adelantaron la planeación del proceso cuyos gastos los cubrió esta última. 3.5.2.
En el evento en que no se hubieran reportado la totalidad de vacantes definitivas existentes en la planta de personal del ente territorial, se llevaría a cabo otro concurso en las vigencias 2020 y 2021. 3.5.3. En lo concerniente al manejo de administración y gerencia de las plantas de empleos, adopción de manuales y competencias laborales, denominación de cargos, creación, modificación, reorganización y supresión de las plantas de personal, el documento indicó que eran competencia exclusiva del nominador. 3.6.
Más adelante, el Sindicato de Trabajadores del Sector Salud del departamento del Magdalena solicitó una certificación sobre «la planta anual vacante utilizada por el ente territorial» para la Convocatoria 1303 de 2019, así como el estudio técnico elaborado por la entidad territorial para realizar el reporte. 3.7. La jefe de talento humano resolvió la anterior petición para informar que se habían reportado en la OPEC «todos los cargos provistos y no provistos en la vigencia 2016, con base en el plan anual de vacantes».
Igualmente, manifestó que la CNSC le había solicitado al ente territorial la apropiación de los recursos para cofinanciar y cubrir los costos de la convocatoria por un total de $1.050.000.000. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros 3.8.
Las organizaciones sindicales mencionadas solicitaron la intervención de la Procuraduría Regional para la protección de los derechos de los trabajadores, con sustento en el incumplimiento de lo señalado en la sentencia C-183 de 2019, en cuanto al plan anual de vacantes a cargo de la Unidad de Personal y el certificado de disponibilidad presupuestal, con vigencia anterior a la suscripción del acuerdo de convocatoria a concurso.
Para la fecha de presentación de la demanda, no se conocía el resultado de tal petición. 1.1.2. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se citaron los artículos 13, 29, 53, 125, 130 y 209 de la Constitución Política; 11 literal c), 14 literal d), 15 literal b), 17, 19, 20, 28, 31 y 32 de la Ley 909 de 2004; y «los artículos 6, parágrafo 2 del artículo 7 del acuerdo, capítulo II artículo 8 del Acuerdo No.20191000004976 de fecha 14 de mayo del 2019». 5.
El concepto de violación de las normas invocadas se sustentó en los siguientes argumentos: 5.1. El acto acusado fue expedido con desconocimiento de las normas en que debió fundarse, en particular, de lo dispuesto por la sentencia C-183 de 2019. Esta providencia declaró exequible la expresión «el jefe de la entidad u organismo», contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, por los cargos analizados, bajo el siguiente entendido: i) el jefe de la entidad u organismo podía suscribir el acto de convocatoria, como manifestación del principio de colaboración armónica; y ii) en todo caso, la CNSC no podía realizar un concurso sin que previamente la entidad destinataria hubiera cumplido con los presupuestos de planeación y presupuestales previstos en la ley, en los términos señalados en esa sentencia3. 5.2.
En efecto, aunque la CNSC debía verificar que el ente territorial cumpliera con los presupuestos previos para la realización del proceso de selección adelantado por la Convocatoria 1303, desconoció el derecho a la igualdad, en atención a que no se convocaron todos los cargos que se encontraban provistos en provisionalidad. Con ello, se originó una discriminación «que pudo haberse generado por razones de opinión política». 5.3.
La convocatoria también vulneró la regla general contenida en el artículo 125 superior de provisión de cargos públicos por el sistema de carrera administrativa y que en ningún caso «la filiación política de los ciudadanos pod[ía] determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o promoción». 5.4. Igualmente, se infringieron los artículos 13, 29 y 53 de la Carta Política.
A pesar de que los sindicatos le solicitaron a la CNSC que suspendiera el trámite de la Convocatoria 1303 de 2019 por el incumplimiento de lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-183 de 2019, la entidad resolvió la petición sin tener en cuenta dicho precedente. Con esta conducta, se desconoció el principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de las fuentes formales del derecho y el principio de primacía de la realidad sobre las formas. 3 La sentencia se refirió al fundamento jurídico 4.6.2. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros 5.5.
La CNSC se apartó de los fines del Estado, pues inobservó los principios de trasparencia e imparcialidad, además de que no ejerció el control interno previo que le impuso la sentencia C-183 de 2019 respecto de la Convocatoria 1303 de 2019. Así se podía constatar en el oficio que resolvió la petición que le presentó el sindicato en el cual trasladó la responsabilidad de tales actuaciones al departamento del Magdalena. 5.6.
Asimismo, en la respuesta de la jefe de talento humano de la gobernación se podía observar que los cargos reportados a la OPEC correspondían a la planta anual vacante del 2016. Sin embargo, el artículo 15.2 literal b) de la Ley 909 de 2004 dispuso que las unidades de personal debían elaborar el plan anual de vacantes para remitírselo al DAFP.
Esta información era necesaria para la planeación del recurso humano y la formulación de políticas. En este caso la entidad territorial incumplió con este requisito y no fue verificado por la CNSC. 5.7. En el mismo sentido, el artículo 17 de la Ley 909 de 2004 previó que todas las entidades debían mantener actualizadas las plantas globales de empleos necesarias para cumplir con las funciones a su cargo.
Sin embargo, el departamento del Magdalena mantenía la misma estructura desde el 2016, es decir, no cumplió con su actualización ni la del manual de funciones, al punto que algunos servidores cumplían funciones distintas de las que inicialmente les fueron asignadas, con lo cual también se infringió el artículo 19 de la Ley 909 de 2004. 5.8.
De acuerdo con las respuestas de la jefe de talento humano del departamento del Magdalena y de la secretaria jurídica de la Secretaría de Educación del mismo ente territorial, la convocatoria se estructuró sin que los recursos necesarios estuvieran programados dentro del presupuesto de gastos del ente territorial. Por ello, cuando se pretendió actualizar la OPEC para incluir 110 vacantes que faltaban para completar las 300 existentes no fue posible realizar el ajuste por la «falta de disponibilidad presupuestal». 1.2.
Contestación de la demanda 6. El departamento del Magdalena contestó la demanda y expuso4: 6.1. El Acuerdo CNSC-20191000004476 del 14 de mayo de 2019, Convocatoria N.° 1303 de 2019 estaba ajustado a los principios de planeación y financiación, así como a los demás requisitos legales y jurisprudenciales pertinentes. 6.2. En relación con la financiación del proceso, el acto determinó que sus fuentes serían, por una parte, los montos recaudados por concepto de derechos de participación a cargo de los aspirantes y, por otra, el costo total del proceso sería sufragado por el ente convocante, previa deducción de los aportes realizados por los participantes. 6.3.
Sobre la falta de actualización del plan anual de vacantes, la jefe de la oficina de talento humano del departamento expuso que el ente territorial informó oportunamente la totalidad de los cargos vacantes, tal y como se constató en el Oficio E-2019-022258 del 23 de diciembre de 2019, de conformidad con la Circular 05 del 22 de septiembre de 2016 de la CNSC. 4 Índice 29 de Samai. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros 6.4.
Por lo tanto, se debían negar las pretensiones de la demanda. 7. La Comisión Nacional del Servicio Civil también contestó la demanda para oponerse a las pretensiones de nulidad, con fundamento en las excepciones que denominó5: 7.1. «Falta de legitimación de la parte actora», por cuanto la demanda fue interpuesta por unas organizaciones sindicales y no por un ciudadano en ejercicio del derecho fundamental político previsto en el artículo 40.6 de la Constitución Política.
Frente al punto, la Corte Constitucional señaló que las personas jurídicas no eran titulares de esas garantías6. 7.2. «Inexistencia de una acusación clara, directa, concreta y verificable que le permita al decisor judicial realizar un juicio abstracto de legalidad». En este sentido, le correspondía a la parte actora indicar la causal de nulidad establecida en el artículo 137 del CPACA que se configuraba en el acto acusado, así como presentar los hechos y el concepto de violación de forma clara, concatenada, precisa y concreta. 7.2.1.
Sin embargo, el escrito inicial sostuvo que no se había actualizado el manual de funciones de la entidad y que se vulneró el derecho a la igualdad, sin determinar las razones específicas por las cuales ello conllevaba la declaratoria de nulidad pretendida. 7.3. «Ausencia de violación directa de mandatos establecidos en los artículos 2.2.5.2.1 – 2.2.4.1 – 2.2.4.6 y 2.2.2.5.1 del Decreto Único Reglamentario de la Función Pública 1083 de 2015».
En este punto, los demandantes afirmaron que no se tuvo en cuenta la sentencia C-183 de 2019, pero no explicaron la razón que lo sustentaba. 7.3.1. Sin embargo, el argumento no tenía vocación de prosperidad en razón a que la CNSC sí cumplió con las reglas aplicables al proceso de méritos y la etapa de pruebas escritas de la convocatoria territorial 2019-II acató el Decreto 2015 de 2018.
Adicionalmente, de conformidad con el «artículo 2.2.2.2.6.1», la expedición del manual de funciones y competencias le correspondía al ente territorial y no a la CNSC. 7.4. «Ausencia de vulneración del artículo 31 de la Ley 909 de 2004». Al respecto, bastaba con señalar que el Consejo de Estado había fijado «el sentido y alcance del artículo 31 de la Ley 909 de 2004». 1.3.
Medida cautelar 8. A través del auto del 14 de marzo de 2022 se negó el decreto de la medida de suspensión provisional solicitada con la demanda. La providencia indicó, en síntesis: 8.1. La revisión del material probatorio allegado hasta esa etapa procesal permitía determinar que, al parecer, se reportaron las 300 vacantes definitivas que existían en la entidad para la fecha en la que se hizo el reporte de la OPEC. 5 Índice 30 de Samai. 6 Citó apartes de la sentencia T-066 de 2015. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros 8.2.
Igualmente, los documentos aportados permitieron observar que, al parecer, el departamento del Magdalena cumplió con el deber de provisión de los costos totales del proceso de selección. Por ello, no era viable deducir que se hubiera desconocido el requisito establecido en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004. 8.3. Tampoco se infringió el artículo 17 de la Ley 909 de 2004.
Si bien la norma exigía que las unidades de personal actualizaran el plan anual de vacantes, también era cierto que no imponía que el proceso de selección se realizara con el reportado en la vigencia inmediatamente anterior o que dicha circunstancia invalidara el concurso de méritos. Precisamente, este instrumento respondía a la necesidad de la planificación en cuanto a cargos por proveer y el costo presupuestal anterior a la ejecución de la convocatoria. 8.4.
Por último, el cargo relacionado con el desconocimiento del artículo 19 de la Ley 909 de 20047 se declaró improcedente. Sobre el punto, se advirtió que la parte demandante incumplió con la carga impuesta por el artículo 162 del CPACA, en la medida en que no aportó prueba que acreditara que los servidores de la entidad territorial vinculados en provisionalidad desarrollaban funciones distintas de las establecidas por el departamento del Magdalena, de manera que se pudiera efectuar el control de legalidad. 9.
El 29 de marzo de 2022, la parte demandante interpuso reposición en contra de la anterior decisión8. Mediante auto del 25 de noviembre de 2024 se confirmó la providencia del 14 de marzo de 2022, que negó la solicitud de medida cautelar, al resolver el recurso interpuesto9. 1.4. Decisión sobre excepciones previas 10. El auto del 5 de abril de 2022 resolvió las excepciones previas y declaró no probadas las de falta de legitimación en la causa e ineptitud de la demanda10.
En cuanto a los demás medios exceptivos presentados por la CNSC, la providencia indicó que eran argumentos de defensa y, por lo tanto, se resolverían con el fondo del asunto11. 1.5. Coadyuvancia 11. El 24 de mayo de 2022 Óscar Hernando Duica Barrera intervino en condición de coadyuvante de la parte demandante y expuso que se debía declarar la nulidad del Acuerdo 20191000004476 del 14 de mayo de 2019, por el cual la CNSC expidió la Convocatoria 1303 del 2019 porque infringió las normas en que debió fundarse, así12: 11.1.
Al haber omitido el deber funcional de actualización del manual de funciones contenido en el Decreto 362 de 2014 previo al inicio del proceso de planeación de todo 7 Índice 39 de Samai 8 Índice 50 de samai. 9 Índice 76 de Samai. 10 La magistrada ponente consideró que la excepción de «inexistencia de una acusación clara, cierta, concreta y verificable que le permita al operador judicial realizar un juicio abstracto de legalidad» correspondía a la de ineptitud de la demanda. 11 Índice 51 de Samai. 12 Índice 60 de Samai. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros el concurso se desconocieron los artículos 2.2.6.34, 2.2.3.9 y el parágrafo 4 del artículo 2.2.3.5 del Decreto 1083 de 2015. 11.2.
La gobernación del Magdalena reconoció la falta de actualización del manual en los oficios E-2019-022508 del 30 de diciembre de 2019 y I-2022-000454 del 13 de enero de 2022. Esa situación implicó que se presentaran inconvenientes en la ubicación real de los empleos y en la determinación de sus perfiles. 11.3. Igualmente, cuando se desarrollaba el concurso, el secretario de educación departamental suscribió el oficio TH-269 del 21 de junio de 2021 en el que se relacionaron las irregularidades concernientes al mismo instrumento jurídico.
La falta de actualización del manual de funciones se consideró nuevamente en el oficio del 26 de abril de 2022 dirigido a la asamblea departamental. 12. A través del auto del 20 de octubre de 2023, se reconoció a Óscar Hernando Duica Barrera como coadyuvante de los demandantes. 13. Con memorial radicado el 24 de mayo de 2022, Isaías Herrera Ávila solicitó su vinculación en condición de sujeto procesal con interés en el presente asunto.
El peticionario explicó que le asistía interés en el resultado del proceso, en atención a su condición de integrante de la lista de elegibles de la OPEC 4856, conformada con ocasión del proceso de selección convocado por el acto demandado13. 14. El auto del 25 de noviembre de 2024 le reconoció la condición de coadyuvante de la parte demandante14.
Sin embargo, Isaías Herrera Ávila no presentó argumentos en relación con la legalidad de la Convocatoria 1303. 1.6. Trámite de sentencia anticipada 15. Con auto del 20 de octubre de 2023 se impartió el trámite de sentencia anticipada15. Con esa finalidad, se pronunció sobre el decreto de pruebas; fijó el litigio; y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión. El problema jurídico que habría de resolverse en la sentencia de fondo se delimitó así: «se circunscribe a determinar si el Acuerdo CNSC2019000004476 del 14 de mayo de 2019 de la CNSC fue expedido con desconocimiento de las normas en que debía fundarse». 1.7.
Alegatos de conclusión 16. Las partes presentaron sus alegatos de conclusión, en el siguiente orden: 17. La Comisión Nacional del Servicio Civil presentó su escrito para exponer los siguientes argumentos16: 17.1. El Acuerdo CNSC 2019000004476 del 14 de mayo de 2019 fue expedido en ejercicio de sus facultades y atribuciones constitucionales y legales previstas en los artículos 130 de la C.P., 11, 12 y 30 de la Ley 909 de 2004; 2.2.6.1 y 2.2.6.3 del Decreto 1083 de 2015. 13 Índice 47 de Samai. 14 Índice 75 de Samai. 15 Índice 65 de Samai. 16 Índice 69 de Samai 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros 17.2.
La expedición y actualización del manual de funciones y competencias del ente territorial no era del «resorte» de la CNSC. 17.3. La parte demandante no expuso una contradicción clara entre los mandatos constitucionales presuntamente infringidos y las normas que sirvieron de fundamento al acto acusado ni las garantías que hacían parte del debido proceso que fueron desconocidas con la expedición de la convocatoria a concurso. 17.4.
El acto demandado fue el producto de un conjunto de actuaciones administrativas que se adelantaron con fundamento en los principios de igualdad y transparencia en el desarrollo de cada una de las etapas del proceso de selección 1303 de 2019. 18. La parte demandante también intervino en esta etapa procesal para reiterar la pretensión de nulidad, en los siguientes términos17: 18.1.
El acto acusado debía declararse nulo por no convocar todos los cargos provistos en provisionalidad. En efecto, se trataba de 300 empleos y no de 190 como lo señaló la Convocatoria 1303. Esta falencia obedeció a la falta de actualización de los planes de previsión del recurso humano lo cual llevó a que el concurso desconociera el artículo 53 de la C.P., en cuanto se refería a la primacía de la realidad sobre las formas. 18.2.
Fue así, puesto que el proceso de selección se realizó para una planta de personal prevista para el año 2016, lo que a su vez indica que no se «cualificó» ni se «cuantificó» adecuadamente. 18.3. En cuanto a la cualificación, era pertinente indicar que los cargos designados no se correspondían con las funciones que se ejecutaban. Por lo tanto, muchos empleados desarrollaban labores distintas a las que en un principio les fueron asignadas. 18.4.
Respecto de la cuantificación, era importante señalar que la certificación emitida por el asesor jurídico de la Secretaría de Educación del departamento del Magdalena demostró que no existían recursos para el proceso de selección. En ese orden, la falta de apropiación presupuestal viciaba de ilegal la convocatoria. 18.5. Los anteriores aspectos debían ser observados por la CNSC, en atención a lo resuelto en la sentencia C-183 de 2019.
Al dejar de atenderlos para la expedición del acto acusado, se desconoció que, en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, el artículo 53 de la C.P. imponía optar por la que resultara más favorable al trabajador. 19. El Ministerio Público no rindió concepto. 1.8. Saneamiento del proceso 20. Por auto del 25 de noviembre de 2024, se efectuó el control de legalidad y se advirtió la necesidad de adoptar medidas de saneamiento con el fin de encauzar debidamente el trámite18.
Contra esa decisión no se presentaron recursos ni se registraron 17 Índice 71 de Samai. 18 Índice 75 de Samai. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros actuaciones adicionales de las partes, dentro del término de traslado concedido19.
El proceso ingresó al despacho el 12 de marzo de 2025. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 21. De conformidad con los artículos 125.2, 137 y 149.1 del CPACA, le corresponde a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidir en única instancia las demandas de nulidad simple interpuestas contra los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional.
Asimismo, por el criterio de especialidad, los artículos 13 20, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024, y 15 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201921 señalan que la Sección Segunda conoce de los asuntos de carácter laboral. 2.2. Problemas jurídicos 22. Sin desconocer la fijación del litigio definida en el auto que resolvió impartir el trámite de sentencia anticipada, en atención a los argumentos expuestos por los sujetos procesales, se considera necesario efectuar unos ajustes para mayor precisión conceptual, para señalar que el problema jurídico se contrae a resolver el siguiente interrogante: ¿El Acuerdo CNSC2019000004476 del 14 de mayo de 2019 fue expedido con desconocimiento de los artículos 15.2 literal b),17, 19 y 31 de la Ley 909 de 2004, 2.2.6.34, 2.2.3.9, parágrafo 4 del artículo 2.2.3.5 del Decreto 1083 de 2015 y de la sentencia C-183 de 2019 y vulneración de los artículos 13, 29, 53, 125, 130 y 209 de la Carta Política? 23.
Para resolver el anterior cuestionamiento se abordarán los siguientes aspectos: la Comisión Nacional del Servicio Civil y las unidades de personal; el principio de colaboración para la expedición del acto de convocatoria a concurso de méritos; el manual de funciones y compentencias laborales; y la Oferta Pública de Empleos de Carrera.
Con fundamento en lo anterior, se resolverá sobre la legalidad del acto acusado de conformidad con los argumentos expuestos por los sujetos procesales. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La Comisión Nacional del Servicio Civil y las unidades de personal 24. Para cumplir con sus fines esenciales22, el Estado desarrolla sus funciones a través de sus diferentes órganos. Si bien cada uno de aquellos tiene labores específicas, lo 19 Índice 88 de Samai. 20 Reglamento interno del Consejo de Estado. 21 «Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90». 22 El artículo 2 de la Constitución Política prevé: «Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros cierto es que deben colaborar de forma coordinada y armónica en el ejercicio de las labores que les asignan la ley y los reglamentos23.
En atención a la trascendencia de las funciones públicas, como regla general, la Carta Política ordena que el personal que las desarrolla esté vinculado a través del sistema de carrera administrativa24. 25. Lo anterior supone el cumplimiento de requisitos y condiciones previamente delimitadas, con el propósito de determinar el mérito y las calidades de cada aspirante.
Con estas medidas se busca garantizar que la actividad estatal se desenvuelva bajo los principios de moralidad administrativa, imparcialidad política de los funcionarios, igualdad de oportunidades para quienes aspiren a ocupar empleos públicos y la estabilidad en ellos25. La finalidad de la selección de acuerdo con el principio del mérito fue reconocida por la jurisprudencia constitucional, en los siguientes términos: «[…] busca que la administración pública cuente con servidores de las más altas calidades para enfrentar con éxito las responsabilidades que la Constitución y las leyes han confiado a las entidades del Estado26, responsabilidades que exigen, para su adecuado cumplimiento, “la aplicación de criterios de excelencia en la administración pública que posibiliten la realización de los fines y objetivos estatales más próximos, como lo son el servicio a la comunidad, la satisfacción del interés general y la efectividad de los principios, derechos y deberes que la propia constitución reconoce a todos y cada uno de los habitantes del territorio nacional” 27 [ ]»28 26.
Con esa orientación, el artículo 130 de la Constitución Política creó una entidad responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de las de carácter especial. Se trata de la Comisión Nacional del Servicio Civil cuya naturaleza se encuentra descrita en el artículo 7 de la Ley 909 de 200429 en los siguientes términos: «[…] Naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La Comisión Nacional del Servicio Civil prevista en el artículo 130 de la Constitución Política, responsable de la administración y vigilancia de las carreras, excepto de las carreras especiales, es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Con el fin de garantizar la plena vigencia del principio de mérito en el empleo público de carrera administrativa, la Comisión Nacional del Servicio Civil actuará de acuerdo con los principios de objetividad, independencia e imparcialidad. […]» 27. Las funciones concretas de la Comisión Nacional del Servicio Civil para la administración de la carrera administrativa están descritas en el artículo 11 de la Ley 909 en mención, así: Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.» 23 Artículo 113 de la Constitución Política: «[…] Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.» 24 Artículo 125 de la Constitución Política: «Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. […]» 25 Sentencia C-1230 de 2005. 26 En la providencia se citó: «Sentencias C-479/92, C-195 de 1994 y C-1079 de 2002» 27 En la sentencia se citó: «Sentencia C-1079 de 2002» 28 Sentencia C-1320 de 2005 29 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones» 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros «a) Establecer de acuerdo con la ley y los reglamentos, los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera administrativa de las entidades a las cuales se aplica la presente ley; b) Acreditar a las entidades para la realización de procesos de selección de conformidad con lo dispuesto en el reglamento y establecer las tarifas para contratar los concursos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 de la presente ley; c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establezcan la presente ley y el reglamento; d) Establecer los instrumentos necesarios para la aplicación de las normas sobre evaluación del desempeño de los empleados de carrera administrativa; e) Conformar, organizar y manejar el Banco Nacional de Listas de Elegibles; el Banco de Datos de ex empleados con derechos de carrera cuyos cargos hayan sido suprimidos y que hubieren optado por ser incorporados y, el Banco de Datos de empleados de carrera desplazados por razones de violencia; f) Remitir a las entidades, de oficio o a solicitud de los respectivos nominadores, las listas de personas con las cuales se deben proveer los empleos de carrera administrativa que se encuentren vacantes definitivamente, de conformidad con la información que repose en los Bancos de Datos a que se refiere el literal anterior; g) Administrar, organizar y actualizar el registro público de empleados inscritos en carrera administrativa y expedir las certificaciones correspondientes; h) Expedir circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa; i) Realizar los procesos de selección para el ingreso al empleo público a través de las universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior, que contrate para tal fin; j) Elaborar y difundir estudios sobre aspectos generales o específicos de la gestión del empleo público en lo relacionado con el ingreso, el desarrollo de las carreras y la evaluación del desempeño; k) Absolver las consultas que se le formulen en materia de carrera administrativa.» 28.
De otra parte, las labores propias de la atribución de vigilancia de aplicación de las normas sobre carrera administrativa que debe atender la Comisión Nacional del Servicio Civil son las siguientes: «a) Una vez publicadas las convocatorias a concursos, la Comisión podrá en cualquier momento, de oficio o a petición de parte, adelantar acciones de verificación y control de la gestión de los procesos con el fin de observar su adecuación o no al principio de mérito; y, dado el caso, suspender cautelarmente el respectivo proceso, mediante resolución motivada; b) Dejar sin efecto total o parcialmente los procesos de selección cuando se compruebe la ocurrencia de irregularidades, siempre y cuando no se hayan producido actos administrativos de contenido particular y concreto relacionados con los derechos de carrera, salvo que la irregularidad sea atribuible al seleccionado dentro del proceso de selección impugnado; c) Recibir las quejas, reclamos y peticiones escritas, presentadas a través de los medios autorizados por la ley y, en virtud de ellas u oficiosamente, realizar las 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros investigaciones por violación de las normas de carrera que estime necesarias y resolverlas observando los principios de celeridad, eficacia, economía e imparcialidad.
Toda resolución de la Comisión será motivada y contra las mismas procederá el recurso de reposición30; d) Resolver en segunda instancia las reclamaciones que sean sometidas a su conocimiento en asuntos de su competencia; e) Conocer de las reclamaciones sobre inscripciones en el Registro de Empleados Públicos, de los empleados de carrera administrativa a quienes se les aplica la presente ley; f) Velar por la aplicación correcta de los procedimientos de evaluación del desempeño de los empleados de carrera; g) Poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos constitutivos de violación de las normas de carrera, para efectos de establecer las responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a que haya lugar; h) Tomar las medidas y acciones necesarias para garantizar la correcta aplicación de los principios de mérito e igualdad en el ingreso y en el desarrollo de la carrera de los empleados públicos, de acuerdo a lo previsto en la presente ley; i) Presentar un informe ante el Congreso de la República dentro de los diez (10) primeros días de cada legislatura, o cuando este lo solicite, sobre sus actividades y el estado del empleo público, en relación con la aplicación efectiva del principio de mérito en los distintos niveles de la Administración Pública bajo su competencia. Parágrafo 1º.
Para el correcto ejercicio de sus competencias en esta materia, la Comisión Nacional del Servicio Civil estará en contacto periódico con las unidades de personal de las diferentes entidades públicas que ejercerán sus funciones de acuerdo con lo previsto en la presente ley. Parágrafo 2º. La Comisión Nacional del Servicio Civil podrá imponer a los servidores públicos de las entidades nacionales y territoriales sanciones de multa, previo el debido proceso, cuando se compruebe la violación a las normas de carrera administrativa o la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por ella.
La multa deberá observar el principio de gradualidad conforme el reglamento que expida la Comisión Nacional del Servicio Civil, cuyos mínimos serán cinco (5) salarios mínimos legales vigentes y máximos veinticinco (25) salarios mínimos legales vigentes.»31 29. El artículo 15 de la Ley 909 de 2004 establece que las unidades de personal de las entidades son la unidad básica de la gestión de recursos humanos en la administración pública, para lo cual tienen las siguientes funciones específícas: a) Elaborar los planes estratégicos de recursos humanos; b) Elaborar el plan anual de vacantes y remitirlo al Departamento Administrativo de la Función Pública, información que será utilizada para la planeación del recurso humano y la formulación de políticas; c) Elaborar los proyectos de plantas de personal, así como los manuales de funciones y requisitos, de conformidad con las normas vigentes, para lo cual podrán contar con la asesoría del Departamento Administrativo de la Función Pública, universidades públicas o privadas, o de firmas especializadas o profesionales en administración pública; 30 Literal declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1265 de 2005, únicamente por los cargos formulados. 31 Artículo 12 de la Ley 909 de 2004. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros d) Determinar los perfiles de los empleos que deberán ser provistos mediante proceso de selección por méritos; e) Diseñar y administrar los programas de formación y capacitación, de acuerdo con lo previsto en la ley y en el Plan Nacional de Formación y capacitación; f) Organizar y administrar un registro sistematizado de los recursos humanos de su entidad, que permita la formulación de programas internos y la toma de decisiones.
Esta información será administrada de acuerdo con las orientaciones y requerimientos del Departamento Administrativo de la Función Pública; g) Implantar el sistema de evaluación del desempeño al interior de cada entidad, de acuerdo con las normas vigentes y los procedimientos establecidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil; h) Todas las demás que le sean atribuidas por la ley, el reglamento o el manual de funciones.» (se destaca) 30.
En línea con lo anterior, el artículo 17 de la misma ley establece como uno de los instrumentos de ordenación del empleo público los planes de previsión de recursos humanos, elaborados y actualizados anualmente, por las unidades de personal. Dicho instrumento debe contener: «[…] a) Cálculo de los empleos necesarios, de acuerdo con los requisitos y perfiles profesionales establecidos en los manuales específicos de funciones, con el fin de atender a las necesidades presentes y futuras derivadas del ejercicio de sus competencias; b) Identificación de las formas de cubrir las necesidades cuantitativas y cualitativas de personal para el período anual, considerando las medidas de ingreso, ascenso, capacitación y formación; c) Estimación de todos los costos de personal derivados de las medidas anteriores y el aseguramiento de su financiación con el presupuesto asignado […]» 31.
La misma norma señala que todas las entidades deben mantener actualizadas las plantas de personal que requieren para cumplir de forma eficiente sus funciones de acuerdo con las medidas de racionalización del gasto. Esta labor implica, al mismo tiempo, observar el concepto de «empleo público» así como los aspectos que se deben tener en cuenta para su diseño, materias que están desarrolladas en el artículo 19 de la Ley 909 de 2004. 32.
En efecto, el empleo público se traduce en el «conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado». De ahí que en su diseño, se deban tener en cuenta la descripción de las funciones que tendrá a su cargo, así como el perfil de competencias requeridas para su desempeño. 33.
Ahora, el plan anual de previsión de recursos humanos, elaborado y actualizado por las unidades de personal se constituye a su vez en un insumo para que el Departamento Administrativo de la Función Pública elabore el plan anual de empleos vacantes y lo traslade a la CNS, según lo dispuesto en el artículo 14, literal d) de la Ley 909 de 2004.
Sobre esta obligación la Sección Segunda concluyó: «Así pues, en criterio de esta Sala, las entidades cuyos sistemas de carrera sean administrados por la CNSC, están en la obligación de reportar a esta y al DAFP de 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros manera anual, la totalidad de los cargos de carrera administrativa que requieran ser provistos mediante concurso público de méritos, así como a priorizar el gasto para adelantar el respectivo proceso de selección»32 2.3.2.
El principio de colaboración para la expedición del acto de convocatoria a concurso de méritos 34. Como antes se mencionó, la CNSC es la entidad encargada de la elaboración de las convocatorias a concurso para el acceso al desempeño de empleos públicos. Esta compentencia se reitera en el artículo 30 de la Ley 909 de 2004, con la precisión de los costos que genere el proceso de selección que estarán a cargo de la entidad para la cual se adelante.
Esta labor se desarrolla a través de contratos o convenios interadministativos suscritos con universidades o instituciones de educación superior acreditadas para ello. 35. De conformidad con el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, para que una persona logre su inscripción en el escalafón de carrera administrativa, deberá superar las etapas del concurso de méritos, estas son: convocatoria, reclutamiento, práctica de pruebas, elaboración de lista de elegibles y nombramiento en período de prueba. 36.
En lo relevante al particular, es importante precisar que el numeral 1 del citado artículo 31 de la Ley 909 dispone: «[l]a convocatoria, que deberá ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Jefe de la entidad u organismo, es norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes».
La expresión destacada ha sido objeto de estudio por esta coporación y por la Corte Constitucional. 37. En relación con la suscripción de la convocatoria a concurso por parte del jefe de la entidad como requisito de la validez del acto, la sentencia del 31 de enero de 201933 de la Sección Segunda consideró que la «ausencia formal de este requisito» podía subsanarse.
En este sentido, era necesario que con otros medios probatorios pudiera verificarse la participación de la entidad beneficiaria del proceso de selección de personal en el «iter administrativo que culminó con la convocatoria pública». 38. Sobre el punto, el fallo destacó que, aunque la CNSC es la encargada de adminsitrar los concursos públicos de méritos, el órgano beneficiario del proceso debe participar activamente en el proceso de planeación y preparación del instrumento jurídico.
Esta intervención se considera cumplida cuando el último firma el documento o realiza actuaciones que demuestran su colaboración activa y coordinada en su emisión34. 39. Esta posición se reiteró en el auto del 7 de marzo de 201935. En esta providencia la misma Sección Segunda hizo un recuento de las tesis que hasta ese momento se habían expuesto sobre la interpretación del artículo 31.1 de la Ley 909 y destacó la validez del criterio adoptado en la sentencia del 31 de enero de ese mismo año. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 7 de marzo de 2019, radicado: 11001-03-25-000- 2017-00326-00 (1563-2017), demandante: Colegio Nacional de Inspectores de Trabajo (CNIT). 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 31 de enero de 2019, radicación: 11001-03-25- 000-2016-01017-00, demandante: Ginna Johanna Riaño García. 34 Cfr. Ibidem. 35 Op. Cit.
Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 7 de marzo de 2019, radicado: 11001-03-25- 000-2017-00326-00 (1563-2017), demandante: Colegio Nacional de Inspectores de Trabajo (CNIT). 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros 40.
En esta misma línea, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «el Jefe de la entidad u organismo» en la sentencia sentencia C-183 del 8 de mayo de 2019, en los siguientes términos: «Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “el jefe de la entidad u organismo”, contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, bajo el entendido de que, (i) el jefe de la entidad u organismo puede suscribir el acto de convocatoria, como manifestación del principio de colaboración armónica, y (ii) en todo caso la Comisión Nacional de Servicio Civil no puede disponer la realización de un concurso sin que previamente se hayan cumplido en la entidad destinataria los presupuestos de planeación y presupuestales previstos en la ley, en los términos del fundamento jurídico 4.6.2. de esta sentencia». 41.
Precisamente, el fundamento jurídico 4.6.2. de la providencia en mención consideró que pese a que la CNSC era la única competente para fijar la norma reguladora del concurso, algunos elementos necesarios para la expedición del acto de convocatoria correspondían a otras entidades. Entre ellos, la elaboración del plan anual de empleos vacantes era responsabilidad del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) y las Unidades de Personal de las Entidades (UPE), mientras que la financiación de los costos del concurso correspondía a cada entidad u organismo. 42.
Las UPE tenían responsabilidades como determinar los perfiles de los cargos, elaborar los planes de vacantes y los manuales de funciones, y estimar los costos de cubrir dichos cargos. Por su parte, el DAFP se encargaba de la política, planeación y coordinación del recurso humano, y de apoyar a la CNSC cuando fuera necesario. 43. Igualmente, la Corte destacó que la financiación adecuada era un requisito indispensable para la realización del concurso, y la falta de disponibilidad presupuestal podría hacer inviable el concurso.
Sin embargo, el jefe de la entidad u organismo no tenía competencia sobre el contenido de la convocatoria, aunque sí debía garantizar la financiación del concurso. 44. En suma, la convocatoria era competencia exclusiva de la CNSC y la colaboración armónica entre las diferentes entidades es esencial para el cumplimiento de los fines del Estado.
En este sentido, la sentencia C-645 de 2017 indicó que la competencia del jefe de la entidad (en ese caso el INPEC) para hacer la convocatoria era exequible, bajo el entendido de que concurría «como participante para planear y presupuestar la convocatoria, pero la competencia relacionada con asegurar la implementación y velar por el adecuado funcionamiento de la realización del concurso, así como su administración y vigilancia recae exclusivamente sobre la Comisión Nacional del Servicio Civil-CNSC». 45.
Finalmente, la sentencia C-183 de 2019 concluyó que la firma de la convocatoria por parte del jefe de la entidad u organismo no afectaba su validez, puesto que la competencia para elaborar y administrar la convocatoria recaía exclusivamente en la CNSC. 46. De acuerdo con lo anterior, la convocatoria al concurso de méritos supone el ejercicio de funciones separadas e independientes de la CNSC y de las entidades beneficiarias de aquel.
Sin embargo, aquellas deben coordinarse de forma armónica con el fin de desarrollar la actuación administrativa que permita la selección del personal más idóneo para el desarrollo de las funciones públicas. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros 2.3.3.
El Manual de funciones y competencias laborales 47. Toda entidad del Estado tiene dispuesto un número determinado de empleos para el desarrollo de las funciones que le han sido asignadas por el ordenamiento jurídico, con el propósito de materializar los fines del Estado. Este concepto responde a lo que, en materia de función pública, se conoce como planta de personal.
Su creación y regulación está determinado por las necesidades del servicio y su definición clara permite un diseño de la estructura organizacional a nivel global. Esto, a su vez, permite concretar la cantidad, naturaleza y el contenido funcional de los empleos requeridos, mediante su respectiva clasificación. 48. El fundamento constitucional y legal de los manuales de funciones se encuentra contenido en los artículos 122, inciso 1.º, y 125, inciso 3, de la C.P. y 19 de la Ley 909 de 2004, antes mencionado.
De estos contenidos normativos se deduce la importancia y tracendencia del instrumento jurídico en cuestión que además de estar relacionado con el cumplimiento de los fines estatales tiene la virtualidad de afectar las situaciones particulares y concretas de quienes son designados para el desarrollo de las funciones públicas. 49. De ahí que, el manual de funciones y competencias laborales es una herramienta de gestión del empleo que establece las responsabilidades, labores y facultades propias de cada cargo que integra la planta de personal.
Igualmente contiene las exigencias de conocimientos, experiencia y otros aspectos que permitan acreditar las aptitudes y condiciones requeridas para desempeñar las labores encomendadas. 50. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 909 de 2004 se refiere a los cuadros funcionales de empleos como un ejercicio de agrupación de cargos que tengan semejanzas en cuanto a la naturaleza general de sus funciones, responsabilidades, requerimientos de conocimientos y competencias.
Esta medida persigue la optimización de la gestión de recurso humano; la posibilidad de llevar a cabo el acceso, el ascenso, la retribución y la capacitación, así como de cubrir plazas de uno o varios organismos, en función de los requisitos que se exijan. 51. Ahora, el Decreto 1083 del 26 de mayo de 2015, aplicable a las entidades de la Rama Ejecutiva36, en el artículo 2.2.2.6.1. prevé lo siguiente: 52. «[…]
ARTÍCULO 2. 2.2.6.1 Expedición. Los organismos y entidades a los cuales se refiere el presente Título expedirán el manual específico de funciones y de competencias laborales describiendo las funciones que correspondan a los empleos de la planta de personal y determinando los requisitos exigidos para su ejercicio. La adopción, adición, modificación o actualización del manual específico se efectuará mediante resolución interna del jefe del organismo o entidad, de acuerdo con las disposiciones contenidas en el presente Título.
Corresponde a la unidad de personal, o a la que haga sus veces, en cada organismo o entidad, adelantar los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de competencias laborales y velar por el cumplimiento de las disposiciones aquí previstas […]» (Se destaca) 53. Asimismo, el parágrafo 2 de la norma en mención dispone que el Departamento Administrativo de la Función Pública brindará la asesoría técnica necesaria, además 36 Artículo 2.1.1.2 del Decreto 1083 de 2015. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros de señalar las pautas e instrucciones para la adopción, adición, modificación o actualización de los manuales específicos. 54.
Por su parte, el artículo 2.2.2.6.2. ibidem precisa el contenido mínimo del manual específico de funciones y competencias laborales, al indicar que debe incluir: 1. La identificación y ubicación del empleo. 2. El contenido funcional, dentro del cual debe señalarse el propósito y la descripción de funciones esenciales del empleo. 3.
Los conocimientos básicos o esenciales. 4. Los requisitos de formación académica y de experiencia. 55. Ahora, en lo relevante al presente asunto, es pertinente señalar que los artículos 2.2.3.5, parágrafo 4, y 2.2.3.9 del Decreto 1083 de 2015 señalaron la necesidad de ajustar y actualizar los manuales de funciones. En especial, las entidades territoriales debían hacerlo hasta el 1 de junio de 2015.
Mientras ello se cumplía, continuarían rigiendo los que hasta ese momento se encontraran vigentes. 2.3.4. La Oferta Pública de Empleos de Carrera 56. La Oferta Pública de Empleos de Carrera es el acto por medio del cual la administración le comunica al ente responsable de la elaboración del concurso de méritos los empleos que se encuentran vacantes definitivamente, con la finalidad de que sean provistos a través del respectivo proceso de selección. Este instrumento se instituye en parámetro para la elaboración de las pruebas e instrumentos del proceso de selección. Estos a su vez deben ser proporcionales a las condiciones que se exigen para el desempeño de cada cargo, tal y como lo prevé el artículo 2.2.6.13 del Decreto 1083 de 2015: «ARTÍCULO 2.2.6.13 Pruebas o instrumentos de selección. Las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad apreciar la capacidad, idoneidad y potencialidad de los aspirantes y establecer una clasificación de los mismos, respecto de las competencias requeridas para desempeñar con eficiencia las funciones y las responsabilidades de un cargo.
La valoración de estos factores se hará mediante pruebas orales, escritas, de ejecución, análisis de antecedentes, entrevistas, evaluación final de cursos efectuados dentro del proceso de selección y otros medios técnicos que respondan a criterios de objetividad e imparcialidad con parámetros de calificación previamente determinados. En los concursos se aplicarán mínimo dos pruebas, una de las cuales será escrita o de ejecución, dependiendo de la naturaleza de las funciones de los empleos a proveer. […].» (se destaca) 57.
Una vez elaborada la lista de elegibles deben cubrirse las vacantes para las cuales se efectuó el concurso37, aspecto que depende de la oferta de empleos remitida por la entidad previamente a la iniciación del concurso, sin perjuicio de lo previsto para la utilización del Banco Nacional de Listas de Elegibles. 58. En lo relacionado con los parámetros de su reporte, el parágrafo del artículo 29 de la Ley 909 de 2004 señala que la Comisión Nacional del Servicio Civil es el ente 37 Ley 909 de 2004, artículo 31, numeral 4, el cual más adelante fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1960 de 2019. 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros responsable de dictar el procedimiento y los lineamientos para que las diferentes entidades informen, con la finalidad de hacer viables los concursos. 59.
Más adelante, el Decreto 4500 del 5 de diciembre de 200538 indicó que, tanto en la fase de preselección como en la específica, la CNSC puede modificar cualquier aspecto de la convocatoria «hasta antes de la fecha de iniciación de inscripciones, o de la escogencia del empleo en la segunda fase o específica»39. Dentro de los aspectos referidos por la norma susceptibles de modificación se incluye la OPEC de manera que no podrán producirse concluidas las etapas allí previstas. 60.
Más adelante, el Decreto 051 del 16 de enero de 201840, en el artículo 3, adicionó el artículo 2.2.6.34 al Decreto 1083 de 2015, para regular la periodicidad del reporte de empleos vacantes de forma definitiva, según las indicaciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, enfatizar el proceso planeación conjunta y armónica del concurso de méritos y la actualización de los manuales de funciones y compentencias laborales, así: «ARTÍCULO 2.2.6.34.
Registro de los empleos vacantes de manera definitiva. Los jefes de personal o quienes hagan sus veces en las entidades pertenecientes a los sistemas general de carrera y especifico o especial de origen legal vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, deberán reportar los empleos vacantes de manera definitiva, en el aplicativo Oferta Pública de Empleos de Carrera - OPEC de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con la periodicidad y lineamientos que esta establezca.
Las entidades deben participar con la Comisión Nacional de Servicio Civil en el proceso de planeación conjunta y armónica del concurso de méritos. La convocatoria deberá ser firmada por la Comisión Nacional de Servicio Civil y por el jefe de la entidad pública respectiva. Previo al inicio de la planeación del concurso la entidad deberá tener actualizado su manual de funciones y competencias laborales y definir los ejes temáticos.
En la asignación de las cuotas sectoriales las dependencias encargadas del manejo del presupuesto en los entes territoriales deberán apropiar el monto de los recursos destinados para adelantar los concursos de méritos. Teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 110 del Estatuto Orgánico de Presupuesto - EOP y el techo del Marco de Gasto de Mediano Plazo, las entidades del nivel nacional deberán priorizar el gasto para adelantar los concursos de méritos.
Igualmente, los cargos que se sometan a concurso deberán contar con el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, de acuerdo con lo establecido en el EOP.» 60.1. Análisis de la legalidad del acto acusado 61. La parte demandante aseguró que el acto acusado fue expedido con infracción de las normas en que debió fundarse, por lo siguiente: 61.1.
La Convocatoria 1303 de 2019 fue expedida con el propósito de adelantar el concurso para los cargos vacantes definitivamente en la gobernación del Magdalena sin que se hubiera ajustado el manual de funciones adoptado mediante Decreto 362 de 2014. Con ello se desconocieron los artículos 19 de la Ley 909 de 2004; 2.2.6.34, 2.2.3.9 y parágrafo 4 del artículo 2.2.3.5 del Decreto 1083 de 2015. 38 «Por el cual se reglamenta el artículo 24 de la Ley 443 de 1998 y la Ley 909 de 2004» 39 Artículo 1, parágrafo 2, del Decreto 4500 de 2005. 40 «Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1083 de 2015, Único Reglamentario del Sector Función Pública, y se deroga el Decreto 1737 de 2009». 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros 61.2.
La entidad territorial beneficiaria del concurso no reportó la totalidad de cargos vacantes en la entidad, que debían ser provistos con el personal que superara el proceso de selección posiblemente, por «por razones de opinión política». Con esta actuación se vulneraron los artículos 13, por la discriminación que la medida conllevó, y 125 que señala que en «ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción».
Igualmente, se transgredieron los artículos 15.2. literal b) y 17 de la Ley 909 de 2004, en cuanto al deber de elaboración del plan anual de vacantes, pues se tuvo en cuenta el realizado en el año 2016. 61.3. La CNSC resolvió las peticiones de suspensión del concurso presentadas por los sindicatos de trabajadores del departamento del Magdalena con desconocimiento de lo resuelto en la sentencia C-183 de 2019 de la Corte Constitucional.
Esto, a su vez, vulneró los mandatos contenidos en el artículo 53 de la C.P. de primacía de la realidad sobre las formas y la favorabilidad en la aplicación e interpretación de las fuentes del derecho laboral. 61.4. Esta situación afectó el proceso de planeación previo, no solo desde su perspectiva cualitativa, sino también cuantitativa.
Por su parte, la CNSC no realizó la verificación previa de los anteriores aspectos, en los términos señalados en la sentencia C-183 de 2019 ni exigió el certificado de disponibilidad presupuestal. Por ello, cuando se pretendió actualizar la OPEC para incluir 110 vacantes que faltaban para completar las 300 existentes no fue posible realizar el ajuste por la «falta de disponibilidad presupuestal». 61.5.
Con lo anterior se desconocieron los principios de transparencia e imparcialidad señalados en el artículo 209 de la C.P., la función misma de la CNSC prevista en el art. 130 ibidem y la responsabilidad establecida en el 31 de la Ley 909 de 2004. 62. La subsección analizará los planteamientos expuestos, en el siguiente orden. 2.4.1.
Sobre la actualización del manual de funciones como presupuesto del concurso 63. En este caso no se discute la legalidad del manual de funciones y competencias laborales contenido en el Decreto 362 de 2014, sino su aptitud para servir de insumo para la expedición de la Convocatoria 1303 de 2019, en atención a su falta de actualización para la fecha en la que se adelantó el proceso de selección. 64.
Se destaca que el escrito inicial no expuso las razones por las cuales era ineludible la modificación del manual de funciones. Es decir, los demandantes no indentificaron cuáles eran los aspectos relacionados con los requisitos exigidos para ocupar los empleos, las funciones asignadas, el nivel, las competencias requeridas y demás materias reguladas por aquel acto que resultaban incompatibles con las normas a las cuales debían ajustarse. 65.
Con todo, se observa que por medio del Decreto 362 del 8 de octubre de 2014 se modificó el Decreto 216 del 26 de septiembre de 2013 y reorganizó la planta central de cargos de la Secretaría de Educación del departamento del Magdalena, que estaba conformada por una planta de 64 cargos, distribuidos en 6 áreas. El acto modificó los equipos de trabajo de acuerdo con las «necesidades y realidades que establece la 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros prestación del servicio educativo» y se determinó la ubicación, funciones, perfiles y competencias de los cargos ubicados en las siguientes dependencias: - Despacho de la secretaría Denominación del empleo N.°cargos Secretario de despacho 020-06 1 Profesional universitario 219-03 1 Secretario ejecutivo 425-10 1 Conductor 480-03 1 - Calidad educativa Denominación del empleo N.°cargos Profesional especializado 222-05 1 Profesional universitario 219-03 1 Profesional universitario 219-02 1 - Cobertura Denominación del empleo N.°cargos Profesional especializado 222-05 1 Profesional universitario 210-04 1 Profesional universitario 219-03 1 Técnico operativo 314-03 2 Auxiliar administrativo 407-10 1 - Oficina jurídica Denominación del empleo N.°cargos Profesional especializado 222-05 1 Profesional universitario 219-03 3 Profesional universitario 219-02 1 Auxiliar administrativo 407-11 1 - Inspección y vigilancia Denominación del empleo N.°cargos Profesional especializado 222-05 1 Profesional universitario 219-03 1 Auxiliar administrativo 407-11 1 - Planeación Denominación del empleo N.°cargos Profesional especializado 222-05 1 Profesional universitario 219-04 1 Profesional universitario 219-03 1 Técnico operativo 313-03 1 - Administrativa y financiera Denominación del empleo N.° cargos Área Profesional especializado 222-05 1 Profesional universitario 219-04 1 Talento humano Secretario ejecutivo 425-10 2 Profesional universitario 219-04 1 Nómina Profesional universitario 219-03 2 Profesional universitario 219-02 1 Auxiliar administrativo 407-10 1 Profesional universitario 219-03 1 Historias laborales Profesional universitario 219-03 1 Bienestar y salud ocupacional Secretario ejecutivo 425-10 1 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros Profesional universitario 219-03 1 Apoyo a escalafón Profesional universitario 219-02 1 Auxiliar administrativo 407-11 1 Auxiliar administrativo 407-10 2 Profesional universitario 219-03 1 Apoyo a planta Profesional univeritario 219-02 1 Secretario ejecutivo 425-10 1 Auxiliar Administrativo 407-10 1 Profesional universitario 219-03 1 Servicio de atención al ciudadano Auxiliar administrativo 407-10 2 Profesional universitario 219-03 1 Prestaciones sociales Profesional universitario 219-03 1 Técnico operativo 313-03 2 Auxiliar administrativo 407-10 1 Profesional universitario 219-02 1 Gestión Administrativa de Bienes y Servicios Técnico operativo 314-03 1 Secretario ejecutivo 425-10 1 Profesional universitario 219-03 (servicios informáticos) 1 Profesional universitario 219-04 1 Financiera Profesional universitario 219-03 2 Profesional universitario 219-02 1 Presupuesto Técnico operativo 313-03 1 66.
Por otra parte, se advierte que se aportó el Oficio del 23 de diciembre de 2019, mediante el cual la jefe de la oficina de talento humano de la gobernación del Magdalena respondió una petición presentada por Cisar Enrique Pérez Romo. Con este documento se le entregó copia parcial del Decreto 537 del 30 de octubre de 2017 «[p]or el cual se ajusta el manual específico de funciones, requisitos y compentencias laborales de los empleos adscritos a la administración central departamental del Magdalena» que se reportaron en la OPEC. 67.
Con lo anterior, se observa que para el 2019, época en la que se expidió la convocatoria, el manual de funciones se había actualizado con el Decreto 537 de 2017, respecto del cual no se presentó ningún reparo. Sin embargo, la copia parcial allegada de este último decreto indica que ajustó el manual específico de funciones de las siguientes dependencias de la administración central: - Gerencia de proyectos - Oficina Asesora Jurídica - Oficina Asesora de Comunicaciones - Oficina de Control Disciplinario Interno - Oficina de Turismo - Oficina de Tránsito y Transportes - Oficina de Paz, Atención a Víctimas, Derechos Humanos y Posconflicto - Oficina para la Gestión del Riesgo de Desastres - Secretaría General - Oficina de Talento Humano - Secretaría de Hacienda - Oficina de Tesorería - Oficina de Pensiones - Secretaría Seccional de Salud - Secretaría de Infraestructura - Secretaría de Desarrollo Económico 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros 68.
Esta situación permite enteder que la acusación está dirigida solamente a la situación de la Secretaría de Educación Departamental, cuyo manual de funciones no se había actualizado desde la expedición del Decreto 362 de 2014. Al respecto, se allegó el Oficio E-2020-002055 del 14 de febrero de 2020 suscrito por la profesional de talento humano y dirigido a Amet José Jiménez Zurita -aportado con la demanda- se anotó lo siguiente: «Asumido el cargo de Profesional de Talento Humano de la Secretaría de Educación Departamental y revisada la documentación relacionada con el manual de funciones actualmente vigente, se encontró lo siguiente: 1.
No es posible expedir una certificación ajustada a la realidad laboral de la Secretaría de Educación Departamental, teniendo en cuenta que no existe un Decreto o un acto administrativo de distribución de la planta, en el que cada funcionario y su cargo se ubique en las dependencias o áreas a que correspondan, razón por la cual, los empleados que actualmente ocupan las vacantes reportadas en la convocatoria 1303 de 2019, se encuentran laborando en áreas en la que es posible, no cumplan con el perfil, aunado a esto, en administraciones anteriores se han hecho rotaciones o reubicaciones sin acto administrativo que lo respalde y, además, sin tener en cuenta la formación, la experiencia y el perfil profesional sobre quien recae este tipo de movimientos al interior de la entidad. [ ] 3.
El cuadro mencionado deja en evidencia la problemática a que se ha hecho referencia en líneas anteriores, de manera que no es posible en la actualidad, determinar qué cargos y funcionarios han sido afectados con las modificaciones hechas por la entidad territorial, razón por la cual, se hace necesario realizar un ajuste al manual de funciones, que resuelva de manera concreta cada situación en particular, organizando para tal efecto las dependencias o áreas de la Secretaría de Educación Departamental, de tal forma que se distribuyan los empleos y funcionarios de acuerdo a la necesidad del servicio y, por supuesto, respetando las garantías mínimas propias de las relaciones legales y reglamentarias. 4.
Precisamente dicha problemática dio lugar a la celebración de contrato estatal entre la entidad y un tercero, que tuvo como objeto ajustar el manual de funciones de los empleos pertenecientes a la planta de personal de la Secretaría de Educación Departamental, contenido en el Decreto 362 del 8 de octubre de 2014, obedeciendo lo anterior, como quedó sustentado en los respectivos estudios previos, a una serie de inconsistencias o problemáticas reflejadas en los perfiles y funciones de la mayoría de funcionarios, las cuales no se ajustaban a los fines y misiones de la entidad, por lo que resultaba necesario ampliar las áreas funcionales, con el fin de atender las distintas necesidades y realidades que establece la prestación del servicio educativo, aunado esto que educación no fue incluida en el proceso de rediseño institucional llevado a cabo por la administración departamental en el pasado Gobierno. 5.
No obstante lo anterior, pese a haberse remitido el proyecto de acto administrativo de ajuste al despacho de la Gobernación, como consta en oficio I- 2019-011779 e I-2019-012095 del 13 y 21 de agosto de 2019, respectivamente, realizado el respectivo proceso de socialización ante las organizaciones sindicales y funcionarios de la Secretaría de Educación Departamental, éste finalmente no fue expedido, por lo que la problemática aún continúa presentándose. [ ] 7.
Finalmente, esta problemática del manual de funciones, se ha intentado resolver por parte del área de talento humano de la Secretaría de Educación Departamental, en reiteradas oportunidades, antes de la publicación de la convocatoria, incluso, durante el curso de dicho proceso, dando lugar a la elaboración y proyección de actos administrativos de ajuste, como así lo acreditan los oficios remitidos en su momento al despacho de la Gobernación, sin obtener respuesta al respecto» 69.
De acuerdo con este documento, algunos empleados que ocupaban vacantes reportadas en la Convocatoria 1303 de 2019 desarrollaban sus funciones en áreas 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros para las que no cumplían con el perfil.
De ello podría deducirse la necesidad de ajustar el manual, sin embargo, no se advierte que este cargo se dirija al contenido del acuerdo de la CNSC. 70. Igualmente, el Oficio del 26 de abril de 2022 de la Secretaría de Educación del departamento del Magdalena dirigido a la Asamblea Departamental permite constatar que, para esa fecha, no se había actualizado el manual de funciones desde la expedición del Decreto 362 de 2014. 71.
A pesar de lo anterior, es importante precisar que el manual de funciones y competencias laborales es un acto autónomo e independiente del acuerdo por el cual se expidió la convocatoria al concurso de méritos. En efecto, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación concluyó que ambos instrumentos no integran un acto complejo.
Ello en atención a que las decisiones en mención no guardan una relación de interdependencia ni cumplen con las características de unidad de finalidad u objeto y contenido41. Sobre el punto, la providencia explicó: «[…] en cuanto a la carencia de unidad de contenido, finalidad u objeto, se pone de presente que, por un lado, el manual específico de funciones y competencias laborales de una entidad es una herramienta de gestión del empleo que establece las responsabilidades, labores y facultades propias de cada cargo que compone la planta de personal de esta, al igual que las exigencias para su desempeño, las cuales están referidas a conocimientos, experiencia y otros factores con los que se miden las aptitudes requeridas para ocupar un determinado empleo42.
En ese sentido, no obstante que estos manuales son de suma relevancia para las convocatorias de carrera administrativa, ya que a partir de ellos se estructura la OPEC y las pruebas del concurso, su objeto no se agota allí, pues estos también sirven de parámetro para otras formas de provisión de los empleos y, en general, para el cumplimiento de las funciones de cualquier empleado público, tal y como lo consagra el artículo 122 de la Constitución43.
Por otro lado, el objeto de la norma reglamentaria de la convocatoria de carrera administrativa se circunscribe a la determinación de disposiciones que garanticen la transparencia y la objetividad en los procesos de selección para ocupar los cargos vacantes de esta naturaleza, la cual, si bien como se dijo resulta influida por el contenido de los manuales de funciones a través de la OPEC, aborda otros temas que la diferencian de dichos actos administrativos y que son propios de la regulación de un concurso abierto de méritos, como son la inscripción, las pruebas del certamen y las reclamaciones y recursos que se pueden presentar en él […] 72.
Pues bien, en atención a la naturaleza y carácterísticas del manual de funciones señalados en el capítulo 2.3.3. de esta providencia, que reflejan su autonomía e independencia, en armonía con la tesis expuesta, se infiere que su falta de actualización no invalidaba la convocatoria de cara al concurso de méritos. Ciertamente, el carácter de acto adminsitrativo conllevaba los atributos de presunción de legalidad, ejecutoriedad, obligatoriedad y ejecutividad.
Por ende, no era exigible de la CNSC hacer un control de legalidad que está reservado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo44. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de enero de 2013, radicado: 11001032500020210020900 (1324-2021), demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros. 42 La providencia citó: «Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de julio de 2022, rad. 11001-03-25-000-2020-00724-00 (2125- 2020)» 43 La providencia citó: «CP, art. 122: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento […]”». 44 En este mismo sentido, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de julio de 2024, radicación 11001-03-25-000-2021-00316-00 (1717-2021). 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros 73.
En todo caso, en la OPEC se establecieron los cargos y las funciones que desarrollaría cada uno. Así las cosas, el presunto desconocimiento de los artículos 19 de la Ley 909 de 2004; 2.2.6.34, 2.2.3.9 y el parágrafo 4 del artículo 2.2.3.5 del Decreto 1083 de 2015 se dirigió a controvertir la validez del manual de funciones y competencias laborales contenido en el Decreto 362 de 2014, como sustento de la Convocatoria 1303 de 2019, por lo que no tiene vocación de prosperidad. 2.4.2.
El reporte cargos en la OPEC 74. La demanda aseguró que la entidad territorial beneficiaria del concurso no reportó la totalidad de cargos vacantes en la entidad, que debían ser provistos con el personal que superara el proceso de selección posiblemente, por «por razones de opinión política», sin embargo, no reveló cuántos empleos se encontraban vacantes en realidad para la época del reporte de la OPEC. 75.
Se observa que el acto acusado reguló lo siguiente: «Artículo 8.- EMPLEOS CONVOCADOS. Los empleos vacantes de la Oferta Pública de Empleos de Carrera -OPEC-, que se convocan para este proceso de selección son: NIVEL NÚMERO DE EMPLEOS NÚMERO DE VACANTES PROFESIONAL 69 74 TÉCNICO 24 25 ASISTENCIAL 97 201 TOTAL 190 300 PARÁGRAFO: La OPEC que forma parte integral del presente Acuerdo ha sido suministrada por la GOBERNACIÓN DE MAGADALENA y es de responsabilidad exclusiva de esta.
En caso de diferencia entre la Oferta Pública de Empleos de Carrera -OPEC y el Manual de Funciones que sirvió como insumo para el presente proceso de selección, prevalecerá el respectivo manual; así mismo, en caso de presentarse diferencias entre el manual de funciones suministrado por la entidad pública y la ley, prevalecerán las disposiciones contenidas en la norma superior. […]» 76.
Asimismo, se allegó el documento denominado «PLAN ANUAL DE VACANTES 2016», de acuerdo con el cual la planta de personal del departamento del Magdalena estaba integrada por un total de 240 empleos de acuerdo con la planta fijada por medio del Decreto 0227 del 10 de mayo de 2016, integrada de la siguiente manera: DECRETO 0227 DEL 10/05/2016 ASIGNACIONES CIVILES NIVELES N.° DE CARGOS DIRECTIVO 20 ASESOR 16 PROFESIONAL 114 TÉCNICO 36 ASISTENCIAL 53 GOBERNADOR 1 TOTAL CARGOS 240 77.
El plan anual de cargos de 2016 informó de un total de 79 vacantes en diferentes dependencias dentro de las cuales no estaba la de la Secretaría de Educación, para 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros la respectiva vigencia. Es evidente que este número difiere de los 300 empleos convocados a concurso en el año 2019. 78.
Asimismo, los antecedentes administrativos del acto acusado allegados por la gobernación del Magdalena permiten verificar que se registró la siguiente información en la OPEC: Resumen de empleos por nivel jerárquico Nivel Cantidad de empleos Cantidad de vacantes Asistencial 97 201 Profesional 69 74 Técnico 24 25 Total 190 300 Resumen de empleos por estado de provisión Estado de provisión Cantidad de vacantes Prepensionado 42 No provisto 7 Provisto en encargo 26 En provisionalidad 225 Total 300 79.
En particular, para la Secretaría de Educación departamental se ofertaron 46 empleos así: Cargo OPEC Cantidad de cargos Profesional 219-02 4835, 4836, 4837, 4838, 4839, 4840 y 4841 7 Profesional 219-03 5936, 5935, 5934, 5948, 5947, 5946, 5944, 5943, 5942, 5941, 5940, 5939, 5938 y 5937 19 Profesional 219-04 6891 y 6890 2 Profesional 222-05 7680, 7677, 7678, 7682, 7681 y 7679 6 Técnico operativo 314-03 21159, 21160, 21161, 21162 y 21163 6 Auxiliar administrativo 407-10 30419 y 30418 3 Auxiliar administrativo 407-11 30769, 30768 y 30767 3 80.
De los documentos allegados al expediente, no es posible determinar la dependencia a la cual estaban asignados cada uno de los anteriores cargos objeto de la OPEC, de acuerdo con el mencionado Decreto 362 del 8 de octubre de 2014, que ajustó el manual de funciones. 81. Pero, adicionalmente en el Oficio E-2019-022508 del 30 de diciembre de 2019, la jefe de talento humano de la gobernación del Magdalena resolvió una petición presentada por los funcionarios de la Secretaría de Educación Departamental para indicar en relación con las vacantes convocadas y explicó: «[…] esta Oficina informa que es inexacta la afirmación de existencia de 300 vacantes.
Importante es aclarar que la enunciación y descripción de los cargos objeto de concurso, obedece a los empleos existentes a la fecha de reporte del ente territorial a la CNCS. Hecho que se produjo en diciembre de 2016. Se resalta que dicho reporte constituye una actuación de obligatorio cumplimiento para la entidad, so pena de verse incursa en responsabilidades legales para los servidores de la Gobernación. Así mismo, ello se produjo siguiendo los estrictos e inmodificables plazos estipulados por la CNSC.
Siguiendo este mandato la 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros administración ha solicitado a la CNSC la apertura de la Plataforma para realizar el reporte de los empleos generados luego del reporte de 2016 y a la fecha nos encontramos a la espera de la apertura y habilitación para realizar este reporte. [ ]» [sic] 82.
Ahora, de las pruebas allegadas al proceso no se determina el número de vacantes definitivas que existían en la Secretaría de Educación departamental para el año 2019. Sin embargo, la posible diferencia que pudo presentarse la explicó este último documento. Precisamente, en atención al proceso de planeación previa al concurso, era viable que, para el año 2019, se hubiera presentado un mayor número de empleos por proveer al que se registró en 2016.
Ciertamente, la CNSC suscribió el Oficio 20196001173992 del 17 de febrero de 2020 dirigido a Amet José Jiménez Zurita en el cual explicó que desde el año 2018 se inició el proceso de planeación conjunta de la Convocatoria 1303 de 2019. 83. No obstante, con la Resolución CNSC – 20192330013315 del 08 de marzo de 2019 «[p]or la cual se dispone el recaudo de unos recursos por parte de la Gobernación del Magdalena» es posible constatar que este proceso se originó en el año 2016.
Es así por cuanto el 13 de enero de 2017 la CNSC solicitó la apropiación de recursos a cargo del presupuesto del ente territorial para la financiación del concurso. Ello explica razonablemente el motivo por el cual el proceso se adelantó con la información correspondiente al año 2016. 84. En el mismo sentido, en el Oficio del 23 de diciembre de 2019 la jefe de talento humano de la gobernación del Magdalena que resolvió una petición indicó: «[…] valga aclarar que en las vigencias 2017, 2018 y 2019 la administración Central Departamental del Magdalena, por intermedio de la Oficina de Talento Humano ha informado permanentemente a la Comisión Nacional del Servicio Civil todas las Vacantes definitivas que se han suscitado por diferentes situaciones administrativas, tales como renuncias, retiro por pensión, fallecimiento etc.
Finalmente se hace necesario reiterar que este Ente Departamental surtió el trámite de solicitud ante la [CNSC], para que nos sea [autorizado] el ingreso a la plataforma SIMO, para efectuar el reporte de las vacantes definitivas que se han generado posterior al reporte efectuado en la Vigencia 2016, de las cuales le reitero que la [CNSC] ya tiene conocimiento de su existencia, por ende dichas vacantes definitivas harán parte de la convocatoria que ya se encuentra en curso, una vez lo determine la mencionada entidad; órgano competente para adelantar los concursos de méritos […]» 85.
A lo anterior se agrega que, es cierto que las unidades de personal deben actualizar el Plan Anual de Vacantes. Sin embargo, los artículos 15.2. literal b), 17 y 19 de la Ley 909 de 2004 no exigen que el proceso de selección deba realizarse con las vacantes reportadas en la vigencia inmediatamente anterior o que dicha circunstancia invalide el concurso de méritos.
En efecto, ello obedece a la necesidad de la planificación en cuanto a cargos por proveer y el costo presupuestal anterior a la ejecución de la convocatoria. 86. En esas condiciones, lo relacionado con el reporte de vacantes no vicia de nulidad la actuación adelantada a través del Acuerdo CNSC - 20191000004476 del 14 de mayo de 2019.
En cualquier caso, no solo subsistía la posibilidad de adelantar nuevos procesos de selección, como lo señaló la parte demandada, sino que la lista de elegibles que se conformara dentro ese proceso tendría vigencia de 2 años (artículo 36). Además, la entidad cuenta con instrumentos jurídicos destinados a permitir la 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros provisión de cargos en propiedad.
Entre ellos se encuentra el Banco Nacional de Listas de Elegibles previsto en el artículo 11, literal e), de la Ley 909 de 2004. 87. En ese orden, de las actuaciones adelantadas por las entidades demandadas en cuanto a la oferta de empleos vacantes no es posible deducir la vulneración del derecho a la igualdad alegada por los demandantes ni de los artículos 15.2. literal b), 17 y 19 de la Ley 909 de 2004.
Por lo tanto, el proceso de planeación del concurso no se encuentra viciado de irregularidad por este aspecto. 88. Por otra parte, se advierte que a pesar de que la demanda manifestó que posiblemente la verdadera finalidad que tuvo la expedición del acto obedeció a «razones de opinión política», lo cierto es que no demostró tal desviación de las atribuciones propias de administración del concurso.
Contrario a ello, no se logró desvirtuar que la Convocatoria 1303 de 2019 hubiese sido expedida para la selección del personal por el sistema de carrera administrativa, de acuerdo con la información que el departamento del Magdalena le reportó a la CNSC. Por lo tanto, no se probó la vulneración del artículo 125 de la C.P. 89. En esas condiciones, no tiene vocación de prosperidad el cargo relacionado con el reporte de vacantes para efectos de que se adelantara el concurso iniciado con la Convocatoria 1303 de 2019. 2.4.3.
El desconocimiento de la sentencia C-183 de 2019 90. La convocatoria a concurso supone el ejercicio de funciones separadas e independientes de la CNSC y de las entidades beneficiarias. Estas competencias deben coordinarse para lograr la finalidad propuesta, esto es, la selección del personal que desempeñará empleos públicos con base en el principio del mérito.
Antes se mencionó que el proceso de planeación de la Convocatoria 1303 de 2019 se inició desde el año 2017, con la participación del departamento del Magdalena y de la CNSC, lo cual explicaría que la OPEC se realizó con la información del 2016. 91. Además, la falta de actualización del manual específico de competencias laborales no invalidaba el acto de convocatoria a concurso de méritos ni le correspondía a la CNSC «constatar la veracidad o rectitud»45 ni mucho menos la validez del Decreto 362 de 2014, pues su elaboración era competencia exclusiva del ente territorial.
A lo anterior se agrega que el Acuerdo CNSC-20191000004476 del 14 de mayo de 2019 fue suscrito tanto por el presidente de la CNSC como por la representante legal de la gobernación del Magdalena. 92. En línea con lo anterior, el 23 de diciembre de 2019, la jefe de talento humano de la gobernación del Magdalena se refirió a la solicitud presentada por Cisar Enrique Pérez Romo y Ruby Ponce Baldovino. Entre otros aspectos, el documento describió las actuaciones que el ente territorial realizó previas a la expedición de la convocatoria al proceso de selección, en los siguientes términos: «La Administración Central Departamental del Magdalena, en cumplimiento de los cronogramas establecidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil, en lo referente a la Convocatoria N.° 1303 de 2019 Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena, regida por el acuerdo 20191000004476 del 11 de [m]ayo de 2019, 45 Op. Cit.
Subsección A, sentencia del 10 de julio de 2024, radicación 11001-03-25-000-2021-00316- 00 (1717-2021). 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros firmado entre este Ente Departamental y la CNSC, se reportaron en la OPEC todos los cargos en vacancia definitiva provistos o no provistos en la vigencia 2016, con base en el Plan Anual de Vacantes […], para los cuales se realizaron las etapas de socialización, planificación y financiación en las vigencias 2017, 2018 y 2019, es decir, en el cuatrienio 2016 a 2019 se inició y se garantizó la realización del concurso de mérito en la entidad, las vacantes definitivas generadas en las siguientes vigencias fueron informadas a la CNSC y la administración departamental solicitó apertura de SIMO para su reporte para provisión definitiva mediante concurso de méritos». 93.
El mismo documento informó que el 13 de julio de 2017 la CNSC expidió el radicado 20172330291721, en el cual le solicitó al ente territorial que apropiara en su presupuesto los recursos para cofinanciar y cubrir los costos de la respectiva convocatoria por valor de $1.050.000.000. 94. En cuanto al aspecto presupuestal, lo anterior es coherente con los antecedentes administrativos del acuerdo acusado allegados, dentro de los cuales se encuentra la Resolución CNSC – 20192330013315 del 08 de marzo del 2019 «[p]or la cual se dispone el recaudo de unos recursos por parte de la Gobernación del Magdalena», que en su parte motiva indicó: «[…] la CNSC adelantó en coordinación con la Gobernación del Departamento del Magdalena, la etapa de planeación de la convocatoria pública es así como la citada Gobernación reportó la existencia de CIENTO NOVENTA (190) empleos con TRESCIENTAS (300) vacantes, en la Oferta Pública de Empleos de Carrera Administrativa – OPEC, a través del aplicativo SIMO, para proveerlas por mérito.
Que la Comisión Nacional del Servicio Civil mediante radicado N.° 20172330291721 del día 13 de julio de 2017, solicitó al [departamento] apropiar en su presupuesto los recursos para cofinanciar y cubrir los costos de la respectiva convocatoria, en un valor estimado de tres millones quinientos mil pesos ($3.500.000.00) por vacante a proveer.
Que la Gobernación del Departamento del Magdalena mediante radicado CNSC N.° 20186000267892 del día 9 de abril de 2018, certificó la disponibilidad presupuestal con el N.° 339 del 23 de marzo de 2018, por valor de SETECIENTOS MILLONES DE PESOS ($700.000.000,00) de los MIL CINCUENTA MILLONES ($1.050.000.000,00) previstos para los empleos a proveer; garantizando en el presupuesto de rentas y gastos en la vigencia 2018, el total de los recursos para el desarrollo del concurso de méritos.
Que el 17 de agosto de 2018, la Gobernación del Departamento del Magdalena efectuó el pago de los SETECIENTOS MILLONES DE PESOS ($700.000,00), a nombre de la CNSC, con destino a financiar cien (100) vacantes, cubriendo así la totalidad de los costos que le corresponden en desarrollo del proceso de selección para proveer por mérito las vacantes de carrera administrativa pertenecientes a su planta de personal.
Que con el fin de formalizar el recaudo de los recursos por valor de TRESCIENTOS CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($350.000.000,00), transferidos por la Gobernación del Departamento del Magdalena, antes mencionado, la CNSC procede a imputar el mismo mediante la expedición del presente acto […]» (sic) 95. Este acto de imputación presupuestal, que no fue cuestionado ni desvirtuado por los demandantes, permite constatar lo relacionado con la planeación económica y la viabilidad de recursos para el proceso de selección. Asimismo, el informe de la CNSC con destino a este proceso indicó que recaudó un total de $1.050.000.000, de acuerdo con el mencionado acto y con la Resolución 20182330058015 del 8 de junio de 2018 para el concurso, así: 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros Fecha de resolución Número de Resolución Valor Fecha de Pago Pagos 8/03/2019 1331 $ 350.000.000,00 28/02/2019 $ 350.000.000,00 8/06/2018 5801 $ 700.000.000,00 17/08/2018 $ 700.000.000,00 96.
De todo lo expuesto, no se deduce que la CNSC hubiera incumplido con los aspectos señalados en la sentencia C-183 de 2019 de la Corte Constitucional. En efecto, la expedición de la Convocatoria 1303 de 2019 acató el punto (i) de la condición impuesta por la sentencia C-183 de 2019 de la Corte Constitucional. Igualmente, la actuación también se encuentra ajustada al punto (ii), referido a la realización del concurso previo cumplimiento de los presupuestos de planeación y presupuestales, desarrollados bajo el principio de colaboración armónica. 97.
En esa medida, el cargo formulado por los demandantes sobre el presunto desconocimiento de los artículos 53 y 209 de la C.P. y 31 de la Ley 909 de 2004 no tiene vocación de prosperidad. 2.5. Conclusión 98. El Acuerdo CNSC2019000004476 del 14 de mayo de 2019 no desconoció los artículos 15.2 literal b),17, 19 y 31 de la Ley 909 de 2004, 2.2.6.34, 2.2.3.9, parágrafo 4 del artículo 2.2.3.5 del Decreto 1083 de 2015 y de la sentencia C-183 de 2019 y vulneración de los artículos 13, 29, 53, 125, 130 y 209 de la C.P, por lo siguiente: - La falta de actualización del manual de funciones y competencias laborales contenido en el Decreto 362 de 2014, no invalidaba la convocatoria a concurso de méritos.
Además no le correspondía a la CNSC constatar la veracidad de dicho acto. - Tampoco se demostró irregularidad alguna en el reporte de vacantes definitivas. En este sentido, el hecho de que se hubieran informado las vacantes del plan anual reportado en el año 2016 obedece a que el proceso de planeación del concurso se inició por esa época. - La Convocatoria 1303 de 2019 fue suscrita tanto por el presidente de la CNSC como por la representante legal de la gobernación del Magdalena.
En todo caso, se demostró y no se desvirtuó que la expedición del acto cumplió con los presupuestos de planeación administrativa y presupuestal, desarrollados de acuerdo con el principio de colaboración armónica de ambas entidades. 99. En consecuencia, se negará la pretensión de nulidad formulada por los demandantes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2021 00037 00 (0054-2021) Demandante: Amet José Jiménez y otros FALLA Primero. – Negar la pretensión de nulidad del Acuerdo CNSC - 20191000004476 del 14 de mayo de 2019 «por el cual se convoca y establecen las reglas del proceso de selección para proveer definitivamente los empleos pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la GOBERNACIÓN DEL MAGDALENA- Convocatoria No.1303 de 2019 – Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena» formulada en la demanda interpuesta por Amet José Jiménez Zurita y Cisar Pérez Romo contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y el departamento del Magdalena.
Segundo. – Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LMMO